社区法治在中国法治化进程中的价值性研究

社区法治在中国法治化进程中的价值性研究

法治是一个历史过程,其本身具有规律性。法治建设,抑或说实现法治化,就是遵循法治客观规律,以法治精神和法治方式,促进法治状态的生成和不断完善。在我国的法治进程中,社区法治既是国家法治建设全局中的基础环节,又是能够进一步加快法治进程的社会空间。无论是社区职能本身,还是社区治理、法治社区和社区法治化,都具有法治社会建设“试验田”、“示范区”和“晴雨表”的条件特征。可以毫不夸张地说,社区法治建设的好坏将直接影响到整个国家法治进程的快慢。因此,本文拟对法治社区在我国的法治进程中的价值进行探讨。

一、社区治理的演进是我国社会法治进程的缩影

社区一词最初出现在19世纪末, 由德国社会思想家滕尼斯首先提出的,指人们基于亲密伙伴关系所形成的生活共同体。其后,被各国学者引申和扩展、广泛使用。早在20世纪30年代,费孝通等学者已经将“社区”概念翻译引入我国, 但直到1986年,民政部要求开展“社区服务”,才第一次以官方身份使用“社区”概念,“社区”称谓开始普及。1991年,民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中

明确, “社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。笔者认为,“社会性”和“区域性”是社区概念中的两个本质规定, 进一步地, 社区应理解为与“国家”、“政府”、“单位”、“农村”等相对的、具有一定规模的“由社会人聚集而成的社会区域”。根据我国城市社区的历史演进和现实状况,我国城市社区一般指居民委员会治理下的聚居区域,我国的社区法治也源于居民委员会的城市基层治理。回顾我国的社区法治历程,大致可以划分为三个阶段, 并且具有“早生”与“迟长”的特点:

第一阶段: 产生与中断

我国的城市基层自治几乎与新中国同步发展。1954年12月,根据54年宪法精神,第一届全国人大四次会议颁布《城市居民委员会组织条例》规定:“为了加强城市中街道居民的组织和工作,增进居民的公共福利,在市辖区、不设区的市的人民委员会或它的派出机关指导下,可以按照居住地区成立居民委员会。”以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。居民委员会建设在全国展开, 1956年到1958年的城市居民自治发展呈现“黄金时期”。之后,尤其是“文革”期间, 基层群众自治制度受到严重破坏。

第二阶段: 恢复与徘徊

改革开放后,中国基层民主重新获得发展。1980年1月19日,国家重新颁布了54年的《城市居民委员会组织条例》,从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。然而,这一时期的社区治理活动并不活跃,面对问题的性质与当下有很大区别,缺乏法治意义。1989年,

全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,对改革开放条件下城市基层居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范,城市基层群众自治实践有了更加明确的法律指导。

第三阶段: 发展与探索

步入90年代,社区治理逐渐成为全国性实践。为了贯彻《居民委员会组织法》,从1990年开始,全国各省、市、自治区都结合本地实际,制定了相应的实施办法。同时,许多城市也依法进行了居委会整顿和建制改革,调整社区规模,健全居委会组织机构,完善工作制度,初步理顺各方面工作关系。1991年民政部“意见”中提出“社区建设”概念后,社区建与居民自治在目标、价值、功能等方面紧密结合, 逐步成为我国社会转型过程中治理实践的新领域。尤其是90年代中后期以来,法治取向( 至少是在文件或宣传上)的社区治理活动和探索普遍展开。

我国社区治理—特别是社区法治的“早生”与“迟长”, 反映了我国社区发展过程暗合了市场化、城市化、现代化与法治化相互促动的历史逻辑。现代法治一般产生于市场化、城市化、现代化的社会转型中。我国城市社区,多是改革开放和以上三化综合作用下的社会产物。上海、深圳两个老新大城,在社区问题上的状况,就是最好的说明。中国传统大城市中,上海的城市发展,市场经济因素最为深厚,同时又成为全国经济改革开放的领军城市;而深圳,基本就是基于市场经济基础上快速崛起的新兴大城市。“社区”治理问题,在上海,“早生”

而持久,“迟长”而根基深厚;在深圳,则呈现轻装上阵、蓬勃发展之势。沪、深之所以能够在社区治理实践上处于领先位置,根本在于其市场化、城市化、现代化的基础和水平。在全国范围,尽管在新生政权初步稳定后,我国就开展了基层民主自治,这是对社会主义民主政治的主动顺应和把握,也说明由新中国建立而启动的我国现代化进程,一开始就具有法治化的客观需要。不过,我国社区法治“早生”后的中断,固然受到观念等政治因素的影响,根本原因还在于处在计划经济的社会环境下,社区法治尚不具备外部条件,也缺乏内部需求,社区自身还欠缺新生意义,而整个国家层面的社会法治建设更是无从谈起。

二、现阶段社区已经发展成为我国法治的新生战略空间

计划经济体制向市场经济体制转轨的日渐加剧,城市的迅速扩大, 传统的单位制开始动摇,“单位人”不断向“社会人”演变,这是新时期社区治理问题的“兴起”的基本背景,也为社区法治化开辟了新的空间。

(一)社区在社会转型历史过程中的新生事物性质, 决定了社区法治是整个社会法治的“试验田”和“示范区”

法治发展一般遵循两条逻辑:国家权力的合理推进和自我约束,社会权利的自我保护和对国家力量的反抗。这实际上也是新时期社区发展的内在逻辑,社区为现代法治提供了具有时代意义的社会基础。首先,法治植根于权利平等和相互需要。基于市场经济发展,拥有独立

社会权利的“社会人”越来越多,他们一方面逃离了国家、单位的控制,一方面脱离传统的熟人社会、差序格局。这些“社会人”自觉不自觉地归属社区,成为“城市社区人”。尤其在城市新社区,内部的社会中介组织、民间团体、居民、业主,栖身于状态待定的社会生活新领域,客观上使社区成为“自由人的聚居区”,并可能通过法治途径,发展成为“自由人的集合体”。其次,法治也植根于对国家权力的限制和“对抗”。同样是基于市场经济的发展,一方面是国家原有行政管理体制、政府的行政能力和控制方式出现危机,一方面是行政之手力图攫取新资源、“捕获”“叛逃者”。脱离了原有秩序格局成为治理“真空”的社区,自然成为政府控制的新选择。社会“叛逃者”要对抗国家行政“抓捕者”,唯有法治。

(二)社区在全国分布的广泛性, 决定了社区法治在国家法治大局中的重要地位

2005年, 我国已经有5751个城市街道办事处( 2006年增至6152个),77400多个社区,几十万名居委会干部。①目前,我国有5亿多人生活在城镇社区,每年有1.4亿的流动人口流向社区,4400万65岁以上老年人、2600万移交社区管理的企业离退休职工、2200万城市贫困人群、1400万下岗失业人员更与社区密切相关。②尽管以中国之大, 范围之广,情况之千差万别,全国各地社区的发展还是可以拥有高度一致的基本趋向,就是以特定地域为核心,以现代化、城市化、法治化为指向,以新型社会关系为纽带,结合成为新的社会生活共同体。特别是社①

②王伟光.提高构建社会主义和谐社会能力[M] .中共中央党校出版社,2005. 李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[ J] .社会主义研究,2007, ( 1) .

区民主的体制外特征,似乎更有利于基层民主法治的生长。因此, 在实践上一般认为,广泛开展类似于法治社区的创建活动,不仅有利于教育群众切实遵纪守法,创新社区管理的制度机制,促进社区的平安、法治、和谐,还是深入推进基层民主法治建设的有效载体和生动实践,是不断夯实民主法治的基础工作,对于发展社会主义民主政治、建设社会主义和谐社会具有全局性和基础性的战略意义。①

(三)在法治发展进程中, 法治社区具有不同于“法治条块”的战略意义

十五大提出“依法治国, 建设社会主义法治国家”以来,各种各样“法治”实践随之而起。尽管受到形式主义的干扰, 我们还是不能简单否定一些举措的法治化取向,以及对于社会法治的进步意义。但诸多的依法治理或法治活动, 基本属于在旧的行政条块体制框架内,以法律为手段的管理行为,“国家”“行政”的根本性质,决定其至多是在“非法治”基础上,向法治化的改造和过渡;新时期城市社区的发展, 则意味着一种新型社会的诞生。社区作为新的社会关系聚合体,呼唤法治、凝聚法治、催生法治,还将成为推动促进全社会法治的新生力量。

三、通过社区法治实现社区自治, 就是要合理解决国家与社会的基本关系问题, 有利于我国法治的深入发展和走向“善治”治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和, 并且采取联合行①参见某省某区《关于在全区开展创建“民主法治社区”和“民主法治单位”活动的通知》[M] .

动的持续过程

治理之最高境界———善治,是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范相关主体的各种活动,以最大限度地增进公共利益。法治和善治, 从不同侧面表达了人类对社会和谐发展的追求。如果把“善治”视做建设和谐社会的基石,①那么, 法治不仅是运送基石的载体, 是基石所要建造的大厦, 还是这块基石本身。法治建设中的“善治”, 就是遵循法治发展规律, 以法治精神和法治方式, 促进法治状态的生成和不断完善。

(一)社区自治目标以社区法治为实现途径, 符合“善治”精神

自治, 是指“人们自己管理自身事务, 并对其负责的一种状态”。②自治权既是一种权利,也是一种权力。相对于地方政府等自治体来说, 自治权就是一种权力;而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利。从个体权利的角度,自治是个人自由基础上团体自由的一种权利状况,是人权的发展和外延;从国家权力的角度,自治是国家对人权的进一步承认和让步。自治当然要排除他治,“自治意味着不像他治那样,由外人制订团体的章程,而是由团体的成员按其本质制订章程”,③自治也意味着内部秩序的确立,需要各主体的协商磨合。可见, 社区自治所面对和要解决的,是如何适应社会发展的形势要求,调整国家与社会以及社会空间内的权力(权利)关系。越是在新型社区,国家、公民、社会新集合体区别于传统的关系状态越是明显。法治是治理的俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石[N] .理论动态( 中共中央党校主办) , 2005- 1- 10. 白钢, 赵寿星.选举与治理———中国村民自治研究[M] .北京: 中国社会科学出版社, 2001. ③马克斯•韦伯.经济与社会( 上卷) [M] .北京: 商务印书馆, 1998. ①②

最基本要素和行动原则, 社区法治是实现社区自治的当然途径。个体的社区人与社区人、社区人与政府、集合体的社区与政府、个体的社区人与集合体的社区,构成新的治理情境。通过社区法治解决社区的内部磨合、建立内部治理秩序;通过社区法治对外确认权利、维护权利、发展权利, 是社会治理的理性的选择。

(二)市民社会基础上的社区自治, 同时也奠定了社会法治的基础

“法治,在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。”“法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守”。①现代法治国家中的“法治”,基于解决各种国家和社会权利(权力)的合作配置问题, 形成民主制度化、法律化和法律民主化、秩序化的良性循环。培育现代法治的前提条件和基础, 就是要培育各种现代社会的权利(权力)主体,主要是相对于国家行政的现代市民社会。按照政治文化理论和社会学理论的观点,市民社会是在市场经济基础上,基于权利平等、意思自治、契约原则、权力受制约,所形成的相对自在的社会空间。市民社会属于“私”领域外延的公共空间,而政治国家则代表“纯公”的领域。因此市民社会是独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域。显然, 萌芽的市民社会促成城市社区的现代法治取向,城市社区又提供市民社会稳健发展、实现社会和解与和谐的有利场所。社区与法治的基本关系是: 社区与国家、政治的对立性,为法治提供了生存基础; 法治的现实状态构成社区发展的关键性制度环境。由此,在我国法治进程中,社区治理向社区自治方向发展,触及到的是社会法治发展的这①徐显明.论法治构成要件———兼及法治的某些原则及观念[ J] .法学研究, 第十八卷第三期.

些“本真”问题。通过社区法治建设,不仅提供了解决社区自治中的基本价值原则、途径手段,同时也解决了社会法治中的基础性问题。

(三)坚持社区法治建设的法治方向, 才能真正实现社区“善治”

一般认为,社区法治建设就是在基层党政组织的领导下,发挥社区居民的主体作用,调动社区群众学法用法的积极性、创造性,依法有序管理社区公共事务、公益事业,促进社区各项事务的依法规范管理和运行。从认识上讲,这没有什么不对。问题在于,实践中各种社区建设活动既由行政主导, 多具有强化行政控制的趋向:社区居民组织化程度低,对“上级”依赖性强,主体作用发挥不充分;所参与者,响应号召、倡议的“活动”多,行使居民基本权利者少,所涉事务欠缺“自治”色彩;居民参与行动的方式和途径欠缺法治意蕴。这样做, 即使短期内更容易实现一些社区的安定秩序,却往往忽视甚至扼杀了社区治理活动中的新生因素,积累社会矛盾。因此,在社区法治建设实践中, 应注意克服违背法治原则要求的倾向,克服对社区治理发展和社会法治进程具有潜在危害的做法,努力使社区法治建设符合社会治理的规律,促进社会法治发展的“善治”进程。

中国社区的法治化是中国国家法治化的必不可少的催化剂和推动器。想要加快国家的法治化进程,就必须使社区法治化沿着正确的方向前进,并且以居民自治为基础,最后达到“善治”的状态。只有如此,整个国家法治化进程、乃至“依法治国”方略贯彻实施才有了真正意义上的基层基础,国家法治的这座大厦才能巍巍屹立,岿然不动。

【参考文献】

[1]王伟光.提高构建社会主义和谐社会能力[M].中共中央党校出版社,2005.

[2]李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究,2007,(1).

[3]参见某省某区《关于在全区开展创建“民主法治社区”和“民主法治单位”活动的通知》[M].

[4]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石[N].理论动态( 中共中央党校主办),2005-1-10.

[5]白钢, 赵寿星.选举与治理——中国村民自治研究[M].北京: 中国社会科学出版社, 2001.

[6]马克斯·韦伯.经济与社会( 上卷)[M].北京:商务印书馆, 1998.

[7]徐显明.论法治构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J].法学研究, 第十八卷第三期.


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