创新乡级政府行政模式推动农村社区和谐发展

　　提要乡级政府行政模式面临着行政服务意识欠缺、行政方式单一等诸多问题,必然会制约我国农村社区的和谐发展。立足于推动农村社区和谐发展,乡级政府行政模式必须进行创新。 　　关键词:行政模式;农村社区;和谐发展 　　中图分类号:D63文献标识码:A 　　 　　行政模式是行政理念、行政职能、行政方式、行政目标、行政运行机制等的总称。我国乡级政府的行政模式受我国计划经济时期行政模式的影响,行政服务意识欠缺、行政职能越位、缺位和错位比较严重、行政目标忽视社会效益、行政方式单一、监督体制不健全等问题比较突出。这些问题必然会影响到我国农村社区的和谐发展,对农村社区的发展形成一定的制约。为了推动农村社区和谐发展,必须整合农村社区资源,全面梳理乡级政府的行政实践,创新乡级政府行政模式。 　　 　　一、创新乡级政府行政理念,由“管制行政”到“服务行政” 　　 　　在我国乡级政府的传统行政模式下,乡级政府把完成上级的行政指标作为中心任务,农民在许多情况下是被动服从者,除非少数被认为是刁民的人,他们拒绝缴税,敢于对抗乡政府的官员。这种被动服从体现出了乡级政府的工作人员和农民之间是一种不平等的关系,政府是高高在上的,农民在行政过程中参与度低。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署,强调要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。建立服务型政府就是要确立服务理念,树立服务意识,当好人民公仆。乡级政府行政模式的创新首先就要创新行政理念。政府官员由管理者变为服务者,以农民为导向,政府提供回应性服务,满足农民对公共服务的需求,营造和谐发展的农村社区。 　　创新乡级政府服务理念可以说是行政模式创新的基础,真正实现行政理念的创新要求乡级政府的官员必须深入基层,了解农民所思所想,关心他们的生活状况,为服务农民提供第一手的材料。在这个过程中,乡级政府和农民的关系也会越来越密切。创新乡级政府服务理念不是一朝一夕,这将是一个实践的过程。对行政人员进行多层面的培训,比如,执行政策前的培训、动员,在方案设计上特别考虑如何执行才能保证对农民的尊重,执行过程中注意农民的意见反馈,政策执行结束后及时总结政策执行的社会效益如何等具体措施,都是在无形之中体现了服务理念的培育。 　　 　　二、创新乡级政府财政来源,实现乡级政府行政职能的归位 　　 　　在乡级政府行政模式创新中,必须重视其职能的归位。首先要明确政府该管什么,不该管什么。乡镇政府长期以来的对上负责,事实上体现的是为城市服务功能的发挥。社会主义新农村建设的过程中,乡级政府的主要功能应当是为农村居民提供各类公共服务和公共设施,切实为农民办实事,解决农民身边的问题,帮助农民发展经济,使乡镇政府由催粮要款变成服务农民的政府。 　　在建立社会主义市场经济体制过程中,政府职能转变有许多阻力,真正做到既不缺位也不越位需要政府行政模式的转变,这将是一个充满挑战的过程。政府到底该管什么,这是一个行政权力的享有和运用的过程。说得简单一点,乡级政府行政要做到政企分开、有效监管市场、对社会高效管理、对居民提供优质公共服务。对于乡级政府来说,行政权力的运用是国家意志的体现,是政府与公民之间权威和服从关系建立的过程。在社会主义新农村建设的大背景下,乡级政府的职能着重在于市场监管和公共服务职能,努力为农村经济发展创设良好的环境,加强对市场监管,组织农村基础设施建设,提高农村自治组织的自治能力等。 　　在新型行政模式构建中,乡级政府能否提供高效的服务,真正实现其职能的回归,首要的是解决其经济负担,使其从财政困境中解脱出来。农业税取消后,要真正解决这个问题,需要中央政府和地方政府共同来解决。乡级政府的财政问题不解决,意味着农民负担可能会有所反弹,甚至重蹈覆辙。乡级政府履行为农民提供最基本的公共产品和社会福利的职能,必须有相应的财力作支撑,有一个健全的财政体系为基础。所需的财力可以通过以下渠道加以充实:第一,调整分税制的结构,财政向地方让利,保证乡级政府有一定的税源;第二,乡级政府充分发挥经济调节、市场监管的职能,为企业发展创造宽松的经济环境和公平竞争的市场环境,形成地区经济的良性循环;第三,增大体制性、制度性的转移支付,将事权与财权一起下放,使转移支付做到制度化、规范化、法制化。在事权与财权统一的原则下,对属于上级政府的事权交由乡镇政府承担的,由下派任务的政府提供相应的财政支持。 　　 　　三、创新乡级政府绩效评价机制,重视农村社区发展的社会效益 　　 　　创新乡级政府行政的绩效评价机制就是要以科学发展观为指导,按照可持续发展要求建构乡级政府绩效评价体系,将单纯重经济增长的评价标准,切实转变到关注社会长远发展的新标准上来。为了提高政府管理水平,我国一些地方政府和部门在十多年前已经开始尝试进行绩效管理的实践。“如1994年山东省烟台市建委试行的‘社会服务承诺制度’,1995年河北省政府开展的‘干部实绩考核制度’,以及近两年许多城市开展的‘万人评议政府活动’。”这种绩效评价在城市开展相对容易,但是实践中的评价也受到了许多阻碍。对于农村的基层工作来说,谁来评价、如何评价、评价什么更不容易。因此,对于绩效管理,我们必须探讨适合中国农村特点的制度,创新乡级政府行政的绩效评价机制,同时激励机制的建立要和有效的考核评价相结合。 　　农村基层工作的复杂性、琐碎性、长久性使行政工作出政绩不容易,一些急于进城的干部致力于发展和上级的关系,致力于弄假造假,以农村经济发展的损失为代价换取了政绩工程,换来了升迁。这种现象反映出乡级干部的任免升迁缺乏制度化的民意表达,缺乏有效的激励机制,缺乏正确的绩效管理制度。乡级政府高效行政必须保证工作人员的积极性,有长效的激励机制来保障他们不断努力工作。为此,乡镇干部的任免权需下放到基层,尊重乡镇人大的选举,上级部门对基层干部行使监督权。在此基础上,对乡镇干部的工作绩效实行科学的考核评价方法,既要在本单位内部考核目标完成情况,也要在农民中间考核行政满意度。通过考核,让那些真正有能力、有责任感、得到农民认可的干部得到一定的激励,比如,给予一定的物质奖励或精神奖励,或及时给予升迁,让媒体参与报道,激励自己也激励他人更好地为农民服务。 　　农民是行政的客体,是行政系统中的重要因素。没有农民的参与,行政是无效的,政策相当于一纸空文。因此,完善绩效评估机制也是培育农民公民意识的实践过程,也是一种社会效益的实现。行政中要考虑到农民的积极性,乡级政府应广开信息渠道,虚心听取来自农民的声音,尊重他们的首创精神。乡级政府及其执行人员针对行政中出现的问题要有比较清醒的认识,农民对行政是否能切实满足自身的利益有着深刻的体会,如果他们的意见和建议能够有效及时地反馈给政府,将会使行政系统保持着一定的开放性,有利于政策的进一步完善和创新,为新政策的顺利执行奠定基础。“管理者要求更多的信息以促进政策质量,这通常需要依赖更多的公民的参与,而不是更少的参与。……他们就应该转向公民,把他们作为信息的来源。”因此,乡级政府行政绩效的评价体系中必须有农民的声音,形成一个民政参与的社区环境,将会带来更广泛的社会效益。 　　 　　四、创新乡级政府行政方式,重塑农村社区的政治权威

　　 　　乡政府行政必须考虑诸多环境因素、社会因素,符合国情,适应社会生产力的发展。比如,在宣传上、在行政方式的采取上都要考虑不同地区人们的行为习惯、传统观念等,杜绝一刀切现象和政府的形象工程等。我国传统行政模式中行政方式的强制性已经带给了人们“后遗症”,要治疗这种顽疾,必须转变行政方式的单一性。如果继续以往的行政模式,传达命令农民必须服从,对违反者采取一定的强制手段,比如停电、罚款、甚至剥夺人身自由等,这与依法行政是背道而驰的。在新农村建设中,农村政策更多地体现了一种权利,当权利真正摆在面前时,农民却怀疑其真实性。例如,在新型农村合作医疗试行过程中,有些地方干部工作方法简单,只向农户收钱,对新型合作医疗的内容、作用、运行过程及参与者的权利和义务宣传不够,以致有些农民认为又是干部们在“圈钱”,不知道合作医疗10元的投入到底能有多大的实惠。在社会主义新农村建设的条件下,许多政策是为民的政策,政策制定的出发点好,那么如何行政,使其真正得到农民的认可,实现其政策制定的初衷,这成为一个迫切的问题。乡级政府的行政模式导致了农民和乡政府之间关系紧张,要改变这种状况,重塑乡级政府的权威,在行政方式的选择上必须尊重农民,对农民要有充分的耐心,善于做思想工作,创造性地执行上级政策,多些行政指导、行政奖励等措施,使行政方式的单一向行政方式的多元化发展。通过行政模式的变革,真正树立起乡级政府的政治权威,将为老百姓服务放在第一位,将社区的发展放在第一位。 　　 　　五、创新乡级政府协调机制,促进农村社区和谐发展 　　 　　从乡级政府的行政组织特征来看,乡政府行政的主体需要的是一个依法行政、高效、负责、协调的政府。乡政府在行政中不单纯是一个上传下达的角色,更重要的是起到协调的作用。由于权责分配、资源分配等可能会导致不同地区乡村内部的冲突,比如上有政策下有对策、政策的走形变调等,而强调组织特征就是体现一种协调,实现政府行政的目标。在新农村建设政策的执行中,因为涉及地域广泛、涉及中央到地方的各个层级的政府、涉及诸多的政府职能部门。乡级政府对上级政策的执行要充满创造性,因地因时制宜,及时与上级沟通,更要及时了解政策的执行终端――农民的反应。因此,对于乡级政府行政来说,组织协调特征尤显重要。 　　从乡级政府行政的过程来看,乡政府行政是一个系统的行动过程,充分把握执行过程中的各种因素的互动影响将是农村有效行政的关键。如,环境因素和政策输出之间、政府和农民之间、不同层级的政府之间、政府与农村自治组织之间等,他们互相作用,而最终体现在行政是否为农民服务上。在这样一个互动的系统中,乡级政府扮演了重要角色,这就是协调者、服务者的角色。协调过程是一个充分发挥人的主观能动性的过程,从国家、民族、人民利益出发,以促进农村公共服务为目标。 　　协调机制的完善与否和协调方式的选择是否得当有着密切的关系,直接决定着协调的效果。协调的具体方式很多,比如与县级政府之间的沟通协调,多通过会议的方式来进行或者乡级政府的干部通过正当渠道向上级反映问题;与诸多派出机构之间的信息沟通,或者通过建立临时性的具有权威的协调组织来实现协调的组织协调;面对广大农民的行政公开,以及农民正常的意见表达渠道来表达意见法;对广大乡级政府行政工作人员的协调多涉及到内部矛盾问题,从公正的角度出发,运用矛盾中和法,或者在情况紧急情况下采取直接命令方式来解决矛盾以保证执行的顺利进行。 　　 　　六、完善行政监督机制,加强农村社区主体的监督 　　 　　权力有其运行特性,容易造成权力的异化,权力执行者将自身利益从社会利益中分离出来,导致权力的腐败。行政权力是国家权力的组成部分,是人民赋予,具有社会管理和服务的职能,是为公共利益服务的。但是,如果权力的配置不当,或者缺乏对权力行使者的制约,很有可能偏离公共利益的目标。“而要改变这种状况,唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构,从而以组织起来的力量和制度化的通道形成制约关系”。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”要保持权力的服务性,防止腐败,克服权力运行的失范,必须按照宪政的要求,实现权力运行的法制化。由此就需要法律监督,行政机关的行为必须有法可依,依法行政。 　　农村行政监督机制的主体包括各级政府相关机构、部门、广大农民、新闻媒体以及研究机构等。作为政府更侧重上级对下级的监督,也是传统的监督模式,但形式化的调研、参观等监督形式必须改变,加大监督力度,真正发挥监督作用。农民群众是乡政府行政的监督主体之一。通过多种形式宣传中国共产党的方针、政策以及法律法规,培育农民的公民意识,调动农民参与新农村建设的积极性,农民了解政策、法律法规才能更好地监督政府行政。 　　监督体制的健全重在监督主体的强硬、监督行为的日常化、监督的有效性。例如,在我国的计划生育奖励扶助政策方面目前就缺乏长效的监督管理机制,奖励扶助基金的运行没有严格的运行机制制约,集资确认权、资金管理权、资金发放权和社会监督权衔接不好。按照政策规定,针对农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭,夫妻年满60周岁后,由中央和地方财政安排专项资金进行奖励扶助,这项政策是在原有的计划生育政策奖励优惠政策基础上进行的。这就意味着各地原有的计划生育政策的优惠仍然存在。在实际执行中,有些地方认为奖励扶助资金由上面配套,乡镇一级的压力可以减轻了;原有其他优惠政策落实不太好,有些甚至以奖励扶助代替所有的优惠政策,有的乡镇没有兑现省条例规定的一次性奖励,并且支付资金有随意性。对于这样的执行,首先是各级政府的监督,检查专项资金和配套资金是否到位,是否正确行使。其次是社会的监督,包括新闻媒体和农民群众的监督。监督的目的是保证使利益导向工作的行政执行到位,让广大农民逐步确立正确的生育观。对于监督主体的监督行为、反映的真实问题及可靠的结论要及时予以承认,在积极性的调动下进一步完善监督机制,保证行政运行的高效。 　　乡级政府行政模式创新的终极目标是要实现农村社区的和谐发展,包括环境的和谐、人际关系的和谐,实现每个人的充分发展。因此,乡级政府行政模式的创新要立足于培育新农民,乡级政府的行政过程也应该成为服务农民的过程。乡级政府行政模式的创新是农村社区和谐发展的需要,行政模式的创新有利于和谐农村社区的建设。农村社区和谐发展将进一步推动农民的参与意识,有利于监督乡级政府的依法行政。乡级政府行政模式的创新将使农村社区发展进入一种良性的循环。 　　(作者单位:石家庄学院) 　　 　　主要参考文献: 　　[1]刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社,2005.9. 　　[2]程竹汝等.政治文明――历史纬度与发展逻辑[M].上海:上海人民出版社,2004. 　　[3]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,2004.