对PPP做出规范化要求的二十五个重要文件

作为十八届三中全会的重要成果之一，PPP模式在近年逐步迈入快速发展通道，且已成为提供基础设施建设和公共服务项目的主流模式。而今，在PPP进入立项、发展的高峰期之时，亦有越来越多的基础设施建设和公共服务项目参与方期望将传统项目转为PPP项目。但是，碍于传统行业从业人员对于投融资知识的欠缺，以及对于新模式参与方关系的不了解，在介入项目时常会被PPP复杂的外衣弄得不知所措，多地也存在建设方被地方政府用假PPP项目欺骗的现象。也有许多PPP项目虽然通过地方各部门的批准设立成功，但是之后却因种种问题而导致项目无法继续推进下去——比如地方政府财政承受能力无法覆盖针对PPP项目的整体补贴，社会资本因参与了非入库PPP项目而无法获得地方财政补贴的兑现……这些原因都会致使PPP项目无法如期落地，对地方政府、对社会资本都是利益的直接损害。故而，为了能够让各方PPP项目参与者更为明晰PPP的规范化要求，且找到合理的政策依据，我们特别对迄今为止最新的有关PPP规范管理的政策做了梳理，以通过简明扼要的方式传达PPP框架下的项目构建标准。

“ 一、召唤PPP神龙的“43号文”——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（发布日期：2014年10月2日）

“43号文”或许是PPP界最常听到一个政策名称，该文件在要求地方政府必须加强债务管理，加快建立规范的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务的同时，特别提出：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。因为该文件是十八届三种全会之后首个明确PPP作用的政策文件，所以也被很多人看作是本轮PPP运动的开端。在PPP规范化管理方面该政策也是再次重点强调了PPP相关补贴应与地方债务采用相类似的管理模式，即提出：需将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

“ 二、首次为“中国式PPP”做出定义的文件——关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（发布日期：2014年12月4日）

该《指南》的一大亮点就是首度为我国经济环境下的“社会资本”做出了定义，即：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业——当然，因国家有进一步加大PPP市场活跃度的需求，后又在2015年的“42号文件”中为平台公司“解禁”，即提出：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。此外，该《指南》还首次绘制了PPP全生命周期工作流程图（图1），为PPP项目的运作提供了有力的参考标准。

　　图1  政府和社会资本合作项目操作流程图

“ 三、为PPP设计专属采购模式的政策——《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（发布日期：2014年12月31日）

该文件首次以“政府和社会资本合作项目”为主语提出政府采购PPP项目的管理要求。同时，该文件与同期发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》一同为PPP模式的社会资本方确定提供了创新的操作方法，即竞争性磋商。但根据各地的实际运用情况，若PPP项目的采购遵循此《管理办法》的框架，那以往特许经营项目的“两标并一标”操作模式在一定上会受到阻碍——2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条已说明可以不进行招标的情况包含：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供——依据此条例，包含建设单位的社会资本方只要通过公开招标的方式取得项目，即可在未来由社会资本方内的建设单位直接承担项目的建设工作，即实现“两标并一标”。但因为该《采购管理办法》的出台，使得基础设施建设和公共服务项目究竟是否应以特许经营项目的规范进行招标成为了争议，故而PPP项目的采购管理的最合理模式也有赖于未来“PPP法”的出台加以理清。

“ 四、明确PPP项目利益相关方法律关系的文件——《PPP项目合同指南》（发布日期：2015年1月19日）

该《指南》首度明确了PPP参与方和PPP合同体系的基本构成（图2），在详细解释了PPP合同的主要内容之基础上对不同付费机制下的核心要素和不同行业下的特定条款亦进行了说明——发改委在2014年12月4日发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，但从内容上看仅是一个较为标准的合同模板，对于各条内容的详解还需参考财政部的指南。同时，该指南也首度对政府方参与PPP项目公司的参股比例做了相应的规定，即：项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。对SPV项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

　　图2  PPP项目基本合同体系

“ 五、提出PPP项目土地使用方式的政策——《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（发布日期：2015年5月19日）

尽管近年来国家对地方政府以土地抵押形式进行融资做了层层限制，但是2015年的“42号文件”（即本《指导意见》）还是在土地政策方面特别为PPP留下了余地——公共部门的土地仍可通过划拨或租赁给社会资本方的方式用于PPP项目的建设，项目建成后可将项目用于抵押获得融资。相关规定如下：实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。但是，土地的划拨和租赁必须基于PPP项目立项的基础之上。由此可见，土地的直接融资虽然被限制了，但通过PPP项目的合作，土地的价值依然可以间接变现。

“ 六、完整提出物有所值评价核心要素的教程——《PPP物有所值评价指引（试行）》（发布时间：2015年12月28日）

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，主要在项目识别和准备阶段进行操作，包括定性评价和定量评价。其与工程项目的可行性研究报告有一定的相似性，但不同之处在于PPP模式下政府方净成本的现值需与公共部门比较值进行比较，唯有前者低于或等于后者的时候，才视其通过物有所值评价，可以采用PPP模式进行建设。“物有所值评价报告”、“财政承受能力论证报告”、“PPP项目实施方案”是PPP项目立项的三个必要文件，但是一直以来，物有所值评价任意性较大，对于定性评估和定量评估的范式也没有定论。故而，为了参与PPP项目立项工作的相关人员可以藉由更为系统化的物有所值评估方法确定PPP项目物有所值与否，财政部特别编写了本《指引》。从文件内容看，该《指引》站在技术的角度为定性评价和定量评价给出了完善的方案——如本《指引》首度指出了物有所值定性评价指标包括：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本评价指标，以及部分补充指标。PPP项目运作相关人员可以在该《指引》的指导下结合既有案例编制好新项目的物有所值评价报告，对于新加入PPP领域的工程相关人员而言，本文件也是提升其PPP项目认识能力的良好教程。

“ 七、约束政府发起PPP项目总投资金额的文件——《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（发布时间：2015年4月14日）

如前所述，“财政承受能力论证报告”与“物有所值评价报告”一样，是PPP项目立项与保证顺利实施的重要文件——正如该《指引》文件中所强调的：财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。所以客观评估财政承受能力对于PPP项目和政府方、社会资本方而言都是控制风险的有力手段之一。从技术层面看，本《指引》明确给出了政府在PPP项目中需要承担经费的范围，主要包括：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。同时，也给出了各项工作的经费支出计算方式，并要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，为财政承受能力论证做出了统一的标准与规范，也令社会资本方的相关项目负责人在知晓地方财政收入和已执行PPP项目总量的情况下快速判断设立新PPP项目的可行性和回款风险。

“ 八、确定PPP领域固定资产投资最低资本金的制度——《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（发布时间：2015年9月14日）

该文件是继1996年的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》和2009年的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》之后有关固定资产投资项目资本金投资比例的最新规定。其中，有关PPP领域固定资产投资项目的最低资本金比例调整方案大致如下：城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。而在产能过剩行业、非绿色发展行业，固定资产投资最低资本金比例维持不变，在全国范围内降杠杆、控制系统性风险的大环境下，PPP依然得到了“加杠杆”的许可，从中可以看到国家对于大力推进PPP的决心与支持。

“ 九、迄今为止最为全面的PPP管理办法——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发布时间：2015年4月27日）

该《管理办法》由发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布，是目前关于基础设施和公用事业特许经营管理的效力层级最高的规范，对于规范开展PPP项目具有重要意义，管理办法包括特许经营的概念、原则、特许经营协议订立、履行、变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决、法律责任等内容。整体来看，已覆盖了特许经营范畴下的项目全生命周期管理的重要要素，但因为该《管理办法》并非以“政府与社会资本合作项目”为主要讨论对象，故而其对于除特许经营项目之外的PPP项目缺乏了些许指导意义。同时，将其与财政部年初发布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》对比来看，也出现了诸多不同之处，比如《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》要求：政府和社会资本合作期限应当根据行业特点、所提供公共产品、服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，一般不少于25年。而《管理办法》中并未要求最短年限，而是写道：基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等因素确定，最长不超过30年——从实践来看，社会资本自然会更倾向于“最长不超过30年”的规定。因两者都是未来将要落地的“PPP法”的重要参考文件，所以两者的合理互补也是未来PPP领域政策改革的重要方向。但从目前来看，还是以借鉴“已落地”文件为主。

“ 十、在此文件发布之后，PPP有了自己的项目大数据库——《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（发布日期2015年12月28日）

2015年12月29日，财政部正式发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，宣告着PPP项目库管理正式走向大数据时代。虽然在此之前发改委投资研究所联合中国拟在建项目网建立了一个名为“PPP热点”的PPP项目统计网站，每日会更新各地的PPP项目推出、签约情况，但是其所列项目的信息未经由统一的标准进行管理，而财政部“PPP综合信息平台”针对全国各地PPP项目的签约情况、项目进程做到了最真实、即时的跟踪，让社会资本可以根据客观的数据、详实的信息、完善的大数据服务，选择出更为有价值的投资机遇。

此外，财政部此《通知》的附件《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》中还明确提出了：国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。此举实为将财政支持作为手段，为PPP项目做了等级划分。在本平台上线之后，平台外的PPP项目在得不到财政支持以保障投资安全的情况下，社会资本已逐渐开始避而远之，同时，结合中国证券投资基金业协会在2014年12月发布的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》和证监会的相关说明来看，PPP项目入库与否也成为是否有资格发行资产证券化产品的重要标准之一，所以，可以看到未来政府补贴管理政策、金融产品创新政策还会继续向着入库项目倾斜。

“ 十一、首度明确PPP以奖代补政策的文件——《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（发布日期2015年12月8日）

该《通知》明确提出：对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。该《通知》十分完整地说明了PPP项目的奖励范围，同时，以上内容也放入了2016年9月28日发布的《普惠金融发展专项资金管理办法》做了再次强调。从中可见国家希望能够藉由优质PPP项目带动社会资本参与热情并鼓励地方政府通过创新发展、引入PPP模式化解地方债务的明确意图。

“ 十二、为BT模式、明股实债再上“紧箍咒”的一个通知——《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（发布日期2016年5月30日）

该文件由财政部和发改委共同提出，在对PPP模式进一步发展进行鼓励的大方向下，着重提出了：要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。紧随其后，财政部在《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》中也已明确提出：（PPP示范项目评审）对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。所以BT、明股实债的融资模式究竟能走多远？未来是否可以作为低风险的基建项目投资模式继续存在？（在一定程度上取决于市场资产配置需求和国家意志），我们在静待政策变化的同时，也要注意防范此类项目的回款风险。

“ 十三、给出未来PPP “入门标准”的文件——《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（发布日期2016年6月8日）

此文件发布于2016年6月，虽然发布在国务院决定“公共服务PPP项目将由财政部主管、传统基础设施建设PPP项目将由发改委主管”的7月7国务院常务会议之前，但是文件中已写明了示范项目将限定于“适宜采用PPP模式的公共服务领域”——若排除财政部事先已了解到国务院的决定，此门槛的设置所传达出的含义便是：因传统基建项目缺乏必要的经营性现金流，加上财政部、发改委等部门对于明股实债和BT模式的限制，所以未来无自身收费能力的传统基建项目将渐渐排除在PPP的范畴之外。此外，该文件再次明确：低于10年；采用建设-移交（BT）方式的项目；或通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不纳入PPP示范项目范畴。整体而言，社会资本方和金融机构如要保证所投资的项目在未来可以尽量“安全”，那必然需要多参考当前为示范项目所定下的入门标准。

“ 十四、首次提出“强制采用PPP模式”的文件——《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（发布日期2016年10月11日）

在国务院提出财政部主管公共服务PPP项目、发改委主管传统基础设施建设PPP项目之后，财政部在发改委发布了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》之后发布了针对公共服务领域继续深入推进PPP模式的工作方针。除了一些纲领性的描述之外，本通知的一大“亮点”便是首次提出了要在个别公共服务领域进行强制型PPP试点——在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。从中可见财政层面希望通过项目市场化来缓解地方整体财政压力的的政策思路。

“ 十五、真正尝试“简化”的PPP管理文件——《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发布日期2016年10月27日）

在国务院7月7日的常务会议中提出“政府和社会资本合作需推进简政放权、放管结合、优化服务，减少和简化不必要的审批。”之后，发改委便通过此项《工作导则》对中央的提出的工作精神做出了回应。在该文件中，发改委首提：为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。并且，作为服务配套，发改委在文件中还提出：鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。当然，因该简化流程涉及到财政等多个部门，故而最终是否能够顺利实施还有待各部门间的协商。

“ 十六、迄今为止内容最全的PPP操作手册——《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（发布日期2016年10月13日）

该文件由中国资产评估协会出品。整体来看，中评协在组织相关文件内容时还是做到了以中立、融合的模式进行编写。但因该协会仍由财政部主管，所以在PPP项目的操作流程设置和领域分类上还是参考了财政部的标准——如文件在第一章写道：适宜采用PPP模式的项目一般属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域，具体分为五类：一是交通运输，包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、公交系统、物流系统等。二是市政公用事业，包括轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等。三是综合开发，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等。四是农林水利与环境保护，包括农业、林业、水利领域的基础设施建设；大气、水、土壤等环境污染防治；湿地、森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他，包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。该分类方法就与财政部此前出台的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》的内容如出一辙。

但在对财政部评审PPP相关的基本文件进行内容详解和工作流程梳理的基础上，该文件的最大亮点在于首次根据PPP项目的实际执行经验总结了项目尽职调查、中期评估、绩效评价、实施过程中评估的操作要求和工作流程，为PPP项目在运营期的相关工作给出了较好的指导意见。是首次完整给出PPP工作流程和关键环节应对方案的指引性文件，是参与PPP项目的业务人员值得深入研习的一份教材。

“ 十七、详谈PPP项目财政监督管理办法的部门规章——《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（发布日期2016年10月20日）

该文件主要从项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理五大模块来构建PPP项目的财政支持管理体系。其中在“监督管理”方面该《管理办法》系统地提出了财政方面针对PPP的管理措施，其中包括：严禁以PPP项目名义举借政府债务；项目实施不得采用建设-移交方式；不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排；不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任；做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权；财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。这些内容预计将会很快进入执行阶段，从目前金融机构的反应来看，“明股实债”的项目投资模式已越来越不受认可，预计中期来看，当前多数PPP项目将会面临融资困境。

“ 十八、首次明确项目加土地可合并获取的文件——《产业用地政策实施工作指引》（发布日期2016年11月1日）

该《指引》较为全面地说明了各项产业用地政策，针对PPP项目拿地的支持，该文件强调：根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。这便基本消除了PPP项目拿到项目、拿不到地的尴尬局面，为社会资本保障了可利用项目资源的合理获取。

“ 十九、中央将PPP纳入政务诚信建设重点领域重要文件——《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（发布日期2016年12月30日）

从本轮PPP推广之初，政府的信用风险就被视为不可忽视重要风险，这一方面因为在过去的PPP实践中，已出现了诸如“刺桐大桥”、“长春汇津污水处理厂”等因政府方违约而导致项目不欢而散的案例；另一方面也因我国地方政府一直以来都有“当朝不管前朝事”的传统，即换届后对于上一届政府签署的协议、作出的承诺容易“不上心”。而国务院此番文件的出台正是对地方政府诚信体系的一个有效规范。针对PPP项目，该《指导意见》特别要求：加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设。强化政府有关部门责任，建立政府和社会资本合作失信违约记录。明确政府和社会资本合作项目政府方责任人及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。

“ 二十、发改委、证监会首度联合推进PPP资产证券化规范工作——《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发布日期2016年12月26日）

虽然证监会早在2014年12月发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》时便给予了PPP项目发展资产证券化产品的法定权利——该《负面清单》明确指出：以地方政府为直接或间接债务人的基础资产不得进行资产证券化业务。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补贴除外。不过，发改委此番联合证监会再度明确PPP资产证券化的体系可谓是将此项工作往深处又推进了一步。

在新的资产证券化推进政策中，发改委以标准PPP合同签约后已建成,并已稳健运营两年以上,且原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力为基本门槛，要求各省级发展改革委于2017年2月17日前推荐1－3个适合进行证券化融资的PPP项目。待此流程完成后，发改委便可以根据这些案例提炼出更为标准的PPP项目资产证券化业务操作规范，并指导其他项目有序开展资产证券化融资流程。

“ 二十一、为PPP资金来源打开更多可能性的文件——《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（发布日期2016年12月26日）

因PPP项目投资大、回报率低、资金占用期限长，使得国内民间资金对PPP项目，尤其是股权部分参与度一直很低。为PPP行业找到合适的补充资金已然成为了各相关管理部门极力想要解决的重要问题。此番在中央主导下出台的《通知》，在人民币国际化的大背景下恰到好处地为PPP各参与方提供了合理的外资引导思路。

该《通知》由大到小，在全面设计外资引入战略的同时提出了20项具体措施。针对基础设施建设和公共服务领域特别提出：支持外资依法依规以特许经营方式参与基础设施建设，包括能源、交通、水利、环保、市政公用工程等。相关支持政策同等适用于外资特许经营项目建设运营。并要求国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行等部委需通力合作。目前各部委相关部门和国内金融单位也在和境外金融机构进行接洽和研讨，预计相关方案和试点也将在年内展开。

“ 二十二、PPP标准化模式探索的关键一步——《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（发布日期2017年1月24日）

为了使具有公共服务属性的PPP项目更为公开透明，财政部在2017年初首先发布了该《管理暂行办法》。从财政部PPP中心综合信息平台公布的信息来看，首轮公开的项目均为财政部第三批示范项目，且均处于项目执行阶段——目前财政部PPP中心网站上要求项目进入执行阶段后6个月内公开详细信息。主要原因可能是PPP项目在未选定社会资本方之前，项目主要方案会进行多轮调整，首轮公开的项目对以后公开的项目具有较强的指导、示范意义，所以公开的相对谨慎。

从首轮PPP项目公开的文件来看，目前公开的信息主要包括五项文件，即项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、可行性研究报告和规范实施承诺书——除政府相关文件外，所披露的文件还是比较详尽的。但将各项目信息进行对比后我们发现各项目在财务测算涉及的指标、土地处理方式、税收处理方式上皆未形成统一，可见以往的PPP项目确实缺乏了操作上的规范标准。该《管理暂行办法》的出台将有助于业界高效地分析PPP落地项目的实际情况，为PPP标准化探索出一条合理的路径。相信以后随着信息公开制度的逐步落实，PPP项目相关信息内容会趋于完善。

“ 二十三、使PPP项目商业价值进一步提升的土地政策——《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（发布日期2017年1月25日）

虽然2015年的“42号文件”提出了：划拨或租赁给土地上建设的项目，项目建成后可将项目用于抵押获得融资。但是要将地上建筑物与土地分离进行抵押仍旧无法得到金融机构的一致认可。而此番《意见》的出台将更大范围地解决PPP项目资产市场化的问题。

根据《意见》要求，国有建设用地有偿适用范围将逐步扩大，主要是部分采用划拨方式供地的领域将逐渐转向有偿使用土地，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设；事业单位等改制为企业的，其使用的原划拨建设用地，改制后不符合划拨用地法定范围的，应按有偿使用方式进行土地资产处置，符合划拨用地法定范围的，可继续以划拨方式使用，也可依申请按有偿使用方式进行土地资产处置。可见，若该政策顺利推行，将有效满足社会资本对资产权属以及抵押融资等方面的需求。

“ 二十四、设立政府出资产业投资基金的具体工作指导文件——《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发布日期2017年1月13日）

在财政部出台了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（发布日期2016年2月16日）的一年之后，发改委强势发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，旨在优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。该《管理暂行办法》共七章四十七条，针对基金的募资、投资、管理、退出等环节，以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行监督管理，其提出的整体管理体系已较为完善，且在2017年4月10日发布的《政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)》的补充下，让政府出资产业投资基金进入了一个几乎杜绝了灵活操作空间的管理环境。在眼下PPP及各类产业投资基金高速发展且余额猛增的环境下，为此类金融工具的潜在风险做到了事前控制，进而有效降低了由于管理缺失而造成的产业基金系统性风险。

“ 二十五、银监会首度向银行机构提示PPP或有助于“异化形成违规政府性债务”的文件——《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（发布日期2017年4月10日）

该《指导意见》主要基于银监会的角度对银行可能出现的风险做出了提示并提出了化解方法。在PPP投资工作方面，文件在“加强地方政府债务风险管控，切实防范地方政府债务风险”一章中特别要求：要规范新型业务模式。银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。

在国家全面规范地方政府举债模式且限制了政府借平台公司融资之后，PPP等模式就成为了地方政府发展新型城镇化的重要融资工具，但是因地方发展经济心切，往往想大干快上，所以难免会在未精确估算债务负担水平的情况下而启动过多的PPP项目——其根本原因还是多地地方政府本身的投机心态没有改变。故而银监会从银行管理角度出发，在配合国家加强地方政府融资手段限制的工作方针下，将地方政府可能“灵活”运用的对外融资手段完善地归纳了一番，以帮助银行风控等部门正确认识地方政府的创新融资业务，降低银行业整体在政府业务领域的投资风险。

当然，除了以上二十五个专门针对于PPP项目的管理规定以外，《政府采购法》、《招标投标法》、《预算法》及相应的实施条例也是PPP项目运作过程中需要严格遵守的。同时，也要关注针对财政部、发改委的PPP入库项目相关管理条例，如前文所述，目前已有许多补贴政策、政府补贴管理政策、金融产品创新政策会向着入库项目倾斜，预计未来此趋势还将加剧。虽然国家希望尽快推进PPP项目以藉由社会资本的市场化运作能力为基础设施建设和公共服务项目创造更多的社会价值并充分带动地方经济的发展，但在PPP法相关法律尚未正式出台之际，PPP项目的运作还是需要多综合最新政策以及法律文件征求意见稿的相关标准，即时调整参与和投资策略，唯有这样，才能在未来更严格的法规出台之时降低法律风险对收益的影响，以在PPP大发展的浪潮之中稳健前行。

来源：360金融PPP研究中心