美国政府质量管理体制及借鉴_程虹

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

美国政府质量管理体制及借鉴

程

虹，范寒冰，罗

英

(武汉大学质量发展战略研究院，湖北武汉430072)

摘要：政府质量管理体制的设计，从根本上决定了对质量安全风险治理的有效性。着眼于美国政府质量管理

提出风险驱动是美国政府质量管理体制演进与发展的核心特征，独立监管是美国体制的一般性和规律性研究，

政府质量管理机构设置与运行的主要模式，共同治理是美国政府运用市场和社会资源进行质量安全风险管理的基本制度。本文还在借鉴美国一般经验的基础上，从中国现实的质量国情出发，提出了中国政府质量管理体制改革与创新的基本思路、制度安排和治理模式。关键词：质量体制; 主要特征; 政策借鉴中图分类号：C36

文献标识码：A

文章编号：1002－9753（2012）12－0001－16

Research on Quality Management Institution of the United States Government

and Its Implications

CHENG Hong ，FAN Han －bing ，LUO Ying

（Institute of Quality Development Strategy ，Wuhan University ，Wuhan 430072，China ）

Abstract ：The design of government quality management institution has decided the effectiveness of the risk management of quality and safety fundamentally. Based on the general and regular study of the United States government quality man-agement institution ，this thesis proposes that risk －driven is the core feature of the United States government quality management institution's evolution and development ；that independent oversight is the main mode of the United States government quality management institution's establishment and operation ；that shared governance is the principal means of American government to carry out the risk management of quality and safety by taking advantage of market and social this thesis also uses the United States' general experience for reference and proposes the bas-resources. Apart from that ，

arrangement of system and model of management for the revolution and innovation of China govern-ic train of thought 、

ment quality management institution from China's current national condition of quality. Key words ：quality management institution ；main characteristics ；policy reference

收稿日期：2012－08－08修回日期：2012－11－19

）；“十二五”基金项目：国家社科基金重大项目（11＆ZD158国家科技支撑计划项目（2011BAK06B06）；科技部公益性行业科研专项（201210117）

作者简介：程虹（1963－），男，湖北武汉人，武汉大学质量发展战略研究院院长，教授、博导，博士，研究方向：宏观质量管理与政府质

中国软科学2012年第12期

一、问题的提出

政府的质量管理是一个社会质量安全得到有效控制的重要因素。不同的体制设计与运行，又是政府质量管理有效性的基础。近年来，尤其是2008年爆发的“三聚氰胺问题奶粉”事件，一直到2012年4月爆发的“铬超标问题胶囊”事件，都暴露出我国政府对质量安全缺乏有效的控制。更值，“铬超标问题胶囊”得分析的是事件，是发生在2008年后我国政府不断强化质量安全监管行为，包括制定更为严格的法律，加大政府质量安全管理部门的机构、人员、技术装备的投入，实施更为密集的专项治理等多项措施之后的。即使如此，我国的质量安全问题及其隐患，并没有得到遏制。基于这一现实可以判断，只是一味地加强政府自身的监管行为，而不着力于研究和思考行为背后并不是解决我国质量安全现实的质量体制问题，

压力的有效路径。与我国主要以加强政府质量监管行为不同的是，美国食品与药品物管理局（Food FDA ）、and Drug Administration ，消费者产品安全委CP-员会（Consumer Product Safety Administration ，SC ）等几个主要的联邦政府质量安全管理部门，2010年所配备的总人数仅26727人，尚不及同一年份我国质量综合管理部门全系统21万人的12. 7%.。美国作为世界最大的经济体和进口市场，其监管的产品数量、进出口的总量都要远大于我国，但监管的有效性却明显更优。导致这一差但是决定行为背后的根本距的原因当然有很多，

1980）［1］。美国的政府原因还是制度设计（North ，

质量管理体制，无疑是决定政府监管有效性的最重要前提。因此，通过对美国政府质量管理体制的实证分析和研究，有利于从中寻找政府质量管理体制的一般性规律，探索决定政府质量管理行为有效性的制度条件，从而通过吸收和借鉴美国的成功经验，提升我国政府质量管理体制的科学性，支撑更为有效的质量安全监管行为。

近年来，基于比较研究的需要，国内出现了多篇研究美国政府质量管理体制的文献，研究主要集中在如下一些方面：第一，大量的文献主要是实2

行。王耀中（2005）从行政监管和社会管制的角度研究了食品安全监管权的横向和纵向配置，分析了美国食品安全监管体制的特点、经验和教训，以及近年来的改革趋势

［2］

。高晓红和康键（2008）介

［3］

绍了美国的产品质量监管机构及其职能，并介绍了美国的部分质量监管制度

。薛庆根和褚保金

（2006）从美国食品安全组织管理体系、法律法规风险分析体系、质量管理体系四个方面，对体系、

美国食品安全管理体系进行了分析介绍。第二，有些文献着力于研究美国政府质量管理的方法与手段。王兆华和雷家苏（2004）对美国在食品安全立法、监管体系、管理方式，以及转基因食品安全管理等方面的情况进行了分析与述评了部分产品质量监管政策与措施

［5］

［4］

。王艳红

（2012）分析了美国的质量监管法律体系，并介绍

［6］

。曾延光

（2009）从通用产品安全政策、市场监管活动及其产品安全信息交流与跨境合作、管制产品的执行、

市场监管机构以及消费者意识等方面，介绍了美国的产品安全市场监管机制

［7］

。第三，还有些研

究侧重于分析美国的社会组织和市场主体在质量监管中的作用。刘鹏（2009）以美国进步时代食品药品监管制度的起源为研究主题，发现各方基于追求自身利益的平衡和妥协是推动监管体制形成的具体机制，社会团体、大众媒体是重要的推动力量

［8］

。吕晓莉（2011）以国际标准化组织（Interna-

tional Organization for Standardization ，ISO ）成功实施ISO14000为例，说明在公共权力的运作体系中，国际非政府组织是一支不可忽视的重要力量，承担着公共事务治理的公共责任

［9］

。郭力生、张丽

莉和凌善康（2004）对美国实验室认可制度做了介绍，分析了私营实验室认可体系在美国的实验室认可体系中的核心地位

［10］

。

综合以上文献可以看到，这些分析美国政府质量管理体制的研究有待进一步深化之处在于：一是，大量文献只是对美国政府质量管理机构、职能、运行、方法和手段的一般性介绍，停留在对美国体制现象的描述，甚至有很多都是来自于转述或二手文献，同一现象又有相互冲突和矛盾的描述。，

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制相关问题的笼统研究，在同一个研究文献中，空泛地涉及机构、职能、运行、方法和手段等诸多内缺乏系统而清晰的问题意识，导致研究的结论容，

无法得到科学的论证。三是，这些文献没有基于对美国政府质量管理体制现象的介绍，而挖掘背后的内在逻辑和一般规律。迄今为止，在所有这还没些研究美国政府质量管理体制的研究当中，有一篇能够从基础理论的角度，分析美国政府质量管理体制设置的思想方法与基本原则。

基于以上的文献分析和实证比较研究的需要，本文将以美国政府质量管理体制有效性为主要研究问题，采用一手的英文文献和资料，描述美国政府质量管理体制的设置与运行，着力分析和提炼美国政府质量管理体制的基本原则和内在运通过借鉴美国政府质量管理体制的一般行逻辑，

规律，提出我国政府质量管理体制优化与改革的政策建议。

本文的结构是这样安排的：第一部分提出研究的问题；第二部分通过对美国质量安全风险数据、事件和系统的实证研究，分析美国如何基于风驱动政府质量管理体制的演进；第三部分重点险，

研究美国代表性的政府质量安全管理机构，从而立法权和司法权的融合，才支撑了这得出行政权、

些管理机构的独立监管能力；第四部分分析美国政府如何有效利用社会主体和企业主体，来弥补从而形成对质量安全的共同治政府监管的失灵，

理模式；第五部分为全文的结论总结部分，并将提出对我国政府质量管理体制的政策建议。

二、风险驱动

政府质量管理制度，就其一般性而言，本质上是政府管理质量安全风险的公共规制与机制。质量供给作为企业的市场行为，由于信息不对称及企业利润最大化的偏好，会产生因低劣质量对消费者的伤害，也就是质量安全问题，这是市场失灵的一种表现。由于质量安全巨大的负外部性，就这种需求本产生了对政府质量安全管理的需求，

质上源自于质量安全固有的风险性。分析美国政府的质量安全管理制度可以清楚地看到，基于质本的特征。

(一) 重大质量安全风险的产生是美国政府质量管理制度建立与变迁的起点

美国建国之初，在其政府管理架构中，既没有专门的政府质量管理职能，也没有专门的质量管理机构。分析美国政府的质量管理制度还可以发其监管职能、机构与手段一直处于变化之中，现，

这种变化一直到今天都还在持续。实证分析证美国政府的质量管理制度，并不是社会精英们明，

也没有一个所谓最优的模式。理性设计的结果，

在这种看似无序的制度变迁中，却有着一个清晰的演进路径，那就是每一次重大质量安全风险的都会促使社会对其发生的规律与特点进行产生，

反思，并在此基础上成立新的政府质量管理机构，或对原有的机构进行调整，并制定面对新问题的法律、技术法规或监管手段。自19世纪末至今，一每一次重大质量安全风险的产生，个多世纪以来，

都会催生美国政府质量管理制度的调整。FDA 建立与发展的每一个阶段，都能体现风险驱动下政府质量管理制度的变迁过程

［11－15］

。

1. 初创阶段(1906年以前)

19世纪后半叶，随着食品工业和科学技术的迅速发展，食品掺假事件频繁爆发，各州相继发生多起与食品和乳制品相关的诉讼案，掀起了从19世纪60－70年代开始的清洁食品运动。这使得美国农业部下属的化学司，从1867年开始关注农产品的掺假行为，也驱使各州于1880－1900年间，相继通过了监管食品与乳制品的法律法规，并有多个州指定了相应的机构进行执法

［12］

。

FDA 的历史最早可以追溯到19世纪后半叶的美国农业部（U. S. Department of Agriculture ，USDA ）化学司（后改为化学局）。1906年2月，美国作家厄普顿o 辛克莱的《屠场》面世，对当时美国屠宰场中肮脏不堪的场面进行了生动的描述，而美国国会在看到此书之后所做的一份调查报告真实的情况比书中的描述更让人瞠目。国证明，

会遂于当年6月通过了《清洁食品和药品法》和《肉类制品监督法》，批准建立由11名专家为核心。《的USDA ，形成了FDA 的雏形

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和药品法》授权该部门，检查食品和药品掺假行为和滥用标签行为的职权。

2. 基础阶段(1906－1938年)

1927年，化学局被重组为USDA 下属的一个——食品、新机构—药品和杀虫剂组织。1930年，这，FDA 由此个名字被缩短为“食品与药品管理局”正式定名。

1938年在“药剂磺胺”导致107人死亡（其中大部分是妇女）事件的冲击下，国会通过了《食品、。与1906年法律相比，《食品、药品和化妆品法》

药品物与化妆品法》更加完备，不仅将化妆品和医疗器械纳入监管范围，扩大了FDA 的职权，还要求制药商对药物加以充分标注并配以详细的安全使FDA 还有权对新药进行审查，除非用说明。此外，

制药商能够证明自己的新药是安全的，否则药物就不能上市。这些新规定显然可以更好地预防因药物导致的医疗事故。与此同时，法律还对食品明确列举了食品中允许含有标准作了严格规定，

的必要有毒物质及其容量上限。更为重要的是，法律授予FDA 巡视工厂与强制执行的权力，赋予FDA 作为行政机构拥有的了部分的执法权。该法案奠定了美国现代食品药品安全监管体制的基础，至今仍是FDA 监管权限的核心基础。

3. 完善阶段(1938－1962年)

1940年，FDA 由USDA 划转到了联邦安全署。1962年，“沙利度胺安眠药事件”，欧洲发生了导致上千出生婴儿畸形，直接影响美国国会修订1938《食品、，年制定的药品和化妆品法》通过了《卡法》。《修正案》尔－哈里斯修正案规定，任何药物在上市之前除了需要被证明是安全的，还必须是有效的；法律授权FDA 对1938年以来申请上市药物的有效性重新进行审查，否则不得继续销售；将原属联邦贸易委员会（Federal Trade Commission ，FTC ）的处方药广告监管权划归FDA ；同时还授权FDA 对新药研发和产品生产的关键环节进行监控。

4. 强化阶段(1962年至今)

1962年之后，美国国会更加频繁地通过与FDA 职能相关的法律，如1976年通过的《医疗器，械修正案》用以确保医疗器械的安全与有效；1980年通过的《婴幼儿配方法案》，用以确保婴幼儿食品的必要营养成分与安全性；1990年通过的《营养成分标签与教育法案》，要求所有包装食品应符合健康与大众服务部（U. S. Department of Health and Human Service ，DHHS ）的对营养成分标签与健康安全的要求；等等。并于1988年划转到了现在的DHHS 。这些法律用以加强该领域的质量安全监管，并且不断强化FDA 的监管手段。特别是2009年在美国爆发“花生酱事件”的背景伊利诺伊州的迪克·得宾参议员领导的一项下，

研究表明，美国每年因为可避免的食源性疾病而感染的人数达到7600万人，其中32. 5万人因此而5000人死亡。这项研究促使美国参议院于住院，

2010年11月30日通过了《FDA 食品安全现代化，法案》给予了FDA 在监察与强制性召回上更多的权限与资源①。

FDA 每一次制度的从以上的描述可以看到，

重大变迁，以及重要法案的修订，大多与当时所发尤其是生的质量安全事件有着明显的因果关系，当这些质量事件导致了对妇女、婴幼儿的伤害时，更能够在全社会的强大压力下，快速地促使立法和行政部门，对FDA 有关的法律、机构设置、行政行为做出及时的调整。基于重大质量安全风险事件的发生，调整和优化政府质量监管的制度安排，是100多年来FDA 演变的基本规律管理的核心职能

政府的质量管理，实质上是对企业微观质量行为的一种具体规制，除了专门的政府监管机构和人员外，还包括法律、技术法规、合格评定、认证认可、产品监督与技术检测等诸多具体职能。这些具体规制不仅容易侵犯企业自主的微观行为，

［15］

。

(二) 对质量安全风险的管理是美国政府质量

http ：//durbin．senate．gov /public/index．cfm /pressreleases？ID =d69d76dc －2f3a －417d －8f12－①资料来源：美国参议院网站，a38855b79561，2010－12－1．

4

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而且往往会基于多种目的扩大对市场主体的规制，扩张政府的权力边界。以下的分析将证明，美国政府质量管理的职能虽然也非常广泛，但所有职能都是围绕质量安全风险的管理这一核心职能展开，都是这一职能的具体化。

美国主要的政府质量管理部门包括食品安全与检验署（Food Safety and Inspection Service ，FSIS ）、FDA 、国家公路交通安全管理局（National

表1

监管机构名称

FSIS FDA NHTSA PHMSA TTB CPSC EPA

Highway Traffic Safety Administration ，NHTSA ）、管道与危险物质原料管理局（Pipeline and Hazardous CPSC 、Materials Safety Administration ，PHMSA ）、环EPA ）、境保护局（Environmental Protection Agency ，酒、烟草税与交易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau ，TTB ）等机构，如表1所示，其主要职能的描述几乎都是一致的，那就是对质量安全风险的管理。

美国主要政府质量管理部门的核心职能

核心职能

通过确保食用肉类、禽类和蛋类产品的安全、卫生与正确标签来保护消费者①确保监管范围内产品的安全、功效和可靠性，来保护公众的健康②

通过教育、研究、设立安全标准和执法行为来解救生命，避免因为公路交通事故产生的伤亡与经济损失③通过确保危险物质以任何形式安全地流动与运输到工业与消费者手中来保护美国公众和环境④

征收酒类、烟草和军火的消费税，确保这些产品按照法律的要求标识、广告和销售，保护消费者和国家收入，并主张自愿性标准⑤

保护大众免受消费品不合理风险带来的伤害或死亡⑥保护人类健康和环境⑦

从以上职能定位的描述可以准确地观察到，美国最主要政府质量管理机构的核心使命，就是实际上这些部门存在的对质量安全风险的管理，

价值，也是来自于社会对质量安全风险管理的需要。

美国与质量有关的法律或技术性法规，也都是以对质量安全风险的强制性约束为制定前提。

这些法律和技术性法规，都包含着非常具体的对某一个产品风险管理的详细技术标准或参数，这是国家强制规定的最底线的质量安全边界。美国没有抽象的、原则性的质量法规，其原因就在于风险往往是由某些具体产品的缺陷而产生的，只有制定具体的技术性法规，才能实现政府的质量安全风险管理职能。如1972年颁布的《消费品安全

：“The FSIS ，a public health regulatory agency of the U. S. Department of Agriculture ，protects consumers by ensuring that meat ，①英文原文为

poultry ，and egg products are safe ，wholesome ，and accurately labeled. ”摘自FSIS 官方网站About Us ，2009－09－25.

：“The FDA is responsible for protecting the public health by assuring the safety ，efficacy ，and security of human and veterinary ②英文原文为

drugs ，biological products ，medical devices ，our nation's food supply ，cosmetics ，and products that emit radiation．”摘自FDA 官方网站About Us ，2009－09－25．

：“Save lives ，prevent injuries and reduce economic costs due to road traffic crashes ，through education ，research ，safety stand-③英文原文为

ards and enforcement activity．Global leader in motor vehicle and highway safety．”2009－09－25．摘自NHTSA 官方网站About Us ，

：“PHMSA works to protect the American public and the environment by ensuring the safe and secure movement of hazardous ma-④英文原文为

2009－09－25．terials to industry and consumers by all transportation modes ，including the nation's pipelines．”摘自PHMSA 官方网站About Us ，

：“Our mission is to collect alcohol ，tobacco ，firearms ，and ammunition excise taxes ；to ensure that these products are labeled ，⑤英文原文为

advertised ，and marketed in accordance with the law ；and to administer the laws and regulations in a manner that protects the consumer and the reve-nue ，and promotes voluntary compliance．”2009－09－25．摘自TTB 官方网站About Us ，

：“CPSC is charged with protecting the public from unreasonable risks of serious injury or death from thousands of types of con-⑥英文原文为

sumer products under the agency's jurisdiction．”2009－09－25．摘自CPSC 官方网站About Us ，

：“The mission of the EPA is to protect human health and the environment．”2009－09－25．⑦英文原文为摘自EPA 官方网站About Us ，

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，“本法案目的在于保护公众法案》第2节明确规定；第7免受与消费品相关的不合理伤害风险的损害”，“委员会可根据规定颁布消费品安全标准，节规定

该标准的任何要求应为防止或降低与该产品相关的不合理伤害风险所合理必要的。任何时候如果遵循自愿性标准可消除或充分降低所引发的伤害风险且存在实质遵循此类自愿性标准的可能，则委员会应

［16］

依赖此类自愿性消费品安全标准”。

一个以预防食品安全问题为基础的食品生产、质量控制的保证体系，并将其作为制定低酸性罐头水产品、果汁等食品法规的基础食品、

［189］

，同时对

企业实施HACCP 体系强制认证。FSIS 在禽肉食品生产企业，也实施HACCP 体系的强制认证。FDA 和USDA 在蔬菜和水果的生产中，实施GAP 强制认证。GAP 主要是针对未加工或经简单加工（生的）出售给消费者或加工企业的大多数果蔬的采收、清洗、摆放、包装和运输过程中常见的种植、

微生物危害进行控制，其关注的是新鲜果蔬的生产和包装安全

［18］

在美国，无论是对监管机构和机构负责人的职责规定，还是涉及质量安全的程序性规定，都要求基于产品相关伤害风险而制定。《消费者产品，“无论何时委员会发现（1）安全法案》第8节规定一种存在不合理伤害风险的消费品正在或将要进（2）在本法案下无可行的消费品安入商业流通中，

全标准可充分保护公众免受与该产品相关的不合理伤害风险的损害，委员会可根据第9节规定颁布。一项规则来声明该产品为被禁止的危险产品”，“有关消费品安全规则的程该法案的第9节规定

［16］

序全部都是基于产品相关伤害风险而制定”。

。

在浩繁的质量管理体系中，美国政府之所以选择以上这些体系作为强制认证的要求，就是因为基于风险分析和关键风险控制的质量管理是政府质量安全管理的核心。这些需要强制认证的体系，都是针对企业在生产过程中，对影响最终产品安全的关键风险点和流程进行控制。政府之所以要强制企业应用这些体系，是因为这些看似微观的管理手段，可以显著地增强企业的产品安全水每年都由总统亲自颁授的“国家总统平。在美国，

，质量奖”其所依据的卓越绩效质量管理体系，对企业的质量经营及管理有着显著的作用，但因其主要不是直接着眼于安全与风险的管理，美国政府机构也没有强制要求企业使用这一体系。

(三) 面向消费者的质量安全风险监测与识别是美国政府质量管理运行的基础

政府对潜在质量安全信息的获取，是一切质量管理行为的前提。美国政府的质量管理，都是围绕质量安全风险信息的获取、识别和应用来展开的。较之于企业而言，消费者更有积极性真实地传递自身对质量的感知，而企业更有隐瞒质量安全风险信息的机会主义倾向

［19］

《食品安全现代化法案》，“政府负责第303节规定人在决定食品相关证明时，要以已知的安全风险，

［17］

特别是风险的证据支撑为前提”。

美国政府对于市场的管制与准入，在近30年药品等高风间一直都在逐步减少。但是在食品、

险产品领域，对准入的管制却越来越严格。美国但若的食品企业在进入该行业时只需进行注册，想销售产品，则必须通过一系列的强制性认证，包括食品良好制造规范认证（Good Manufacturing Practice ，GMP ）、危害分析和关键控制点体系认证（Hazard Analysis Critical Control Point ，HACCP ），和以及良好农业规范认证（Good Agriculture Practice ，GAP ）。美国于1969年颁布的《食品制造、加工、，包装储存的现行良好制造规范》是保证食品具有基本内容是详细规高度安全性的良好管理体系，

定食品的原料到成品全过程中，各个环节的卫生在婴儿食品、熏鱼、低酸条件和操作规程。目前，

性罐头食品、酸性食品、冻结原虾、瓶装饮用水、辐射食品等领域，都对企业采用GMP ，实施强制认HACCP 是证。FDA 1973年开始采纳HACCP ，

6

。此外，面对海

量的产品，政府不论有多少投入，也很难在这些产为品上市之前就充分了解其潜在的隐患。因此，了获取和识别有效的风险信息，美国政府将消费特别是对消费者质者作为其主要的风险信息源，

量伤害状况的风险信息进行监测，并基于这一监测的风险信息，来启动相应的政府质量管理行为。

，

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

开展质量安全风险监测与识别。在食品安全领FSIS 和疾病预防控制中心（Centers for 域，有FDA 、Disease Control and Prevention ，CDC ）等机构共同协作的监测网络；在食品监测网络之外的领域，CPSC 主管的“国家电子伤害监控系统（National E-lectronic Injury Surveillance System ，NEISS ），是美国最大的一个用于产品质量安全风险信息监测的

网络。

美国政府消费品质量监管部门的运行流程，就是以NEISS 为主的风险监测为基础和核心，基于NEISS 的风险信息，实施安全标准、消费者信息传递、企业产品召回等具体行政行为。下图是CP-SC 的消费品安全监管流程

。

图1CPSC 的消费品安全监管流程

CPSC 的产品安全监管流程就是如上图所示，

以风险信息为核心，分为三个关键步骤

［20］

在不同的发展阶段，都会有不同的政府同的国家，

质量监管体制，这是差异化的表现，而不是某一个国家相较于另一个国家的差距。实际上，也没有一个所谓完美的政府质量监管体制，即使是美国，直到今天它的体制也还在不断演变与发展过程之中。

三、独立监管

对质量安全风险的管理，虽然是政府的公共职能，但其特殊性在于，如果得不到有效的管理，对社会将产生显著而及时的危险。同时，质量安全风险往往与专业技术性问题高度相关，需要专业技能和技术法规手段作为支撑，而不是一般的公共事务处理和程序性安排。对质量安全风险的管理，除了一般性的制度安排以外，更需要对行为进行具体规制，包括对违法违规的企业质量行为进行执法。

基于质量安全风险管理的这些特点，各国设置的质量监管机构，主要包括以下三种类型：第，“从属型质量监管机构”，一即由传统的承担一般行政管理职能的行政部门直接履行质量监管职能。，，，识别风

险信息、分析风险信息和降低风险。CPSC 主要依靠NEISS 网络，通过在全美的医院中选择一定数量医院的急诊室，以消费者受到产品伤害为主要信息来源，加之死亡证明、投诉、新闻报道、行业调查报告等信息为补充，采取相应的监管行为。CP-SC 所有监管行为的展开，都是依靠针对消费者的产品伤害的风险信息的获取。

实际上不仅是美国，在欧盟和日本等国家和地区，政府的质量监管督行为，也都是建立在对消费者质量安全风险信息的监测与获取基础上的，如欧盟的非食品类消费品快速预警系统（The Rap-id Alert System for Non －Food Products ，RAPEX ）、日本的全国消费生活信息网络系统（Practical Lliv-ing Information Online Network ，PIO －NET ），也是这两个国家和地区政府质量监管的基础。

尊重市场，遵循市场在自身的演变过程中产品质量风险发生的内在规律，并基于风险驱动持续改进政府质量管理体制，这是美国100多年来质。，不

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省厅，比如农林水产省对粮食质量进行监管

［21］

。

括总统，都不得改变这些机构的职能。同时，这些机构在行使这些职能时，也无需通过其他政府部门或总统的同意，而可以自主地行使该职能所赋予的权力。职能法定从根本上保证了质量监管机构的独立性，也给予了被监管对象稳定的预期。

第二，人事任免上的独立性。为避免由于总统的任期而导致人员的更替，所可能产生的对机构产生的影响，在人员的任期上，质量监管机构采即质量监管机构的最用了非常巧妙的任期设计，

高管理成员，任期一般为5 7年，也就是说其任期只有当其中的某一位成员超过了总统的4年任期，

任期届满时，总统才有权力任命新的管理成员。“交错任期”这样的往往使得总统无法将委员会中甚至可能出现总统的本届所有成员一次性换掉，

任期，没有质量监管机构的管理成员任期届满，而导致总统连一名管理成员都无法任命的局面。这样的人事制度设计，使得质量监管机构的管理成，员得以与某一政党在政治上“绝缘”从而保证了质量监管的独立性。例如，依据1972年国会通过，的《消费品安全法案》所创立的独立监管机——CPSC ，采用的是委员会领导制，由5位成员构—

组成的委员会来领导，这些委员会成员的任期就是实行的交错任期制

［24］

这一类型的质量监管机构不仅享有监管职权，而且兼具对某一领域的产业政策制定职能，甚至直接参与某一领域的产业经营活动，集多种职权于，“隶属一身，质量监管职能的独立性较弱。第二，型质量监管机构”即隶属于某一行政部门的质量监管机构。此种类型的质量监管机构，虽然不能完全摆脱行政部门的影响，但是法律给予它们很在质量监管的职权范围内可以单大的独立权力，

独决定政策，机构独立设置，质量监管的行政行为也是独立开展，例如FDA 虽然隶属于DHHS ，但是。第三，其独立性远高于“从属型质量监管机构”“独立型质量监管机构”，这种类型的质量监管机构独立性很强，不仅对政府其他部门是独立的，即使面对政府首脑，在美国也就是面对总统，这一类其职权的行使不受型的机构也有很大的独立性，总统的具体领导和管理

［22］

。美国的质量监管机构

分别属于后两种类型，如CPSC 就是如此。

在美国的政府架构中，将这些独立的监管机“无人领导的国家机关第四分支，构称之为一个不

［23］负责的机构和无法协调的权力的集大成者”。

作为政府的独立质量监管机构，不仅拥有法律所赋予的行政权力，甚至还拥有监管规则制定的“准，，立法权”以及行政裁判的“准司法权”可以说拥有比一般的政府部门更大的权力。同时，这些机行政、司法3个部门之外，不受政府构独立于立法、

各内阁部门的直接控制和干预，在其职权和监管范围内，即使是国会和最高法院也不得任意干涉。所以，美国政府的质量监管部门，并不同于通常意义上所理解的政府机构，而是一类具有极大独立性的特殊政府部门，这是为了适应质量安全风险管理的专业需要，使其可以不受干预地履行自己的职责。

(一) 美国政府质量监管机构的独立设置第一，机构职权的独立性。美国的质量监管都是由国会通过法案而直接设立，法案都会机构，

明确规定，质量监管机构在制定规章和特定领域执法的权力。这些机构的职能都是依照法律的授，，，甚至包

8

。再如，FDA 虽然是卫生

［13］

与大众服务部下属的一个机构，但其最高管理成员，却并不由卫生部任命，而由总统直接任命

。

虽然总统可以对质量监管机构的最高管理层予以任命，但在人员的免职上，却有制度性的制约，在人员任职年限未满时，总统并不能随意解除他们的职务，免职的理由只能限于“无效率、玩忽职守、

［25］

渎职或其他揭示出的正当理由”。这种人员任

免的设计，显然是基于保障质量监管机构的独立性。

第三，财务支出的独立性。为保证质量监管美国在这些机构的经费使用上，也机构的独立性，

给予了特别的制度安排。这些机构的预算安排，都是由美国国会单独审核，不受所属部门和总统的干预。如FDA 的预算支出，在美国国会的预算安排范围内，无需经过卫生与大众服务部，而由该。CPSC 。

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

上的独立性，也同样保障了质量监管部门可以自主地行使权力。

(二) 行政、立法和司法三大职能的统一虽然伴随着现代社会中行政权的不断膨胀，委任立法和行政裁决已经并非独立监管机构的“独有风景”，传统的行政部门也能够通过委任立“准立法权”，或者通过法律授权行使“准司法行使

，法权”但是，并非所有行政机构都能够同时具备立法和司法三大职能，三大职能的统一被认行政、

为是美国独立监管机构的重要特征。早在1934：“议会设立年，联邦最高法院的多数意见就认为拥有‘准立法权' 和‘准司法权' 的独立监管机构同时规定它们能够在行政部门之外独立地行时，

［26］使这些职权，这一点是毫无疑问的”。因此，美

又制定了带有具体技术性内容的部门规章，涉及292项内容，这些内容对法律的条款进行了详细的“依据《联邦肉类检查法》补充和解释。如在和《家禽制品检查法》进行监管的要求”部分，详细规定“公共卫生设施”“危害分析和关键控制点系统”了

“执行的准备和程序”“特殊种类产品的要求”“非“消费者保护标准：半成联邦化学实验室的认证”

”“精确重量的要求和程序与数量的标签”和“实品

践规则”等内容。这些条款都是基于对潜在风发现以及监测，是对险和危害的具体技术性界定、国会制定法律的具体化。

。第二，美国质量独立监管机构的“准司法权”：“议会授予独大法官斯卡利亚（Scalia ）曾经指出

立监管机构的委员以准司法权，该权力的行使不

［28］

受任何行政力量控制”。依据联邦法律和联邦

［27］

国质量独立监管机构不仅具有传统行政部门的行即以行政命令、决定和许可等方式，对监管政权，

对象进行行政管理，并对违反质量法规的不法行为，做出处理决定。同时，它还具有“准立法权”和“准司法权”，既可以在国会“委任立法”的授权下制定具有法律效力的行政规章，也可以行使行政对监管对象违反规章的行为，做出有约束裁决权，

力的裁决。美国质量独立监管机构集立法权、行政权与司法权于一身，虽然表面上有悖于美国三权分立的传统，但是面对质量安全这一特殊的监却避免了外部的干预，提高了监管的效管对象，

“准立法权”率。以下，重点分析其所具有的和“准。司法权”

。第一，美国质量独立监管机构的“准立法权”由于国会制定的法律（Act ）往往相对较为宏观，质量独立监管机构为执行法律的需要，通常需制定技术法规（强制性标详细的规章（Regulations ）、

准），并依据这些法律法规和标准进行执法。一般而言，质量独立监管机构会采用三种方式行使“准，立法权”即制定行政法规、制定标准和建议立法

［22］

规章，质量监管机构有权对企业进行调查和检验，对于违法的企业或个人，有权对其进行执法，包括缺陷产品召回、罚款和监禁的裁决。FDA 于1992年成立了犯罪调查办公室（Office of Criminal Inves-tigations ，OCI ），有权对严重违反FDA 所执行法律的行为进行犯罪调查

［27］

。该部门可以与中央情报

局（Central Intelligence Agency ，CIA ）和联邦调查局（Federal Bureau of Investigation ，FBI ）等机构联合调查执法，其调查结果也可以直接呈报给检察官

［13］

。

(三) 专业管理与垂直管理的统一

在美国，包括质量监管机构在内的几乎所有独立监管机构，其设立都是面对某一个专业领域或专门对象的，也就是专业部门的设置。与一般政府部门不同，美国的质量监管机构往往集中了大量该领域的专业人才，不仅包括技术专家，还包括与该领域技术有关的法律与经济专家。为了提质量监管机构都是面向某一类高监管的专业性，

或某几类特定领域或对象进行监管，即使是面对同一个领域或对象的质量安全管理，也设立更为具体的机构进行独立管理。比如表2的职责分工，证明，同样是面对食品领域的监管，美国就分别针对更具体的产品领域，设立了多个专业机构进行监管。

。以FSIS 为例，其监管行为必须遵循国会通

《联邦肉类检查法》、《肉禽制品检查法》、《蛋过的

制品检查法》等7部法律，这些法律条款一般是原——则性规定，因而在联邦规章（CFR ）的第9部分—“动物与动物制品”FSIS 从5个方面中的第三章，

中国软科学2012年第12期

表2

部

（1）DHHS a FDA b CDC

（2）USDA a FSIS

b 谷物检验、批发、储存局（GIPSA ）c 动植物卫生检疫局（APHIS ）（3）EPA （4）美国财政部TTB

门

美国食品安全监管机构职责分工①

职

责

7%以下的酒精饮料、a．管理所有食品（除肉、禽和加工蛋产品），管理动物药和饲料，罐装水等

产品

b．调查食源性传染病爆发和流行a．检验肉、禽和消毒加工的蛋类b．检验玉米、高粱、大米中的黄曲霉毒素c．保护动物和植物免遭虫病

管理农药和转基因植物农药，制定农药耐药标准

酒精饮料的制造、销售和标签（FDA 管理酒精含量小于7%葡萄酒）

如上表所示，美国政府的各个食品安全管理机构分别监管食品领域不同的产品类型，并对所监管的产品进行全流程的监管，相互之间没有职责的交叉。这种基于某一特定对象的专业部门的有效地化解了不同部门因为监管同一对象，设置，

而必然产生的矛盾与推诿，使得部门的责任因为专业领域的划分而得到明确。

专业部门的设立方式，内生地决定了该部门为了保证专业部的职能对于全美都具有通用性，

门职能的行使，美国对于这些部门的权力在不同层级的区域间，实行的是垂直管理模式。

如美国联邦航空管理局（Federal Aviation Ad-ministration ，FAA ），是隶属于交通运输部的民用航其主要职能是保障民用航空的安全，空监管机构，

对飞机的设计、生产、使用、维护以及空中运输、地面保障等进行全面的监督与管理。为履行航空安全监管的专业职能，其机构的设置采取了总部、地区机构和地方机构三级垂直管理模式。总部设在华盛顿，负责制定民用航空相关政策法规、发展规划、处理国际民用航空事务、领导本系统各地区和地方机构的工作；地区机构是管理本区域民用航空业务的工作机构，负责审查、颁发本区域民用航空领域内各种合格证件和技术业务人员执照，对所辖地方机构实行技术指导和管理；地方机构则是各种不同类型的民航基层管理部门，如空中交通管制中心、飞行服务站、各种质量检查和标准审

定办公室、航空保安机构等，直接担负空中交通管制任务，为飞行提供导航服务，接受各种合格证的申请，监督和检查安全质量，参与调查飞行事故和

②

违章事件，进行飞行现场的保安管理等。

质量监管机构的高度专业性，实际上内在地决定了这些机构必须实行高度集中的统一管理，无论是技术法规的制定，还是行政管理，以及对违法行为的裁决，都需要按照统一的专业要求，保持为了避免地机构内的上下统一。更为重要的是，

方利益的干扰和区域的差别，美国联邦一级的质量监管独立机构，在其管辖的专业范围内，都是实行全国上下的垂直统一管理，在各地所设立的分支机构，分别执行不同层级的职能，均不受地方政既是这一类机府的管理。之所以实行垂直管理，

构设置的独立性要求，又是因为其管制的对象和范围，在全国各区域都有必要按照统一的标准，进行风险管理与控制。

在美国政府部门的设置中，质量监管机构不等同于一般的政府公共管理部门，其权力的独立性也不受其他行政、立法和司法机关的干预，以避免其职责的履行受到外部干扰。监管机构的上下垂直管理，也是其区别于其他政府公共部门独立性的必然要求。

四、共同治理

政府与市场和社会的关系问题，始终伴随着美国政府质量管理体制的变迁。美国并没有因为

：《食品安全一令人震惊的行业真相》，①资料来源：［美］玛丽恩·内斯特尔程池等译，社会科学文献出版2004年版，第24－25页。http ：//www.faa. gov /about/，2012－5－23．②资料来源：FAA 官方网站，

10

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

质量安全的公共性就固守于政府的单一管理，而是与其他市场主体、社会组织共同对质量安全进行治理，这是美国政府质量管理体制的又一重要特征。质量安全问题虽然是一个由政府进行监管的公共对象，但是由于质量安全风险的不确定性，监管对象的复杂性，以及政府资源的有限性和官僚主义，特别是政府因被“寻租”而导致的过度监管等诸多因素，政府的质量安全监管也会失灵。这就需要借助社会和市场的力量，来矫正和弥补政府监管的失灵。在政府的质量安全监管中进行市场化的改革，与市场、社会等多元主体协同的开展质量共同治理，也是美国自上个世纪80年代以后，政府质量管理体制发展的重要路径。

(一) 政府与社会组织在质量安全监管中的权力共享

近些年来，美国政府在质量管理的公共行为中，与社会组织的边界越来越模糊。无论是公共还是公共资金的使用，越来越多的社管理的职能，

会组织开始履行政府的公共职能，使用政府在该领域的公共资金。政府更多地借助社会组织来进行质量安全的管理，与其结成新型的伙伴关系。实际上，政府通过社会组织成员的自由选择而形并将其引入到政府的强制性管理中，成共同秩序，

形成自由选择与共同秩序的统一。

标准作为质量安全监管重要的技术支撑手段之一，美国政府、私营部门、社会组织三者均作为利益相关方参与标准的制定和使用。政府越来越将标准制定与合格评定等权力让渡给社会组织，并在政府部门内部大量采用自愿性标准。1993年，美国管理与预算办公室（Office of Management and Budget ，OMB ）确定，联邦政府在监管和采购中

［29］“依靠自愿性标准”。1996年，要作为美国标准

1998年到2009年的12年间，美国政府共有2921项自愿性标准取代了政府特有标准，甚至在国防2009年也部这样对安全和风险高度敏感的部门，采用了112项自愿性标准。

实际上，美国政府在整个国家的标准体系中，并不处于主导者地位。相反，社会组织是美国标准体系的主要领导力量，其角色定位是标准化的领导者、制定者和沟通桥梁，主导美国标准的“制定M 实施M 合格评定”过程，特别是自愿性标准的制定。美国的自愿性标准主要由社会性标准组织制定，最大的20个标准组织，制定了全美90%的标准

［31］

。其中，最核心的是作为社会第三方组

织的美国国家标准学会（American National Stand-ards Institute ，ANSI ），不仅负责标准制定机构的认证，也负责对合格评定机构进行认证

［32］

。截止至

2012年，全美约有600多个机构在制定标准，其中273个是ANSI 认证的标准制定机构［33］，经ANSI 批准的国家标准达1．05万项

［34］

。

不仅如此，根据2000年12月ANSI ，与作为政府组织的国家标准技术研究院（National Institute of Standards and Technology ，NIST ）的谅解备忘录，ANSI 有权批准所有的美国国家标准（American National Standards ，ANS ①），代表美国参与国际标准化活动，与ISO 有关合格评定的委员会合作，认证管理系统审核机构（Management Systems Regis-trars ，MSR ）以及产品认证机构（Product Certifica-tion Organizations ，PCO ）。同时，ANSI 协调并指导全国各机构、团体、专业标准协会的标准化工作。

在美国，不仅在质量的标准领域，还在质量的合格评定和实验室认可等多个领域，社会组织都是其最主要的组成部分。依靠市场竞争所自然形成的信用和权威地位，使这些社会组织拥有很强的行业自治能力，这种自治的效力不亚于政府的强制监管，同时又能极大地降低政府对质量安全的管理成本。

(二) 政府质量公共服务的私人提供

在美国，政府质量公共职能的履行，与具体提

《国家技术转让与推动法案》化改革标志性法案的

中，再次确认联邦政府在监管和采购中“依靠自愿。1998年，OMB 在A －119通告中规定，性标准”

美国联邦政府及其执行机构，只有在自愿性标准不适用，或者没有的情况下才自己制定标准

［30］

。

①ANS 是由各方面协商一致的共识下产生的国家标准，为自愿实施的推荐性标准。

1

中国软科学2012年第12期

供质量专业领域的公共服务，实际上是有区别的，前者是公共产品的提供，后而后者则是公共产品

［35］的生产，也就是“政府掌舵，而不是划桨”。美

安全符合性检验的具体活动。

(三) 对政府的质量监管绩效进行量化评估自上世纪80年代以来，席卷美国的新公共管理运动在建立更加市场化的政府之改革中，政府绩效评价越来越从投入导向转为结果导向，也就是对政府质量安全监管的绩效进行更加量化的评估。量化评估参照企业的利润考核办法，改革官僚主义的复杂程序，用更加清晰的结果评价，来提高政府质量监管的效率和效益。质量安全监管由于其特殊的专业性和危害的风险性，极容易滑向公共投入的“黑，洞”借助这一市场化的治理方式，可以有效节约政府的公共投入。美国政府质量管理部门在每一个财政年度结束后，都会在规定的时间内，公开发布该财计年的绩效报告。这一绩效报告包含本年度计划、划的执行情况、收入来源、经费使用情况，以及本年度的资产负债变化情况等量化指标。

以EPA2011年的财务和项目绩效报告为例，该年度计划和预算、操报告包括未来5年的工作计划、

作执行和结果评估报告等四个方面。具体的五大战略目标包括：（1）在气候变化和提高空气质量方面的行动，包括应对气候变化、提高空气质量、恢复臭氧层和减少不必要的辐射暴露等方面；（2）保护美包括保护人体健康和保护恢复流域及水国水资源，

生生态系统；（3）清理社区和促进可持续发展，包括促进可持续发展的宜居社区、保护土地、恢复耕地，以及在印第安居住地加强人类健康和环境保护；（4）确保化学制品安全和防止污染，包括降低产品、人体和环境内的化学物质，以及保护自然资源被污染；（5）执行环保法。这些具体目标的执行情况，都以定量的方式加以统计，如表3所示。

国政府充分利用市场机制的高效率和低成本，委托私人企业来生产政府质量监管的公共服务，同时通过竞标和采购等市场化的方法，来选择最优的私人企业提供商。

以FDA 为例，该机构充分利用商业机构、私营部门等第三方来提供服务。在2002年《医疗器械FDA 就通过了一使用者费现代化法案》通过不久，项计划，允许第三方认证机构检查医疗器械制造FDA 又与加拿大卫生部商的产品质量。2006年，

合作开展试点方案，授权认可的第三方机构进行确认产品是否符合FDA 和加拿医疗器械的检查，

大卫生部的监管要求。20101年1月通过的《FDA 食品安全现代化法案》规定，允许FDA 使用有资质的第三方机构，对产品是否符合美国食品安全标准进行认证

［36］

，并可以证明境外食品设施是否符

FDA 又正合美国的食品安全标准。2012年3月，式允许制造商提交依据ISO13485：2003号标准，所FDA 仅对这些报开展的第三方产品检测的报告，告进行符合性评估和风险评价

［37］

。

又如NHTSA ，该机构监管全美所有机动车辆的质量安全，在安全检验中，最核心的项目是机动车安全符合性检验。NHTSA 全部的检测业务，均采用外包的形式来开展，在全国通过招标的方式，签约了20余个市场化的检测实验室，根据其检测能力分别授予不同的检测范围和业务。虽然，NHTSA 也拥有自己的实验室，但这些政府的实验室主要是用于相关的项目研究，并不参与机动车

表3

目标2：保护美国水资源

目标3：清理社区和促进可持续发展目标4：确保化学制品安全和防止污染目标5：执行环保法

EPA 五大战略目标2011年度执行情况统计①

共33项措施，完成87%，未完成13%共87项措施，完成67%，未完成33%共40项措施，完成89%，未完成11%共27项措施，完成63%，未完成37%共7项措施，完成84%，未完成16%

目标1：在气候变化和提高空气质量方面的行动

Environmental Protection Agency Consolidated Statement of Net Cost by Goal For the Peri-①资料来源：EPA FY 2011Agency Financial Report ，od Ending September 30，2011

12

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

EPA 的绩效评估报告中，更有甚者，还会根据各项目标，列出支出成本的明细表格，以下截至2011年9月30日的年度报表①（单位：千/美元）

表4

清洁空气

成本

政府内公众总成本减去

联邦收益非联邦收益总收益净运作成本

[***********]516

[***********]1

[***********]36

[***********]42

清楚地反映了EPA 各项支出的明细，通过这些财务指标在不同项目间的对比可以观测出项目的运行质量。

2011年EPA 的预算执行情况

耕地保护

与恢复

健康社区及生态系统

合格及环境管理

共计

清洁、安全用水

[***********]27

[***********]62

[***********]

[***********]77224

[***********]1952304

[***********]4527

[***********]

[***********]10878893

美国的经验表明，正是基于质量安全风险的客观存在，政府不可能独自承担起质量安全风险无论是政府资源的有限性，还是管理的全部责任，

政府对专业领域的局限性，都有必要借助社会资源，也就是企业主体和社会主体，来共同参与质量安全的治理。相较于政府的有限性而言，社会主体和企业主体不仅在数量上远超过政府的资源，而且从分工的角度，也在不同领域有着比政府更为专业的能力。政府借助社会和市场的力量进行质量管理，绝不仅仅是成本和效率的约束，最主要的是基于政府有限资源和有限能力的考虑。在质量管理领域中，政府与社会主体和市场主体形成伙伴关系，绝不是可有可无的技术性选择，而是质量安全治理最重要的制度安排。

五、对中国的借鉴

风险驱动、独立监管与共同治理，是美国政府质量管理体制的最主要特征，其运行和管理的方式，对于政府质量管理而言，在很多方面都具有一般性和规律性，尤其是对中国的政府质量管理，提供了极有价值的启示。但是，中美两国的制度背景、质量发展阶段、所面临的质量问题，都有着诸

中国的质量管理体制应该创造性的借多的差异，

鉴美国的成果，建设符合中国国情的政府质量管理体制。

(一) 基于风险的自然演进持续完善中国的质量管理体制

中国现有的质量管理体制面临的一个基本问题是，政府对质量的管理依然扮演着“全能政府”的角色，其所管理的质量范围几乎无所不包，使得政府承担了过多的、也承担不了的质量管理责任。“全能型”同时，这种的管理，也抑制了企业作为微观质量主体的行为，不能充分发挥市场竞争的基础性作用，促进质量领域的优胜劣汰。导致这一“全能型”管理的原因，虽然有公民对政府的过度压力、体制变迁的阶段性等因素，但最主要的原因还是来自于对政府质量管理职能定位的模糊与摇摆。无论是美国的经验，还是质量理论的分析，都能证明质量虽然有安全性的公共属性，但更多的是竞争性的市场属性。质量从根本上来讲，企业是其生产者和提供者，当然，也应遵循市场竞争的基本规律。政府实际上是对质量的市场失灵进行弥补，也就是对安全风险的管理。因而，中国政府

Environmental Protection Agency Consolidated Statement of Net Cost by Goal For the Peri-①资料来源：EPA FY 2011Agency Financial Report ，od Ending September 30，2011

1

中国软科学2012年第12期

质量管理体制改革和创新的一个基本要求，就是将对质量安全风险的管理，作为政府的核心职能，建立基于风险信息收集、风险识别、风险预判和风险处置的政府质量管理体系，主要面向高风险的领域和对象进行监督，减少对低风险领域和对象。发挥市场在质量安全和发展上的基础的管理，

政府主要弥补质量安全风险上的市场性作用，失灵。

中国政府的质量管理体制实际上面临着巨大的公众压力，公众期待政府建立完善的质量管理体制，从而解决现有的质量安全问题。实际上，无论是美国100多年来不断发生的质量安全事件的客观存在，还是人们对质量安全固有风险认识的以及政府质量管理成本不足的必然主观有限性，

都不可能建立一个所谓完全杜绝质量安全的、性，

完美的政府质量管理体制。也就是说，无论政府做出什么样的努力和设计，都不可避免的存在质量安全风险。人为地设计某个所谓科学的体制，而不是基于风险的学习，来逐步演进地建立质量管理体制，其最后的结果往往会演变为主观的人而与真正的科学监管相距甚远，甚至会为的想象，

走向科学监管的反面，那就是不断强化质量管理。基于风险的变化，特别是重领域的“全能政府”

大风险事件的发生，相应地设立与这一对象有关的机构，或对原有机构的职能进行调整，并不断地恰恰是质量安全监管的优化和规范法律的规制，

内在规律与要求。中国政府质量管理体制的设置，既不能脱离市场经济初级发展初级阶段的约更不能脱离不确定质量风险的约束，基于风险束，

的演进，实时的调整和优化政府质量管理体制，才是中国质量管理体制发展的正确路径。

(二) 构建综合管理与专业管理相结合的中国政府质量监管机构

“九龙治水”中国远比所谓的各质量监管部门相互冲突更严重的问题在于，质量监管部门的决执行和监督合一，导致质量监管部门的权力缺策、

乏有效监督，部门自我设定监管标准，自我执行，自我监督并做出处理，从而导致部门相互之间的，14

许可，缺乏部门之外的其他部门，特别是社会、市场组织的参与，这种设置方式严重影响我国质量有必要设置“大部监管的公正性和有效性。因而，

制”的质量综合管理部门，在各级政府部门中设立“质量管理部”，主要履行政府的质量综合管理职能，包括基础性质量安全风险标准制定、质量安全质量认证资质的授予、质监管的主要领域和对象、

量合格评定程序的规制，特别是国家质量公共服的质量综务的规划和项目资金的管理。“大部制”合管理部门，主要履行对各质量专业监管部门在规则制定和监督上的职责，不直接从事对某个领域和对象的具体质量监管行为，从而改变现有质量监管专业部门内决策、执行、监督不分的弊端。

针对某些特定领域和对象的质量专业监管部则应独立的实施质量监管行为。在基本的制门，

度规则、标准、资质和程序上，独立的制定具体的监管政策和标准，开展独立的监督执法，并按照统一的规则，对质量违法行为进行处理和裁决。为此，应该在法定职权的授予、资金的专项预算安排、专业人员任用等方面，授予这些机构较大的权保障其有效履行职能的独立性。这种独立性力，

的要求，实际上是来自于质量监管的专业性和技特别是质量安全风险具有瞬时爆发、快速传术性，

播的特征，若没有独立性的运行机制，就不能保障对质量安全风险的实时处理，而这恰恰是中国的质量监管部门对安全风险反应迟滞的制度性约束。

(三) 建设政府主导的中国质量共同治理模式中国现有质量体制的困境在于，企业质量主体的地位始终得不到确立，从而导致政府主体承担超越公共边界的责任。因而，迫切需要建设以政府为主导，企业作为市场主体和社会组织主体共同参与的质量共同治理模式。由于我国还处于市场经济的初级阶段，加之计划经济向市场经济的转轨尚未完成，社会发育也很不成熟，因而政府还必须扮演规则制定、制度在质量的共同治理中，

安排和模式建构的主导作用。尤其是面对由于企业不诚信，而导致的非正常的质量安全事件，政府。，现

战略与决策美国政府质量管理体制及借鉴

有的治理模式已经证明，完全依赖政府的质量监管，实际上有效性的边际产出越来越小，亟待发挥适应市场经济的规律，切实市场主体的基础作用，

通过竞争建立企业的质量激励与约束机制。同时，充分的培育和发展质量的社会组织，使企业通过社会组织形成质量的自律机制，使消费者通过社会组织发挥对质量的监督作用。只有建设政府主导、企业主体和社会主体共同治理的模式，才能从根本上有效的管理和防范质量安全风险。

质量安全风险是事物一种内在的客观存在，在事物的运动过程中，各个不同的风险因素相互作用，其变化的状态多种多样。人类的有限主观认识能力，不可能把握风险变化的各种形态，这就是质量安全存在的内在机理。人类主观上无论做都不可能消灭质量安全风险，更不可多大的努力，

能使质量安全事件为零。此外，质量安全风险的分布，在不同主体之间也是不对称的，相较于企业这一质量的提供者而言，消费者缺乏专业的识别能力，因而无法辨识质量安全风险。作为资源有限的政府而言，面对海量的不同领域的质量安全更不可能有全面的识别能力。从另外一个风险，

角度分析，即使是在人类今天已有的认识能力范也不可能对未来可能发生的质量安全风围之内，

险，有完全的认识和把握。

因而，政府无论采用什么方法，都绝不可能在随时拿出应质量安全这一专业性极强的领域中，

对及时、科学无误的监管对策，只有尊重社会主体和企业主体，充分借助他们的专业能力，才有可能科学地应对复杂的质量安全风险管理。更为重要的是，企业和社会组织都是由“个人”集合而成的，质量安全风险直接涉及到这些主体的利益，有着足够的激励去参与质量安全风险的治理。因而，应该放心的让社会主体和企业主体参与到质量安全的治理中来，要坚持凡是市场能解决的、社会能自治的，政府就应逐步退出。

即使是应该由政府承担的质量监管责任，也没有必要由政府全部包揽所有的行为，而应该采用招标采购、合同分包、经费补贴等多种市场化方式，、产品检验、、教育培训

等质量公共服务，由市场主体和社会主体承担政府公共产品的生产。

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（本文责编：海洋）

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