农民工随迁子女异地中考政策研究_吴霓

2011年第11期

No.11，2011

UCATIONALRESEAR

General，No.

382

（总第382期）

农民工随迁子女异地中考政策研究*

吴霓

［摘

要］在党和政府高度关注和努力下，农民工随迁子女的义务教育问题逐步得

到了解决，随之而来的，是农民工随迁子女在流入地继续接受更高阶段教育的客观需求。当前，大部分城市的高中教育资源相对短缺，加上制度和现实环境等因素，农民工随迁子女很难在流入地继续升学。满足规模巨大的农民工随迁子女继续接受教育的需求，需加强教育需求情况调研，做好异地中考政策规划；引入教育券，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题；以职业教育作为推进异地中考政策的突破口，在城市向农民工随迁子女全面开放免费中等职业教育；改革户籍制度，剥离附着于户籍上的各种福利与管理功能；改革高考制度，形成中考、高考配套的政策体系；创新高中阶段办学模式，建立健全高中阶段教育成本分担机制与投入机制。

［关键词］农民工随迁子女升学；异地中考；政策研究

［作者简介］吴霓，中国教育科学研究院教育政策研究中心主任、研究员、博士（北京100088）

党的十七大报告提出“优先发展教育，建设人力资源强国”，“加快普及高中阶段教育”。2010年颁布的《教育规划纲要》更加明确提出：到2015年高中阶段教育毛入学率达到87%，2020年达到90%。到2020年，普及高中阶段教育，全面满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。面对这一战略目标，如何让每一个学生都能平等接受高中阶段教育，是建设人力资源强国的重要任务之一。然而，庞大的农民工随迁子女异地升学艰难的状况，影响着这一战略目标的实施进程，必须给予高度关注。

一、农民工随迁子女数量庞大

根据国家统计局2008年2月公布的第二次全国农业普查数据，2006年全国农村总劳动力资源

——————————

*

流动数据推算。

［1］为5.31亿人，其中外出从业劳动力1.32亿人。

而且今后相当长的一段时期内农村流动劳动力的

［2］规模仍将进一步扩大。同时，农民工随迁子女

也呈现出越来越多的趋势，并成为流动人口的重要组成部分。据2000年“第五次全国人口普查”0.95‰数据推算，2000年流动人口规模为1.023亿，12～14周岁的初中适龄流动少年儿童规模为275.2万人。从流动青少年儿童的户籍属性看，2000年，12～14周岁流动青少年儿童中有69.6%是农业户籍，即12～14周岁农民工随迁子女规模达到191.51万。又据2005年国家统计局1%人口抽样调查数据推算，全国流动人口达1.4735亿，12～14周岁的初中适龄流动少年儿童规模为361.3万人。从流动青少年儿童的户籍属性看，2005年，12～14周岁流动青少年儿童中，78.64%是农业户籍，其规模达到284.19万人。5年的时

本文所引用文件内容均来自当地教育部门出台的文件。朱富言博士协助进行了相关人口

间内，农民工随迁子女初中阶段的人口数增加了近100万，且数量还在不断增加。（见表1）

表1

12～14周岁流动青少年儿童

与农民工随迁子女规模

2000年[***********]2751579

2005年[***********]6413613069

2000年[***********]1915789

二、农民工随迁子女异地中考需求强烈在党和政府高度关注和努力下，农民工随迁子女的义务教育问题逐步得到了解决。但是，随着社会发展对劳动者技能要求的提高，义务教育已不能满足社会对教育的需求，相当一部分农民工随迁子女家长希望孩子初中毕业后继续能够接受更高阶段的教育，高中阶段教育需求就逐步成为大多数流动人口家庭的教育选择底线。而要接受高中阶段教育，就必须跨越中考这一门槛。

中考就是义务教育阶段的学生在初中教育结束后，拟继续升入高中阶段教育而参加的选拔性考试。由于农民工随迁子女是在其户籍所在地以外的异地接受初中教育，他们在流入地完成初中教育后，拟继续升学而参加的中考，就称为异地中考。当前，农民工随迁子女在流入地接受完初中教育后通常面临着四种选择：留在本地继续上高中或中职学校；就地就业；回原籍上高中或中职学校；回原籍就业。据中央教科所教育政策研究中心2009年10月至2010年3月对北京、石家庄、合肥、贵阳和兰州等5城市11所接纳农民工随迁子女的中学开展的专题调研发现，在城市继续上高中是农民工随迁子女家长对孩子未来出路的首要选择，而且异地中考政策的实施影响着学生初中毕业后的“去留”选择。（见表2、表3）

表2农民工随迁子女家长对孩子未来出路的打算

对孩子未来出路的打算

在本地就读高中在本地就读职业学校

其他

农民工随迁子女家长（%）

77.811.111.1

（单位：人）

2005年[***********]2841889

流动青少年儿童规模年龄12岁13岁14岁合计

农民工随迁子女规模

资料来源：根据2000年“五普”0.95‰数据、2005年

1%人口抽样调查数据计算得出。

根据对全国流动人口的数量变动趋势进行分析，然后再根据往年12～14周岁农民工随迁子女占全国流动人口的比例进行推算，得出未来各年12～14周岁的农民工随迁子女的预测数量。总体上看，12～14周岁农民工随迁子女占流动人口比例是相对稳定的。根据2005年1%人口抽样调查的数据，12～14周岁农民工随迁子女占流动人口比例为1.9287%，而2000年这一比例为1.8728%，基本保持稳定。保持目前12～14周岁农民工子女占流动人口比例为1.9287%的年龄结构不变，则2010年、2015年、2020年12～14周岁的农民工子女规模将分别达到431.36万、544.98万、627.73万。（见下图）

表3

异地中考政策变化对

农民工随迁子女毕业后选择的影响（单位：%）

政策实施前政策实施后比例变化（△28.7845.0216.614.065.54

9.5772.7412.52.133.06

-19.2127.72-4.11-1.93-2.48

毕业出路选择回家乡参加中考读高中

在本地读高中在本地就读职业学校

回家乡参加中考，就读职业学校直接就业

14岁农民工随迁子女规模变动趋势图

从规模上看，完成和即将完成义务教育的农民工随迁子女的数量是非常庞大的，并且未来10年内均处于持续增长之中。因此，我们必须正视这一群体的客观存在，合理认识其发展变动趋势，并以此作为设计其异地继续升学的政策依据。

注：△表示前后两种情况的差值。

对农民工随迁子女家长来说，他们绝大多数希望子女能够在城市高中继续就读，仅有少数家长希望孩子读取职业学校或做其他选择。而现实

中这一群体义务教育后继续接受教育的状况却不容乐观。据国家统计局2005年的一项统计，在北京暂住的流动儿童少年20万，上海有24万，深圳

［3］35万。初中入学率仅20%。根据2006年《中国

育需求制定并调整相关教育政策，必须为农民工随迁子女创造享有平等受教育权的政策环境和社会环境，让教育发展惠及他们，使其能平等、顺利地接受高中阶段教育。

三、现行异地中考政策分析

虽然近年来国家相继颁布了一系列政策文件，极大地促进了农民工随迁子女在流入地接受义务教育问题的解决，但是，目前的政策却未对义务教育后的高中阶段教育进行规定。加之现行体制机制的原因，农民工随迁子女异地中考，仍处于摸索阶段，政策还存在诸多不完善的地方。截至2010年12月，根据可查阅到的文献，有5个省或直辖市允许农民工随迁子女在流入地中考，有19个地级市及4个区县明确出台了相关规定。（见表4）

所需材料

统计年鉴》显示的2005年全国初中升高级中学（包括升入技工学校）的升学率69.7%推算，这些流动少年高中阶段教育的入学率仅为13.9%左右，实际入学率更低。据2009年发布的《中国城市高中生的家庭背景调查》显示，在我国城市重点中学中，农村子女的比例最低，仅为1.1%，还不到企业管理者的子女（43.0%）、政府管理者的子女

［4］（17.7%）的一个零头。

针对这一新的状况，《教育规划纲要》指出，要“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。因此，未来10年中国教育的发展，必须着眼于农民工随迁子女的教

表4

省、市天津

出台时间

文件名称

各省市农民工随迁子女异地中考政策

报考学校类型及资格

1.职业高中按备案制录取，不转户口；

2005年天津市高级中等学只允许报考中等职业学校（职

2005年2.普通中专招生执行市公安局规定；

校招生简章》业高中、普通中专、技工学校）3.技工学校招生执行市劳动和社会保障局规定。

上海

1.在全日制初中学校连续就读2年及以上，年龄不超

只能报考中等职业学校。过18周岁；

2008年试2010年上海市部分全日制

条件：在全日制初中学校连续2.身份证或户口簿原件；

行，2010年普通中等职业学校自主招收

就读2年及以上，年龄不超过3.父母一方须持有农民身份证明，父母双方须持有

形成方案在沪农民工同住子女方案》

18周岁。上海市居住证或在沪稳定就业证明；

4.在校应届毕业生证明。2008年

2008年初中毕

业学业考试和高中阶段招生具体办法由各市教育局制定。各市教育局自行规定。工作有关问题的通知》

可在流入地参加高中阶段招生

各设区教育行政部门自行规定。

管理办法（试行）》考试。

安徽省

福建2008年

海南

1.公办普通高中面向全省招生报考条件：

的公费生计划，只招收本省户1.在海南省初三年级就读满一年的应届毕业生；

2009年海南省初中毕籍考生；2.父亲或母亲至少有一方为在海南省就业的农民工

2009年业生学业考试和高中阶段学2.各市县公办普通高中的公费或参加经济建设的其他常住人员。

校招生工作的意见》生计划是否招收非本市县户籍需要手续：

的考生，由各市县（单位）作出本人及父亲或母亲至少有一方具有海南省公安部门决定并公布。出具的暂住证件或证明。2004年：

借读生只允许填报民办学校。2006年：

2006年：

符合条件的外来务工人员子女

1.家长暂住证；

2008年2.务工证明。

2004年初中毕业与升学考试工作的符合外地来石务工经商人员子

2007年之后：

通知》女入、1.家长工商营业执照或工作单位证明；

往届初中毕业生均可报名参加

2.暂住证。

中考，初中往届毕业生不允许报考普通高中（含综合高中和社会力量办普通高中）。

石家庄

沈阳

2004年：

1.户口簿（原件）；2.学籍证明。

借读生可报考除师范学校以外

2004年2004年中等学校招生简章2006年：《2006中等学校招生简章》

的其他各类学校。

1.户口簿（原件）；

2.居住地管区公安派出所证明；3.父母工作单位证明。与本市考生同等待遇。2005年之后，规定在民办学校

2004年长春市高级中等学1.原籍户口；

2004年就读无长春市户口的外地考生

校招生工作意见》2.居住证。

可直接报考本校高中部，不能报考市区其他学校。2003年：

年龄不超过18周岁且已在初中

2003年中等学校1.临时户口或暂住证；

2003年招生工作规定高中、职业高可报考普通高中和职业高中。

2.初中学籍。

中的招生》2009年：

可报考普通高中、职业高中、高师高职、民办高中及省市重点高中民办公助校。1.2003年开始，允许报考市级1.在合肥市经商或务工证明；

2003年合肥市普通高中招

2003年示范高中；2.暂住证，居住1年及以上；

生工作实施办法》

2.2007年扩至省示范高中。3.户口本和身份证。

2005年：2007年之后：

1.户口簿（户籍证明）；

需要在太原市普通高中、职业

2005年初中学2.学历证件（证明）。

高中就读的，可报考太原二中

2005年业考试和中等学校招生工作2006年之后：

等34所市公办高中和全部民办

的安排意见》1.一年以上暂住证；

高中、职业高中、县(市、区)高

2.家长婚育证明和原户籍所在地教育行政部门；

中。

3.乡(镇)或学校证明；4.家长工作单位证明。

户口在外地、进城务工人员的

2005年

子女和其他借读生，申请参加

2005年武汉市高级中等学校招生工须取得武汉学籍。

中考升学的毕业生，到现就读

作的意见》

的学校或借读学校报名。2003年：

普通借读生只允许报考社会力量学校及各类职业学校。2010年：

1.本人户口簿；

1.仅限于在广州各区内的“异

2003年2.身份证；

见》地借读”；

3.监护人户口簿的原件及复印件。

2.省内乃至跨省“异地借读”须为殡葬工人或服务连续两年以上的环卫临时工子女（其中一名）。非市属且非省市区重点的公办

2004年深圳市高中阶普高、民办高中、职业高中、部

1.户口簿或身份证；

2004年段学校招生考试工作的意省属（含外省及跨市）普通中专

2.非深圳户籍的须凭暂住证。

见》和五年制大专班、技工学校、成

人中专普通班。

2009年普通高中和只能报考示范性高中类学校择

家长提出书面申请，学校调查核实后签署意见，经

2009年中等职业学校招生工作规校生、五年制专科学校、一般普

区、县（市）招办审核批准后报名。

定》通高中学校和中等职业学校。2004年：

可报考除普通中专和市属师范学校外的其他学校。

2007年初中毕业2010年：

2004年父母所在单位用人合同（复印件）或从业证明。

升学考试报名工作的通知》有较稳定工作和住所的务工农

民的适龄子女可报名参加中考，但不能报考职业技术学院和普通中专。

长春

哈尔滨

合肥

太原

武汉

广州

深圳

贵阳

西安

兰州

1.在城市四区有暂住证的本市

初中应届生可报考城市四区普

2008年高中阶段学1.暂住证；

2008年通高中；

校招生考试工作实施方案》2.应届毕业生证明。

2.报考职业学校和民办高中的考生不受户籍限制。2007年前：

非乌鲁木齐市户口的初中毕业生只能报考高中招生计划中的计划外录取计划。

2007年普通高1.父母均在乌市务工；

2007年2009年：

中招生工作规定》2.在乌市教育局注册学籍。

调整为有自治区内户口的考生可以报考指定学校的高中招生计划（计划内），其余考生仍只能按计划外录取。2004年：

非城市户口的进城务工人员子女有相关手续也可报名参与市内高中录取。2006年：

城区在读应届的农民工随迁子女，具有在读学校两年以上学

2004年鞍山市初中升

2004年籍（含两年）及相关手续也可报未作规定说明）

学考试工作的意见》

考市内高中。2010年：

城区在读的应届农民工随迁子女，可以报考城区高中。具有在读学校两年以上学籍的农民工随迁子女与鞍山市本地学生享有同等到校指标待遇。

2008年迁子女义务教育工作的意在城市初中就读两年以上。

重点高中自费和一般高中。

见》市区普通高中二类、三类招生1.户口簿；学校，其中的艺体特长生可报2.暂住证；

2008年高中招生考

2008年考普通高中一类招生学校中石3.务工证明；

试工作方案》

油高中、二十三中学、第一中学4.借读证明；等艺体特长招生学校。5.借读学籍。

外来务工人员子女的初三应届毕业生，具有就读学校学籍的1.毕业证书；

2007年许昌市普通中等学

2007年学生，允许在就读学校参加中2.户口簿或临时户口簿；

校招生工作意见》

招考试，并在普高录取时与当3.有关学籍证明。地的考生一视同仁。报考高中，只能填报当地的公1.户口本；

歙县2008年中考中招工作

2008年办普通高中和全市各民办高中2.身份证或身份证号码；

实施意见》

学校。3.学历证书。2008年

2008年中考原则上可报考烟台四中和按成在学校严格审查考生资格基础上，区教育体育局教

招生工作实施意见》本收费的改制高中、育科进行复审。

乌鲁

木齐

鞍山

齐齐哈尔

大庆

许昌

徽州歙县烟台市芝罘区宜昌秭归县

2006年初中毕业

2006年生学业考试和招生工作的通享受本地考生同等升学待遇。父亲或母亲的户籍证、身份证、务工证和暂住证。

知》户籍在外地，在市辖区初中就读的初中毕业生，由市中招办统一录取的公办普通高中和普通中专、职业中专的部分专业1.户籍证书；

2005年高中段招不予安排，由学校自主招生的2.本人和父母亲的居住（暂住）证；

2005年

生实施办法》学校、专业是否录取由学校决3.父母就业单位的证明；

定；4.学籍证书。在市辖区初中毕业的民工子弟，与户籍在市辖区的初中毕业生同等待遇。

湖州市区

从上述政策以及实施的情况来看，当前异地中考政策具有以下几个特点。

第一，政策大多由劳动力流入相对较多的省、市出台，以地级市政策为主。而国家层面尚未出台农民工随迁子女异地中考政策。从行政等级看，有5个省（直辖市）在全省（直辖市）范围内出台规定。同时，有19个地级市（分布于14个省）单独出台了“异地中考”的政策，其中省会城市12个，非省会地级市7个。另有4个区、县（分布于3个省）也对异地中考作出了规定。

第二，异地中考政策的探索最早始于2003年，在2008年这一政策的出台最为密集。2003年，合肥市率先对农民工随迁子女异地中考进行了探索。同年，哈尔滨也对此进行了积极的探索。随着农民工随迁子女教育问题的升温，社会对农民工随迁子女的义务教育后教育也给予了更多的关注，更多的省市对此也进行了积极探索，2004年更多的城市开始加入到允许农民工随迁子女异地中考的队伍中，并在2008年达到最盛。

第三，各地异地中考政策对农民工随迁子女大都设有一定的报考条件。各省、市教育部门在允许农民工随迁子女参加中考的同时，根据当地情况大都设定了不同程度的报考条件。例如，部分城市规定，异地中考只面向本省内的农民工随迁子女，跨省农民工随迁子女仍需回户籍地参加中考。大多数城市需要提供暂住证、原籍户口、流入地初中学籍证明和父母务工证明等材料。

除了以上条件外，一些地区还规定了必须具有一定的就学年限、只有特定人群才能报考等条件。如上海市规定，农民工随迁子女参加当地中考的条件为：在全日制初中学校连续就读两年及以上，年龄不超过18周岁。鞍山市在2006年规定，城区在读应届的农民工随迁子女，具有在读学校两年以上学籍（含两年）及相关手续才可报考市内高中。海南省2009年规定，参加异地中考的条件为：在海南省初三年级就读满一年的应届毕业生，父亲或母亲至少有一方为在海南省就业的农民工或参加经济建设的其他常住人员。广州市规定，在特定艰苦工作岗位，如殡葬工人、从事承担政府环卫作业工作服务连续两年以上的环卫临时工，允许其一名适龄子女享有与该市户籍的初中毕业生同等的报考资格。

第四，异地中考限定开放本地高中阶段的某类学校。天津、上海等地只允许将中等职业学校向农民工随迁子女进行开放。如天津市2005年规定，外省市农民工随迁子女可填报“三二分段”中职或高职、国家级重点中等职业学校、高级技工学校，以及其他普通中专学校、职业高中（职专）学校、技工学校等志愿；可参加天津市面向中职、中专、中技三校生的春季高考，中等职业学校在办学条件许可的情况下可实行注册入学。

部分城市还向农民工随迁子女开放了示范高中。如2003年，合肥市允许农民工随迁子女报考市级示范高中；2006年在合肥市区报考普通高中并被录取的肥东、肥西、长丰三县户口农民工随迁子女考生，享受市区户口考生同等待遇，学校不再收取借读费；2007年农民工随迁子女考生报考志愿扩大到省示范高中。

第五，异地中考政策均未与高考制度挂钩。目前，各地出台的中考政策在一定程度上解决了部分农民工随迁子女在高中阶段教育的就读问题，但是还未能顾及这一群体高中阶段教育后的选择与出路方向，因此，即使农民工随迁子女在城市接受了高中教育，他们要参加高考仍需回到户籍地。

四、造成农民工随迁子女

异地中考政策实施困难的原因

目前，大部分地区农民工子女异地中考升学的政策仍不明朗，这严重影响着这一群体未来的发展。分析起来，异地中考政策实施困难的原因，是与当前的教育资源配置体制、户籍制度、高考制度、教育评价体系等密切相关的。

（一）教育资源配置体制不合理

高中阶段教育属于非义务教育性质，投入渠道来源于当地财政，因此，各个城市基本上只根据户籍人口来考虑高中阶段的教育资源设置，这一制度安排造成了地区分割的局面，使得农民工随迁子女在流入地城市难以分享城市发展成果。

1.高中阶段教育经费水平相对偏低影响高中阶段教育的发展

与义务教育、高等教育相比，高中阶段教育经费水平相对偏低，尤其是普通高中教育，其各项人

均经费支出明显偏低。从2007—2009年三年各级教育生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费的情况看，普通高中的上述两项经费较之于普通初中来说增长速度偏慢。（见表5、表6）

表5各级教育生均预算内教育事业费情况（单位:元）

普通高中年2207.042679.422648.54年2757.533543.253208.84年3357.924331.623757.60

3124.013811.344262.5

6546.047577.718542.30

女便很难有条件进入城市公办高中就学。

3.教育资源配置方式僵化不适应流动人口高中教育的需求

目前，我国的普通高中教育资源配置仍然是沿用计划经济条件下的政府计划配置方式，政府通过对普通高中的招生计划进行干预来实现教育资源在区域间的分配，以户籍人口数量与分布作为配置教育资源的依据和标准。这种教育资源配置方式，一方面确保了教育资源能够迅速地满足大部分人口的教育需求，确保资源在短时间内满足社会需求；但另一方面，由于它忽视了流动人口的教育需求，不能针对每一个群体做出最恰当的配置，造成了教育资源配置效率相对较低，加剧了普通高中教育资源的供求失衡。

（二）户籍制度的“门槛”成为异地中考的主要障碍

1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式实施，标志着户籍制度在我国的正式建立。户籍制度适应了计划经济体制下教育事业发展的要求，在短时间内对促进我国的教育事业发展做出了巨大贡献。但户籍制度的核心内容是把全国人口划分为城镇人口和农村人口，并在此基础上实行有差别的社会福利政策，也造成了教育福利的城乡与地区差异，并最终形成了以户籍为标准的中考与高考制度。

随着时代的变迁，户籍制度已逐渐与经济、社会发展不相适应。户籍制度附加的教育、医疗、社保、居住等诸多社会福利功能，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。从对教育的影响来讲，以户籍登记地为标志组织中考报名直接将农民工随迁子女排除在城市的高中阶段教育系统之外，影响了农民工随迁子女在城市平等享有高中阶段受教育的权利。

（三）高考制度未与异地中考政策形成协同配套

中考制度与高考制度，由于其衔接了两个前后相邻的学段，两种考试制度之间具有高度的一贯性和相似性。与当前已经开始在部分城市开始“试水”异地中考的中考制度相比，高考制度则基本未能放开，依然按照户籍地组织报名。

1.异地中考制度与高考制度不衔接

当前，高考制度以户籍地组织报名，农民工随

资料来源：教育部、国家统计局、财政部《2008年全国教育经费执行情况统计公告》、《2009年全国教育经费执行情况统计公告》。

表6各级教育生均预算内公用经费情况（单位:元）

中等职业学校年年

425743.7

614.47936.38

509.96698.28

718911.711164.43

2596.773235.893802.49

年616.28

1161.98831.59

资料来源：教育部、国家统计局、财政部《2008年全国教育经费执行情况统计公告》、《2009年全国教育经费执行情况统计公告》。

由于经济发展水平和国家财力的限制，政府对基础教育中的义务教育阶段初中教育和高等教育的投入相对更高一些，而对与义务教育和高等教育相衔接的高中阶段教育，尤其是普通高中教育的投入相对较低。这种教育投资结构比例失调的结果，在一定程度上使得普通高中教育成为制约我国教育发展的瓶颈，影响了高中阶段教育的普及。

2.个人分担普通高中阶段教育成本的机制制约了农民工随迁子女的入学

农民工随迁子女在城市接受教育，也占用了城市的教育资源。由于普通高中教育的非义务教育性质，政府不可能承担所有的责任与义务，这势必需要个人承担一部分教育经费。从目前来看，个人投资承担的部分也还相对较低。因此，在政府投入有限的情况下，城市高中阶段的教育资源更加紧张，而农民工随迁子女的到来，也加剧了城市优质高中阶段教育资源的竞争，形成了高中阶段教育资源的供求矛盾。作为对这种供求矛盾的一种解决措施，普通高中学校收取高额“择校费”，虽然在一定程度上弥补了公立学校教育经费的不足，但也造成低收入家庭子女由于经济上的劣势导致的受教育机会不平等。因此，农民工随迁子

迁子女即使在城市能够顺利接受高中阶段教育，但要继续参加高考就必须回到户籍所在地。这一规定削弱了异地中考政策的社会影响力，影响了异地中考政策社会效益的最大化。因此，两种考试制度应该相互配套，保持组织方式的一致性，才能使异地考试发挥出最佳的社会效益，即在实施异地中考政策时，需有异地高考政策的配套。

2.分省自主命题以及省际成绩相互认证困难，成为异地高考的重大障碍

截至2010年，高考自主命题的省份达到18省市。由于自主命题省份大多为人口较多的省份，覆盖了全国的大部分考生，其产生的社会影响相当大。分省自主命题是考试权力逐渐从中央下放到地方的体现，对于推进各省中小学的素质教育改革和发展起了重要作用，顺应了教育改革的大趋势。但此方式未能充分考虑农民工随迁子女这一庞大群体，且由于自主命题的各省市之间的高考内容不同，成绩缺乏可比性，相互间无法认证，农民工随迁子女的成绩难以在其他地区进行衡量，这就形成了异地高考的一个重大障碍。而为了封堵“高考移民”，难以实施异地高考，最终影响了异地中考政策的实施效果，影响了农民工随迁子女在城市接受普通高中教育的积极性。

（四）以升学率为标准的教育评价制度影响了城市高中对农民工随迁子女的接纳

农民工随迁子女由于频繁的流动性，以及自身学习条件和家庭教育环境的劣势，使得他们大多数在学习成绩与综合素养上比不上城市的孩子，相对而言，他们的升学率也就较低。当前，很多地方政府部门，乃至教育部门仍以升学率作为衡量高中教育质量高低的最主要指标，这就使得城市高中学校为了追求更高的升学率而限制农民工随迁子女进入，许多学校干脆直接拒绝接纳农民工随迁子女入学，这样的评价机制严重影响了城市高中对农民工随迁子女的接纳，不利于教育公平的实现。

（五）新一轮的课改对农民工随迁子女异地中考影响很大

实施新课改后，各个地区教材差异较大，对学校、学生以及学生家长产生了较大影响。新课改把高中课程分为多个学习领域，让学生每学年在每个学习领域都获得一定学分，这对学生的学习

方式和学习能力提出了挑战。农民工随迁子女如果无法在城市接受高中阶段教育，回到户籍地后则要面对另外一种新鲜的课程设置，能否适应这种课程变化将最终影响着他们的学业表现，也将直接影响他们是否留在城市读书的选择安排。五、对农民工随迁子女异地中考政策实施的建议

针对目前农民工随迁子女异地中考的现状，以及政策面临的困境，我们认为，应该高度重视并着手以下工作，以逐渐改善和促进这一群体所面临问题的缓解和最终解决。

（一）加强教育需求情况调研，做好异地中考政策规划

1.要对农民工随迁子女做到“底数清”、“情况明”

对农民工随迁子女在流入地的基本情况要进行系统摸排，掌握其分布、规模、流动的稳定性和受教育过程的变动等信息，了解他们对普通高中和职业学校的需求倾向，及时准确地把握他们对高等教育的需求信息，为制定合理的异地中考政策作出科学决策。

2.科学预测流入地的接纳“容量”，进行前瞻性规划

城市农民工的规模变动趋势、农民工随迁子女的教育需求，完全可以进行前瞻规划与建设。各地应以常住人口为口径，将农民工随迁子女纳入到本地的教育规划中，根据当地经济社会发展的态势，科学预测本地适龄高中阶段人口的发展趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能提供的学位数量为依据，对高中阶段教育的供给与需求变动状况作出科学判断。

3.系统评估异地中考政策的利弊情况对于农民工随迁子女高中阶段教育需求不能满足所造成的影响进行系统分析，全面评估异地中考政策的利弊，不断改进高中阶段招生政策。

（二）引入教育券，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题

当前，部分地区对于农民工随迁子女高中阶段教育入学问题缺乏积极性，一个主要的原因在于他们的到来并未带来教育经费相应的“可转移支付”，并且由于这一群体的涌入使得教育经费被

“稀释”，并导致了城市地区“借读费”、“赞助费”等费用频频出现。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，建立中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的教育券经费筹措机制，从资金、规章制度和支持服务等方面对教育券进行设计与评估，使得学校可以凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换，实现教育经费的分配与流动学生规模相匹配。这样可以有效解决城市地区高中阶段教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。

（三）以职业教育作为推进异地中考政策的突破口，在城市向农民工随迁子女全面开放免费中等职业教育

由于中等职业教育自身的特点，它与高考的联系没有普通高中教育那样密切。一方面，当前的国家免费中等职业教育只惠及城市本地户籍人口，实际情况是招生处于不饱和状态；另一方面，由于农民工随迁子女属于外来人口，却享受不到免费政策的优惠。如果放开户籍限制，让农民工随迁子女也能在城市享有免费职业教育，那么，中等职业教育作为推进异地中考政策的突破口既可以较好地解决农民工随迁子女的继续升学和就业问题，也有利于城市职业教育的发展。从2005年1%全国人口抽样调查数据看，12～14周岁的农民工随迁子女省内流动占64.92%，跨省流动上升到36.02%。农民工随迁子女以省内流动为主的流动特点，在一定程度上也为异地中考政策的探索留出了一定的发挥空间，减少了异地中考政策的复杂程度和实施难度。

（四）改革户籍制度，剥离附着于户籍上的各种福利与管理功能

国务院总理温家宝在2010年3月5日召开的十一届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇”。作为解决农民工随迁子女在城市接受高中阶段教育的重要政策保证，异地中考政策应列入下一步教育改革的日程。应以中小城市户籍改革为契机，配套

改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离附着于其上的其他各种功能，实现农业人口和非农业人口的主体平等，打破农民工随迁子女异地中考并继续升学的体制障碍。

（五）改革高考制度，形成中考、高考配套的政策体系

研究、试点并实施高考报名以及考试制度改革，通过以当地应届毕业生的数量为依据来分配招生指标，而非以户籍人口来计算的方法；通过以学籍年限和监护人的参保年限为替代性管理手段作为农民工随迁子女在城市获得高考资格的方法来改革现行的高考报名制度；通过推进省际考试成绩认证，推动区域自主命题替代省市自主命题的方法，逐步探索高考的省际认证、区域联考与统考。例如相邻省市采用区域间共同命题，或对考试成绩进行标准化处理以实现考生成绩的可比性，推进高考成绩的省际认证制度，保障跨省流动的农民工随迁子女能够在异地参加高考。

（六）创新高中阶段办学模式，建立完善高中阶段教育成本分担机制与投入机制

1.探索建立高中阶段教育成本分担机制，推进办学和投入主体多元化

推进办学体制改革，引导、扶持社会力量重点兴办高中阶段学校，吸收社会资金发展高中阶段教育。鼓励行业、企业兴办职业教育或与中等职业学校开展形式多样的联合办学，引导企业以场所、设备、师资、资金等资源参与学校专业建设、课程开发和教学与管理。

2.建立健全助学体系，保障困难家庭的农民工随迁子女就读高中阶段教育学校

将助学贷款制度延伸推广到高中阶段教育，做好高中阶段学校国家助学金资助政策的实施工作。同时，积极发动社会力量捐资助学和多渠道筹集资金，设立助学基金，对品学兼优和经济困难的学生进行资助或补助。

3.建立和完善政府统筹、分级管理、以县（区）为主的高中阶段教育投入体制

以政府投入为主，多渠道筹集高中阶段教育发展资金，加大对高中阶段公办学校基本建设的资金投入，逐步增加对高中阶段的教育投入。从

城市教育费附加、转移支付资金、城市建设配套费、政府贴息贷款、社会捐助等多渠道筹集高中阶段教育建设资金。积极化解学校债务，增强高中阶段学校的自我发展能力。

总之，高中阶段教育普及程度是衡量一个国家或地区教育发展水平和国民素质的重要指标。积极应对和解决农民工随迁子女义务后教育的需求，满足他们继续升学的愿望，不仅是解决高中教育普及问题的迫切要求，更是防患社会问题扩大的急迫要求；是事关和谐社会能否全面实现的大事，需要全社会高度重视和努力。

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参考文献：

［1］国家统计局.第二次全国农业普查主要数据公报（第一号）［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080221_402463655.htm，2008-2-21.

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［3］胡云生.飘飞的蒲公英也该有春天——农民工随迁子女教育透视［J］.江西教育，2004，（12）.

［4］王雄，等.中国城市高中生的家庭背景调查［EB/OL］.china.com.cn，2009-5-7.

PolicyResearchonHighSchoolEntranceExamofMigrant

Workers’ChildreninLocalWorkingPlaces

WuNi

Abstract：WithgreatattentionandeffortofthePartyandgovernment，thesituationofcompulsoryeducationofthe

migrantworkers'childrenhasbeengraduallyimproved.However，thesubsequentobjectivedemandofmigrantworkers'childrenonreceivinghighschooleducationhascomeintobeinginevitably.Atpresent，withtherelativelyshortageoftheresourcesofhighschooleducationinmostofthecities，andthefactorsoftheinstitutionandactualenvironment，theeducationaldemands，andappropriatelyplanthepolicyofhighschoolentranceexaminlocalworkingplaces；introducemigrantworkers'childrenarehardtoenterhighschoolinlocalworkingplaces.Tosatisfythedemandsofthelargescaleofthemigrantworkers'childrentoreceiveeducationunceasingly，weshouldstrengthentheresearchonthestatusofthebreakthroughtopushforwardtheexperimentofpolicyofhighschoolentranceexam，andcomprehensivelycarryoutandstripdownallbenefitsandadministrativefunctionsthatadheretohouseholdregistration；reformcollegeentrancemodeinthestageofhighschool，establishandimprovethemechanismsofeducationalcost-sharingandinvestment.research

educationvoucherandsolvetheproblemof

Keywords：schoolentranceofmigrantworkers'children，highschoolentranceexaminlocalworkingplaces，policyAuthor：WuNi，Director，seniorresearcherandPh.D.ofCenterforEducationalPolicyResearch，NationalInstitute

ofEducationSciences（Beijing100088）

［责任编辑：杨雅文］