东亚社会保障模式初探

《财经科学》Issue 2000年　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　First 　FINANCE&ECONOMICS 第1期　Jan. /Feb. 2000

【保险研究】

东亚社会保障模式初探

　　　　林　义[内容摘要]、历史背景及

。传统, 而社会保险的制度形式则相对落后。对东亚社, , 更有助于探索多元化的社会保障发展道路。

[Abstract]Thestudy of S ocial Security m odel in East Asia bas beame an important agenda in international s ociety. Because of the in fluences of s ocial structure ,historical background and cultural tradition in East Asia ,S ocial security m odel differs , to large extent ,from s ocial security m odel in Western countries. The traditional family protection and s ocial assistance still plan a significant role in East Asia ,but the s ocial insurance ,as an institutional form ,looks relative undevelped. The study on East Asian s ocial security m odel will benefit to rethink the institutional basis of s ocial security crisis in Western countries and to analyse the pluralistic s ocial security m odel.

　[关键词]东亚(East Asia ) 　社会保障(S ocial Security ) 　模式(m odel )

　　　　　

[中图分类号]F841.0　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1000-8306(2000) 01-0054-06

90障模式开始受到广泛关注,

并将成为国际社会保障领域极富

挑战性的课题和探索适合各国国情社会保障模式的一个重要突破口。很显然, 东亚社会保障模式受到重视, 一方面意味着在跨文化的研究世界中, 长期囿于西方中心论的大多数西方学者, 有可能通过东西方社会保障模式差异性的比较分析, 更清晰地反思西方各国社会保障改革的经验与教训, 探索社会保障的未来发展路径; 另一方面, 对众多非西方国家而言, 则意味着

[收稿日期]1999-11-22[责任编辑]单丽莎

年代中期以来, 东亚社会保需要根据各国自身的经济、社会、历史和文化条件, 探索适合各国自身制度条件的社会保障模式选择道路。

问题的提出

东亚社会保障模式一般泛指东亚的日本、新加坡、韩国, 及中国台湾、香港地区自70年代以来逐渐形成的吸收欧美社会保障某些制度成分, 而又在很大程度上区别于欧美国家的、独具特色的社会保障模式。

长期以来在国际社会保障研

究领域, 大多侧重于研究欧美国家社会保障问题, 研究与欧美社会保障模式为基础发展起来的其它非西方各国的社会保障制度。东亚地区的日本及新加坡社会保障制度, 也曾受到不同程度的关注, 但前者大多集中于在借鉴欧美模式框架内进行研究, 而后者则因其同社会保险理论模式大相径庭受到指责。东亚社会保障模式的提出并受到关注, 则是90年代中期以来国际学术界出现的一个值得重视的新特点。笔者认为, 对东亚社会保障模式系统深入的研究, 不但

54■　■

对正确评价西方社会保障模式的利弊、改革发展趋势具有重要启示, 而且对探索在不同社会结构和文化背景下的社会保障发展道路, 具有十分重要的政策意义和方法论意义。

(一) 研究东亚社会保障模式, 有助

东亚社会保障模式受到关注, 使东西方学者对社会保障问题的研究, 更为注重对隐藏在社会保障运行机制背后的若干非经济制度因素的分析, 注重在不同社会结构条件下现代化进程导致的社会保障模式趋同性和差异性的研究, 注重文化和价值观念对社会保障模式选择影响的深入研究。尽管社会结构和文化因素对社会保障发展模式和运行机制影响程度的研究尚处于初创阶段, , 、, , ①

度的形成与发展。而少数西方学

社会保障模式, 并强调社会保障与

③

家庭保障密切结合。其它如韩国

和中国的台湾、香港地区在近几十年的探索中, 事实上形成了各具特色的社会保障制度, 程度不同地区别于欧美典型的、以社会保险为核心的社会保障发展模式。由于种种原因, 或许主要是西方模式的影响, 长期以来, 对东亚社会保障模式的研究一直受到冷落。公积金。在学, 存在差异甚大的决策取向。有相当多的东亚国家和地区的学者, 仍囿于西方社会保障制度外观的先进与合理, 致力于这一模式的本土化进程的研究。只是到了90年代中期以来, 东亚社会保障和社会福利模式才得以初步确立并逐步受到国际学术界的关注。在此背景下, 开始以一种较新颖的研究视角, 着眼于东亚地区社会、经济、政治和文化的差异性, 探索不同于欧美传统模式的新的社会保障模式。毋庸争辩的是, 人们正逐渐退去西方发展模式的种种光环, 走出对西方社会保障模式简单认同和盲目崇拜的理论与方法论误区, 更加脚踏实地地着眼于自身条件探索更加适合本国, 本地区条件的社会保障发展模式。如果说, 现代化进程程度不同地使社会保障成为在世界上许多国家推行的社会保护模式, 而东亚社会保障模式的研究, 则有助于人们反思现代

①　G oodman and White :“Welfare Orie

ntalism and the search for an East Asian welfare model ”,1998.

于反思西方社会保障模式的内在制度条件和制度根源

以社会保险为核心的社会保障制度是100年来尤其是二战以来西方各国社会政策的主要制度形式, 并且在工业化进程中影响力遍及世界各国的一种制度形式, , 由于70年代以来的经济萧条、人口老龄

者则认为儒家文化传统是制约东

②

亚文化模式的核心因素。笔者相

化的压力和制度进入成熟期, 使西方现行的社会保障制度陷入空前严峻的危机境地。无论是社会保障制度的传统改革思路, 还是近年来的结构性调整乃至社会保障部分或整体私有化的改革策略, 均反映出西方各国致力于社会保障运行机制层面的改革和政策调整, 相当程度忽略了对社会保障危机的深刻制度根源的探索。一个重要原因在于, 西方学者长期以来恪守西方中心论的思维定势, 忽略在跨文化的世界中, 透过对非西方社会保障制度历史与现实的分析对比, 透过对不同社会结构和文化背景下的社会保障模式研究, 更清晰地把握社会保障危机的制度根源。

东亚社会保障模式受到关注, 使我们得以透过东亚社会保障制度吸收、借鉴西方模式的某些制度外观, 更深刻地把握其不同于西方社会保障模式的诸多制度文化特征。

(二) 研究东亚模式, 有助于探索社

信, 随着这一研究领域的逐步深化和拓展, 必将有更多学者重视社会结构、历史传统和观念文化对社会保障模式选择的重要制约作用。不仅东亚社会保障的形成与未来发展将根深蒂固地受制于社会结构条件和观念文化的约束, 最终形成迥然有别于西方社会保障现行模式的发展道路, 而且有助于从制度文化层面, 探索西方国家社会保障产生和危机的制度文化根源, 对更清晰地探索其社会保障改革的发展趋势, 进而在社会保障的理论和方法中寻找新的突破, 具有极为重要的理论意义和方法论意义。

(三) 注重研究东亚社会保障模式,

有助于非西方国家探索适合各国国情的社会保障发展模式

早在50年代, 新加坡便立足于本国的实际, 探索完全有别于西方社会保障制度选择的、以强制储蓄为基本特征的公积金制度, 几十年的运行表明, 这一制度取得了巨大的成功。日本在70年代有学者主张探索不同于欧美模式的日本

55■　■

②　Jones , C :“The Pacific challenge :

Confucian welfare states ”,1993.

③　G oodman and Peng “:The East Asian

Welfare States :Peripatetic Learning , Adaptive Change ,and Nation -Building ”,1996.

会保障发展模式的社会结构及制度文化条件

财经科学2000/1总178

化进程及其对社会保障发展的影

响程度, 重新思考探索适合各国国情的社会政策发展道路。东亚社会保障模式发展概略东亚社会保障模式的发展, 既包含在现代化进程中, 学习借鉴欧美社会保障制度并依照亚洲地区的特点加以改进的成分,

也包括某种程度独立于欧美经验的自身发展模式的探索。由于不同国家和地区自身的经济、文化背景的某种差异性, 使东亚社会保障模式的发展并非表现为完全一致的阶段, 而路径。把握东亚社会模式发展中的值得注意的特点。

区别于欧美社会保障制度即肇源于早期济贫法和私人保障制度, 东亚社会保障模式的出现则是在近几十年中才缓慢发展的社会福利制度。传统的社会福利则主要是通过家庭或地区社会救助的方式, 如日本明治以前时期强调通过家庭内或五个家庭组成的互助单位, 体现一定的社会政策作用。明治时期(1868—1912) 亦强调通过家庭成员之间和邻里互助的方式发挥某种社会保障作用。韩国和中国的台湾、香港在二战以前, 作为日本的殖民地, 也在某种程度上采纳了日本的社会福利方式。

东亚社会保障模式自二战以来, 尤其是70年代以来, 开始逐步形成和发展。虽然日本曾于60年代初步建立起精神病人福利计划(1960) 、全国健康与养老保险计划(1961) 、老年福利计划(1963) , 韩国从1962年起开始构建社会福利制度, 中国台湾和香港地区的社会保障制度建立于70年代。但在80年代以前一直处于相当落后的状

财经科学2000/1总178

态。日本1955～1975年间, 政府社会福利支出维持在G DP 的2%左右, 与之相反, 储蓄率却保持在13～20%的水平。韩国则更主要凭借于家庭保障和社会救助实现社会政策目标。

虽然日本在70年代曾一度批评欧美福利模式, 倡导日本自身的福利模式, 但80～90年代以来的发展表明, 日本的社会保障制度一方面在很大程度上借鉴了欧美社会保障的制度外观, 会保障模式; 在东亚国家和地区, 日本养老保险制度可以说是最为发达, 在运行机制和制度安排方面吸收欧美经验最多。到90年代中期, 日本已形成第一层次的国家养老保险制度, 旨在为全体国民提供基本养老金, 第二层次的雇员养老金、互助养老保险和全国养老保险基金计划旨在通过收入关联计划提供补充退休收入。1995年日本已有6950万人参加国家养老保险计划,

年4月, 该计划扩大了保险覆盖面, 力争逐步覆盖全体劳动者。相对而言, 尽管韩国建立起综合的社会保障计划, 但社会保险的覆盖面仍然较窄, 1995年仅有1317%的老年人可以领取各类养老金, 养老保险的覆盖面1995年保持在4115%①

中国台湾社会保障的发展进程与历史因素有关, 如1958年推30年代国1958年到80年, 整, 对私营企业职工建立起伤残、退休、丧葬保险计划。直到90年代以来, 中国台湾的社会保障和福利计划又才有较快发展, 但至今未能建立起统一的保险计划。劳动保险、公务员保险和私立学校教师保险计划覆盖劳动人口的54%。1995年中国台湾建立起较为统一的医疗保险计划, 为三分之一的劳动者提供健康保险。预计在2000年建立起统一的基金制养老保险计划, 要求职工缴费40年, 可获得全额养老金, 未达到法定缴费年限的, 则每年按扣除全额养老金的215%发放。

较之于东亚其他国家和地区, 香港社会保障制度的发展较为特殊, 以社会保险为核心的社会保障制度安排, 在香港发展非常有限, 而传统家庭保障和社会救助制度则发挥着极为重要的作用。甚至在1973年以后, 香港才采用社会保障这一名称, 但也主要是指香港的社会救助和社会保障津贴制度, 前者为低收入者提供救助, 其中老年贫困者占有很大比例。后者则

①　K won , Huck -ju :“Inco me T ransfers

to the E lderly in East Asia :Testing Asian Val 2ues ”,1999.

有1610万老年人领取基本养老

金。

韩国社会保障制度到80年代才开始有较快发展。按照不同的职业部门建立起少数社会保障计划。如在医疗保险领域建立起公务员和私立学校教师的医疗保险计划, 私营企业员工则必须参加各大企业管理的保险计划。1989年建立起覆盖更多劳动者的普遍健康保险计划。在养老保险领域, 对公务员和私立学校教师设立有各自的养老保险计划, 其他劳动者则参加于1988年建立的基金制国家养老保险计划, 规定凡缴费20年者, 可获得全额养老金。否则, 仅能获得部分养老金, 或按缴费(加利息) 获得一次性养老金。到1999

56■　■

为特定劳动群体提供统一标准的

现金补贴。

新加坡社会保障制度从50年代建立之初, 便遵循一条既不同于欧美社会保障模式, 又不同于东亚其他国家和地区社会保障的发展模式。它是通过建立中央公积金的强制储蓄计划, 为国民提供养老、医疗、住房等方面的社会保障计划。在提供经济保障和促进经济协调发展方面, 取得了举世关注的成就。下表反映了新加坡社会保障计划的有关最新发展情况。

　表1

计　　划医疗保健

职工医疗保健1职工医疗保健2全国健康保险互助协会养老保险全国养老保险雇员养老保险

互助协会(公共部门) 互助协会(私营部分) 家庭津贴子女补贴子女帮助补贴特殊子女照顾津贴失业保险东亚社会保障模式的特点东亚社会保障制度在长期的发展进程中, 逐步形成了有别于欧美社会保障发展模式的一些重要特点, 并且, 受社会结构和文化价值观念传统的影响, 将程度不同地影响其未来的发展道路。

(一) 传统社会救助制度长期发挥着

险制度为核心, 而是强调传统社会救济方式, 为遭遇孤、老、残、贫困的社会群体提供最基本的经济保障。虽然受种种因素的制约, 近年来以社会保险为核心的制度构建得到进一步发展, 但社会救助发挥的核心作用是不容争辩的事实。这不仅表现在东亚各国和地区社会救助支出占社会保障支出的比例一般长期保留在较高水平, 而且表现在, , 非常重要的社会保障功能

区别于大多数欧美国家的社会保障发展进程, 式在很长时间内工具

支出占G DP 比重(%)

　　　　　　　　　财务机制　　　　　　覆盖面%　　　国家　　企业　　个人　　转移

[***********]912保险保险保险

[***********][***********]01050104　　12　　1　　45　　4　　12　　8　　2　　20　　100　　100　　100　　42

　　50　　0　　45　　0　　26　　46　　17

　　41

　　39　　38　　23　　14　　23　　23　　41

　　61

　　26　　13　　8

保险

保险保险保险

　　资料来源:J

acobs ,D. :Social Welfare Systems in East Asia ,1998.

表2

计　　划医疗保健

公务员与私立学校教师健康保险

工商企业员工健康保险地区健康保险医疗帮助卫生部国防部养老保险

全国养老保险计划政府公务员养老保险私立学校教师养老保险生活保护计划失业保险工　具　　　保险保险保险救助政府资助政府资助保险保险保险救助韩国社会保障发展简表(1996)

G DP %

覆盖面%

财务机制

国家　　　　　企业　　　　　个人

[***********][***********][***********][1**********]8

1137504114

0129

0107

35514　资料来源:Jacobs ,D. :Social Welare Systems in East Asia ,1998.

57■　■

财经科学2000/1总178

表3

　　计　　划健康保险

当地健康保险健康部养老保险劳动保险公务员保险农民保险老年补贴农民老年补贴公共救助失业计划失业救助中国台湾社会保障计划简表(1996)

工　具　　　保险当局资助保险保险保险补贴补贴救助补贴G DP %[***********]0701170103

覆盖面%

93

财务机制

当局　　　　　企业　　　　　个人

[***********]10038

26

[***********][1**********]00资料来源:Jacobs ,D. :Social Welfare Systems in East Asia ,1998.

表4

　　计　　健康保险养老保险长期服务支付老年补贴高龄补助家庭单亲家庭失业计划服务支付(1995)

　　　政府资助雇主责任补贴补贴救助雇主责任G DP %1158

覆盖面%

82

财务机制

政府　　　　　雇主　　　　　个人

[***********][***********]190103

[1**********]3资料来源:Jacobs ,D. :Social Welfare Systems in East Asia ,1998.

表5计　　划医疗保健卫生部医疗储蓄医疗保护医疗基金养老保险中央公积金公务员养老金赡养保护工　具政府资助公积金

公积金+保险救助

公积金雇主责任

公积金+保险新加坡社会保障计划简表(1996)

G DP %

覆盖面%

财务机制

国家　　　　　雇主　　　　　个人

[***********][***********][***********]0105

805037070资料来源:Jacobs ,D. :Social Welfare Systems in East Asia ,1998.

助的安排上。直到80年代后期, 日本、韩国和中国台湾社会保险逐渐成为社会保障的核心内容, 但韩国和中国台湾养老保险的保障面仍然十分狭窄; 香港长期强调社会救助的作用; 新加坡则建立以强制储蓄而非凭借群体中分散风险为

财经科学2000/1总178

基础的社会保险制度作为社会政策的主体。由于中央公积金计划覆盖了相当数量的劳动大军, 政府的社会救助计划处于相对落后的状态, 因而区别于其他国家和地区的社会保险计划。东亚社会保障发展模式为何强调传统社会救助

58■　■

方式而忽略社会保险的制度构建,

可能有多种原因, 但社会结构条件、家庭制度的作用、观念文化的影响, 是其基本原因。同时, 东亚各国和地区在工业化之前大多是凭借家庭或家族范围内的互助, 抑或政府的方式提供社会保护,

私人

保险制度仍未见踪影。这应当是形成区别于欧美以社会保险为核心的社会保障发展模式的一个重要原因, 并有必要进一步深入研究。应当说, 东亚社会保障的未来发展模式, 不应当完全脱离这一受诸多制度因素制约的历史轨迹。

表6

老年人收入来源比较表

韩　国

就业收入

储蓄

公共养老金公共与私人救助私人养老金财产子女资助其它E lderly in East Asia ,1999.

的进程相伴而发展。但家庭结构和家庭内关系仍然非常密切而区别于欧美家庭结构。家庭保障仍然是东亚地区社会保障极为重要的组成部分。

从上表可知, 老年人的劳动收入和子女的资助是维持其晚年生活的两大收入来源, 而其他如保险金的数额则相当少。在老年人的生活安排方面, 东亚各国和地区普于欧美国家。如表7:

, , 老年人与子女共同居住的生活安排仍是占主导性的生活方式。老年人的经济和精神保障均不同于西方国家。在此意义上, 家庭保障仍是东亚社会保障制度中极为重要的组成部分, 并仍将继续发挥重要作用。相反, 对大多数欧美国家而言, 即便在工业化以前, 核心家庭是其占统治地位的家庭结构, 父母与子女共同居住的三代大家庭的结构, 仅仅成为少部分家庭的选择。较之于东亚地区而言, 子女与父母共同居住的比例则要低得多。这一事实表明, 工业化和城市化虽然会对家庭结构产生重要影响, 但家庭文化传统和既有价值观念仍然会发挥潜移默化的重要作用。家庭保障仍将会作为东亚社会保障模式

老年人生活安排比较表

中区别于欧美模式的显著特点。那种欧洲中心论的观点认为, 亚洲家庭结构也将伴随工业化、城市化进程的发展完全向核心家庭转化的论点是难以成立的。儒家的家庭文化观必将对东亚社会保障模式产生重大而深远的影响。

(三) 东亚社会保障模式呈多元化特

中国台湾

[**************]1征

[***********]411680年代后期以来, 日本和韩

, 在构, 、香港地。东亚的社会保障改革模式在运行机制方面吸收了欧美社会保障制度的某些成分, 呈现出较大的趋同性。但近年来对运行机制的某些调整, 并不能由此认定东亚社会保障与西方社会保障模式的差异性在逐步消失。相反, 由于东亚特定的社会、经济和文化背景, 社会保障制度的改革与发展必然呈现出有别于欧美现行模式的发展走势, 而呈现出多元的发展格局。这至少一方面表明, 新加坡公积金社会保障模式仍然在运行机制的表层与欧美呈现较多的趋同性, 但在深层次的制度结构方面, 东亚模式则在给付结构、缴费档次与等级、权利与义务的关系等方面, 都与欧美模式存在不少差异, 必然在长期的发展中更多呈现出东亚社会保障自身的特点。

资料来源:K won , Huck -J :T (

二) 家庭保障仍然是十分重要的社

会保障形式

受儒家传统文化的影响, 东亚社会保障模式有浓厚的家庭保障的烙印。如果说, 欧美现行社会保障模式, 是在既定社会结构条件和既有历史轨迹中的制度安排, 也同其家庭结构脆弱的历史传统密切而不可分割, 那么, 东亚社会保障的形成与发展, 一方面受到工业化、现代化进程的冲撞和影响, 部分吸收了欧美的经验, 而另一方面也同其家庭结构脆弱的历史传统密不可分。有关研究表明, 受工业化进程的影响, 东亚各国和地区的家庭结构也受到前所未有的冲击, 家庭结构小型化、核心化与程式化

表7

国家(地区)

生活在福利机构的老人

1168

[***********]

815　[***********]730133212

4117老年夫妇

19162016

1313

[***********]5413

4913与子女共同居住

726018

7711

[***********]111314

814日本韩国中国台湾中国香港法国英国　资料来源:K won ,Huck -ju :Income Eransfers to the Telderly in East Asia ,1999.

59■　■

财经科学2000/1总178