构建村民自治组织与乡镇政府和谐关系的思考

构建村民自治组织

与乡镇政府和谐关系的思考

赵成龙

【内容摘要】“乡政村治”是我国目前基层民主政治建设的有效出路，经过20几年的发展取得不少成就，但也存在些不足，主要体现在村民自治组织与乡镇政府关系处理得不顺，从而掣肘了我国农村民主化进程。为此，我国基层政权体系的构建不能单纯的从理出发，应从现实前提出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，正确定位村民自治权与国家行政权，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，加强村民自治组织建设，是新形势下协调村民委员会与基层国家机构的关系，建设社会主义新农村的现实途径。这对完善村民自治，理顺村民委员会与基层国家机构的关系，对发展我国基层民主政治建设，调动我国绝大多数劳动人民积极性建设社会主义新农村，全面小康社会，创建社会主义和谐社会具有积极的现实意义。

【关键词】乡政村治；村民自治组织；乡镇政府；协调关系

乡政管理与村民自治的二元并存（“乡政村治”）是中国农村管理体制的一个显著特点。村民自治是基层民主政治建设的重要内容，是中国农村改革发展的产物和结果。在村民自治运作实施中，在村民自治组织与乡镇政府的关系处理上存在村民自治权与国家行政权混淆的问题。从现实的问题出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，构建村民自治组织与乡镇政府的和谐关系，对于推进我国基层民主政治建设和社会主义新农村建设，具有积极的现实意义。

一、村民自治组织与乡镇政府关系的现状

（一） 法律层面

村民委员会是基层群众性自治组织，就其与乡镇政府关系而言，《村民委员会组织法》作了明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导，支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就清楚表明，村民委员会自治组织与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，这是探讨村民自治组织与乡镇政府关系的逻辑起点。

（二）实践层面

1、作为基层国家机构的乡镇政府，其管辖范围少则数十平方公里，多则数百平方公里；人口也在数万、十几万、百万之间。这样一个规模的行政区域内乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务时，难以直接面对农户，而需要村级自治组织协助。所以“虽然村委会自治组织是自治组织，却是村务自治。在办理政务方面，则应当受

到乡镇的领导。”①这就不难理解“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保证指导与被指导关系的性质。”② 在现实需要情况下，出现行政管理权下放予村民自治组织，是行政权弹力性与行政机构相对稳定性矛盾解决的必然途径。在这里不能简单地机械的去理解“指导”“领导”的差异性，而应当围绕具体事项中，加强关键环节的衔接，提高效率，真正把国家惠农、普民，政策、方针落到实处。

2、“乡镇政府的管理实际上是国家权力的神经末梢，反映国家的强制性力量，而村民自治则是市民社会自治原则的体现。”③因此，国家权力与村民自治二者存在对立和冲突。并且这种冲突是“零和冲突”，此强彼弱，即当国家权力增长时，基层群众的自治权会相对减弱，尤其是在国家、集体和个人利益冲突时更是如此。此外，乡镇政府的管理权力遍布全乡镇，村民自治的权利仅限于单个村庄，在实践中二者的博弈关系比较激烈。不少乡镇政府干部认为，村民自治脱离实际。实行村民自治后，乡镇管理失去了“看的见的手”，行政权力行使的有效性、及时性难以保障，出现了“应该管的无法管”的现象。因此，在村民自治实践过程中，乡镇干部总是力图凸显自己。干预村里财权、生产经营权；操纵选举，甚至直接任免村委会干部。

3、乡镇政府与村委会的关系具有特殊性和复杂性。一方面《村民委员会组织法》规定，村委会是群众性自治组织，不属于一级政权组织，也就不是基层政权的派出机构，它与乡镇政府不存在行政上的领导与被领导的关系，乡镇政府不能采取行政手段去包办村务。另一方面，乡镇政府作为国家基层行政机构，承担着依法就本行政区域内各项工作实施行政管理职能，有权且必须对村委会布置任务。在实际操作中这两方面往往难以协调，在村民自治问题上往往导致两种倾向，即“过度自治化”“附属行政化”倾向。前者特征是乡镇政府以行政命令代替了指导、帮助和支持，致使村民自治超出法律规定的范围，村民自治组织把村民自治同乡镇行政管理，甚至国家法律对立起来，借口村民自治抵制村民依法应当履行的义务，造成乡镇管理功能萎缩。后者是乡镇政府不能对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中权利滥用，致使村民自治组织名存实亡，乡镇政府对村民委员会的法律地位和自治尊重不够，把村委会当成其下属行政组织，习惯用传统的命令、指示等方法进行管理，任意干涉属于村民自治范围能的生产经营活① 徐勇：中国农村自治，华中师范大学出版，1997（213）（注释格式不对，下面的都要改过来，举例：徐勇：《中国农村自治》，华中师范大学出版社１９９７年版，第２１３页，书籍注释

② 景跃进：国家与社会事业下的村民自治，中国书评，1998[5]

③赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2] （举例：赵立新 李波：《村民自治与乡政管理研究》，《烟台师范学院学报学报》，2006年第２期，期刊注释）

动。这两种倾向都是错误的，有碍于乡镇政府职能的发挥和国家政权对乡村的有效管理，有碍于村民自治权力的正确行使和村民的主动性、积极性发挥，不利于树立乡镇政府的权威和保证农村政治的稳定。

二、村民自治组织与乡镇政府矛盾冲突的原因解析

（一） 制度对村民自治组织和乡镇政府职责界定不清晰

《村民委员会组织法》规定，乡镇政府和村委会是指导和协商的关系。一方面肯定了乡镇政府和村委会的是两种不同权力载体；另一方面，又强调乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，而非领导关系。这一制度是理念性的制度构架，实践表明，在“乡政村治”的格局中，在村的层面上，实际存在乡政管理与村民自治两种权力的影响（在村里享有宪法赋予更多的是权利而非权力，权力是乡政管理的延伸——“协助”）。这两种权力，在实际运作中构成了此消彼长的“零和冲突”。因此，就成文法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系非常的粗略和原则化，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容和方式，也没明确规定“协助”的范围和形式。这为乡镇政府与村委会见仁见智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出种种冲突。

（二）“政权”“治权”不分的结构性矛盾

“乡政村治”是我国目前基层政权格局。乡政管理，是指乡镇作为国家在农村的基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不能直接具体管理基层的社会事务。村民自治，是指在乡镇以下的村建立村民自治组织，在党和政府的领导下自主地管理基层社会事务。

这种模式下，“乡镇政府是政府权力延伸到农村社会的最后一阶段。”①乡镇政府是农村最基层的政权组织，是自上而下的政权终端。而村则是村民自治组织单位，“村民自治权直接来源于农村社会本身。”②“乡政”和“村治”的有机结合共同构成基层政权的政治运行，共同维护农村社会的稳定，促进农村社会经济的发展。然而，调查研究表明，以乡镇党委为核心的乡政权力既可以是村民自治权力的有力推动者，也可能是他的主要障碍。即，在村庄的层面，乡村精英和村民享有自治权的范围在相当大程度上取决于乡镇政府。

村委会是法定的村民自治组织，这决定了其必须代表村民意，为村民服务来赢得村民的支持和信任，这是村民委员会自治组织性质和功能的使然。除此之外，乡镇的许多行政性工作需要通过村委会在村民中贯彻实施。因此，村委会实际上又承担着某些行政性职务，具有准政权组织的意味。这样，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色体现了村民意志①

②胡庆东：乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因，南都学坛（人文社会科学学报）[6] 徐勇：论现阶段农村管理体制中乡政与村治的冲突与调试，求索，1992[2]

和乡镇意志的冲突，难免不发生村民意志与作为国家意志代理者乡镇政府间的冲突，而村委会的双重角色就更显得尴尬了。只要村委会偏重于某一角色，即会发生失衡，引发矛盾冲突。这一冲突和失衡，在一定程度上源于现阶段国家权力体制与村民自治原则存在着结构性矛盾。所以，应从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力交接问题。

（三）传统文化的消极影响

从历史的角度讲，中国传统政治文化中，一方面强调“尚贤”的思想，重德治轻法治，所以，唤圣君贤臣，从贤不从众。因此，在传统文化下的人民缺乏政治上的热情，放弃了其政治的参与权利。另一方面强调，“大一统”的思想被人们认为是治世的基本条件，因此“在这大一统中，人民根本没有政治参与的自觉。”①这种传统的政治思想的本质是伦理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我国广大农村人们缺乏社会主义政治思想，缺乏政治的自觉。再次，中国传统文化强调以人为本，但这仅限于伦理、礼教的精神层面。在儒家文化构建的政治社会中，人本主义精神表现为统治者的为民负责、为民做主的意识，体现了一种主导与被主导的关系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把统治者置于首位，使愚民成为民之策。因此，在这种文化下形成了两类人，一类是政治意识上狂热的统治者，他们很多人认为，农民不能正确选择自己的生活和理想，需要他们做出“安排”。他们“将民众排斥在政治文化之外，不给民众以任何政治表达的机会”②。这些乡镇干部对农民事务横加干涉，甚至包办，农民自己推选村官只能是自己的一厢情愿。一类是政治意识上的漠视者，这就是传统小农经济社会形成的个体农民意识。一家一户为单位的个体经济使乡村农民缺乏有机联系，分散性尤为突出，而弱小的经济地位决定了他们不能以自己的名义来保护自己的经济利益，所以需要别人代表他们。因此，小农意识的影响就表现为行政权力对社会的支配。从而助长了乡镇干部的权力扩大。

（四）资源拥有量不对称及利益归属不明

在我国“现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，”③这种矛盾集中体现在实行集体所有制和家庭分户经营的农村。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村及集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益协调时，乡政管理与村民自治关系也较为和谐，村民自治也较为规范。当三者利益紧张时，结果则相反。究其原因，是乡政村治拥有的资源①

②韦政通：中国文化概论，长沙，岳麓书社，2003年（215） 赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2]

③徐勇 论乡政管理与村民自治的有机衔接，华中师范大学出版社，1997[1]

不对称。从量的角度讲，乡镇行为较村民及村委会拥有更多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。尽管《村民委员会组织法》明确规定了村民的权力及村委会作为村民自治组织的行为要求，但农业生产的特点决定了村民很难形成有组织的力量，而乡镇行政则是高度组织化的力量。因此造成了村级组织在乡政格局中处于弱势地位。而乡镇政府凭借其拥有资源的量的优势，在对村级组织进行渗透控制中占有了有利地位，从而引发了乡镇与村关系的矛盾冲突。

三、新时期协调村民自治组织与乡镇政府关系的途径

在发展民主政治的宏观视角下思考如何解决村民自治组织与乡镇政府之间的矛盾冲突，应当从社会民主的发展规律出发，寻求实现两者关系的协调和谐的现实途径。

（一）健全村民自治法律体系，实现“乡政村治”的法制化

农村社会的“乡政村治”格局，虽然是由两种不同的权力构成，但从权力的来源看，其最终归属和运作目的是一致的。因为，代行国家权力的象征管理不是凌驾于农民之上的强权，而是有效的组织和引领社会的管理权。而村民自治权责是由《宪法》规定农村村民管理基层社会事务的权力。而这都是建立在人民当家作主的基础之上的。同时，由于二者具有共同的权力基础，乡政管理和村民自治可以实现有机结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作也有赖于国家权力的保证支持。

鉴于目前实施的《村民委员会组织法》确立的“乡政村治”的原则精神，由全国人大制定关于“乡政村治”，特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督程序性法律。其次，由各个省、自治区、直辖市人大常委会制定有关的实施办法，应明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡镇政府和村委的职责权限。从而使乡镇政府更好的指导村委会的工作，村委会更好的协助乡镇政府工作，使二者在制度规范的基础上有机的衔接起来，使村委会的双重角色达到大体上的平衡。为此，在“乡政村治”的法律及实施办法中，应考虑增加、补充有关法律的条款，追究那些无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村内事务有关责任人的法律责任，以维护“乡政村治”法律体系的权威，为司法介入“乡政村治”矛盾和冲突打开法律通道，防止村委会“过渡自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。此外，“作为正式制度在基层社会的延伸，村委会在构建和维护乡村社会的法律与秩序方面具有不可忽视的重要性。”① 应通过各级人大的具体工作，引导村民制定出合乎据国情的法律制度、地方性法规和便于操作的乡① 梁治平：乡土社会中的法律与秩序，北京中国政法大学出版社，1997（422－427）

村自治章程制度，使“乡政村治”逐步纳入法制的轨道。

（二）增强对村民自治组织和乡镇政府价值理念的认知

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的政治管理体制。从实质上讲，村民自治是以民主化取向为价值目标、1998年正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，以法的形式确定了村民自治价值理念的法理基础，为我国的村民自治建设奠定了基调。我国《宪法》规定，乡镇作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层，具体体现了政府与民间的分权关系。中国共产党领导下的中国政权取得改革、建设、发展阶段性成就的关键就在于把“一盘散沙”的亿万农民群众组织起来，并且通过“制度性权力”重新建构了当代中国乡土社会的权威机构。当前我国正在进行的乡镇政府机构改革的目标是“把农村及基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有

①效的领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事项的地方基层政府。” 因

此，所以，从本质上讲作为基层国家机构的乡镇政府有两个异而不对立、合而不同的价值目标。即要体现国家行政的权威性、刚性，又要体现其基层的灵活、变通和“人性化”的管理体制。

村民自治的深入发展，离不开持续的宣传。虽然在党和国家积极地推动下，村民自治的宣传取得一定成效，但是对村民自治中所体现的现代民主精神，如村民对村级事务的主权地位、村民作为权力和利益主体的不可侵犯性、村干部的权力来源于村民的授予等却宣传得不够。这就会使农村干部和农民对村民自治的理解和认识过于肤浅，既不利于村民自治的长远发展，与不利于人们在实践中正确把握。因此，针对村民自治中出现的问题，尤其是村民委员会与乡镇政府关系的问题，应该从更高、更深的层次上加强对村民自治内在精神的把握和宣传教育上。

（二）加强村民自治组织的自身建设

1、克服传统乡政文化本位，提高村民的自治意识和民主观念 村民自治是一个历史的过程，是一个随着农村经济社会发展不断深化的过程。随着农村经济的发展，以村民自治为主要内容的基层民主建设的不断推进，首要问题是对村民进行持续普遍的社会主义民主思想教育，转变村民封闭分散的思想观念和自私狭隘的小农意识。通过公共教育系统，组织专门的机构和人员，以农村经济文化“三下乡”为平台，对村民进行宣传教育，逐步培养和提高他们的民主法制观念和政治参与能力。

2、提高村委会民主议事和自治能力

村民委员会要改变长期以来对乡镇政府行政领导关系的依赖性，切实处理好村民自治与乡镇政府工作的关系。一要健全组织、完善制度、提高干部素质，自主地履行法律赋予的职责，充分发挥组织群众进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的作用。二要提高认①陈华栋 顾建光 中国问题研究综述与思考[J] 2006年第三期

识，正确处理组织村民自治与协助乡镇政府做好工作的关系。村民委员会虽客观上处于乡镇政府管辖的范围，但宪法规定“村民委员会协助乡镇政府做好各项工作，”是村委会的法定义务。所以，不能把“自治”与“协助”对立起来。实行基层群众自治是为了更好地发挥基层社会主义民主，保障人民群众当家作主的权利，这同乡镇政府的工作目标是一致的，从根本上说，实行群众自治更有助于乡镇政府开展工作，同时协助乡镇政府工作也必然促进村民自治。

3、进一步完善村民自治中的民主监督机制

民主监督是村民自治顺利运行的重要保障，是保证村民赋予的村民自治组织的权力正确行使，始终为村民谋利益的必要条件。当前各地农村普遍存在民主监督薄弱的现象，监督主体力量单薄，缺乏有效的各个相互衔接和协调的制度形成的体系对权力的有力制约。民主监督机制应把转变村支部的领导方式和明确两委职责作为促进农村民主监督工作的重点，形成一个相互制约、相互促进的民主政治运行机制，才能建立起以各党组织领导下的充满活力的村民自治机制。

结语

当前村民委员会与乡镇政府的关系已经在价值理念，制度发展和实践操作的探索前进中取得了一定的成就，对于我国农村经济的发展，农村社会的稳定和社会主义和谐社会建设具有十分重要意义。在我国“乡政村治”的基本格局下，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此实现村民自治与乡镇政府关系和谐融洽的目标。应该说，在农村基层民主政治建设进程中，这一目标不可能一蹴而就，而是一个不断总结实践经验，不断推进的历史过程。

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