中国农村村庄治理方式的发展趋势

作者：陈琪卢福营

《中国农村观察》 2001年10期

　　任何一个村庄的治理总是与一定的社会环境相联系，特别是农村经济的变迁，对村庄治理及其变迁具有某种意义上的决定作用。历史经验表明，政治是经济的集中表现，本文试图从经济与政治关联的特定视角，对当代中国农村村庄治理方式的发展和变迁趋向作些分析。

　　一

　　现阶段中国农村的村庄治理实行村民自治制度，这种具有中国特色的社会主义农村基层直接民主制度的出现和兴起，从一定意义上说，是中国农村经济体制改革的必然产物。20世纪80年代初，在农民自发突破和国家自觉领导的双重推动下，中国农村广泛推行了以农业家庭承包经营为主要内容的经济体制改革，并直接导致了延续20多年之久的人民公社体制的解体。随着政社合一的人民公社体制的底除，原有的农村基层管理方式因失去经济支撑而难以为继，与新经济体制相匹配的农村治理新模式还没有形成，在这种情况下，因管理失控，农村社会出现了一定程度的无序和混乱状况。如何迅速填补人民公社废除后出现的某种公共权力和基层组织的“真空”，以及如何迅速解决基层社会运行的“失范”问题，成为当务之急。在这样的背景下，广西罗城、宜山等地的农民群众创造了自己管理自己的组织形式——村民委员会，并迅速得到了中央决策层的重视和支持。1982年通过的宪法肯定了村民委员会的法律地位。在国家的积极推动和统一安排下，全国数十万个村庄几乎都实行了村民自治制度。

　　20世纪80年代以来，中国的农村经济社会发生了深刻的历史性变迁。

　　第一，农村工业化、城镇化的迅速推进和农村经济社会结构的多样化。工业化和城市化是现代化的必然要求，而中国的社会主义性质又决定了它不能像当年西方发达资本主义国家那样凭借对农民的剥削和对殖民地的掠夺进行原始积累，通过牺牲农村和农业发展城市工业，实现国家的工业化。同时，中国实现工业化的前提和环境、机遇和条件与发达资本主义国家当年的实际也不可同日而语。故此，党和政府从当代中国实际出发，选择了一条有中国特色的农村工业发展道路。通过大力发展乡镇企业和小城镇，凭借农村的工业化和城镇化来推动国家的工业化进程，把农村工业化、城镇化作为实现国家工业化、城市化的重要途径和主要内容。回顾改革开放20多年来的中国经济社会发展，最激动人心的现象之一，就是乡镇企业的异军突起，以及由此带来的中国第三次农村工业化浪潮。（注：陈吉元、陈家骥、杨勋主编：《中国农村经济社会变迁1949-1989》，山西经济出版社，1993年。）。1978年，党的十一届三中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》明确指出：“社队企业要有一个大发展”。1979年，国务院颁布了《关于社队企业若干问题的规定（试行草案）》，提出了发展社队企业的一系列政策。1984年，中共中央、国务院发布4号文件，明确将社队企业正名为乡镇企业，充分肯定了乡镇企业的地位和作用，提出了开创乡镇企业新局面的历史任务。这一系列决策在政策上为乡镇企业的发展扫清了障碍，并成为中国农村工业化的重要转折点。于是，在农村改革的有力推动下，中国农村的乡镇企业在全国范围内迅速地发展起来。乡镇工业的集聚又大大地推动了小城镇的发展和繁荣。乡镇企业和小城镇的发展在一定意义上是农村工业化和城市化的实现形式。它打破了仅仅是大工业改造农业、城市带动农村的发展模式，使工业化、城市化自上而下和自下而上地结合起来。正是这一富有中国特色的工业化、城市化发展道路，改变了僵化的城乡二元经济结构和社会结构，实现了对传统结构的初步改造，导致了农村产业的多样化和农村社区类型的多样化。

　　第二，农村劳动力的急剧流动。20世纪80年代，逐步实行以家庭承包为核心的农业经营制度，实现了农业生产微观组织的重构，农户取代生产队成为农业生产经营的细胞。这场农村改革的一个突出特点是下放权力，以此调动农民的积极性。正如邓小平所说：“调动积极性，权力下放是主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年。）在自主性和多样性原则指导下的农村改革，使农户有了生产经营的自主权，农民有了自由流动的可能。而普遍推行家庭承包经营所带来的农村劳动力的再解放，使长久隐匿于集体劳动之中的农业劳动力剩余问题日益显化，形成一股强大的势能，推动农村劳动力的急剧转移。于是，随着限制农民流动的政策及城乡关系的逐步放开和松动，以及市场机制的引入，致使农村劳动力的社会流动受利益驱动在不同经济单位之间、产业之间、社区之间全面展开。

　　(1)农村劳动力在不同经济单位之间流动。改革以来，随着个体经济、私营经济、外资经济等的迅速发展，从根本上突破了原有的经济格局，逐步形成了多种所有制经济共同发展的新格局，并且同种所有制经济允许有不同的经营方式。与此相应，原来被固着在农村集体组织中的农村劳动力开始离开农村集体单位或家庭农业经济单位，在不同性质经济单位之间发生了明显的流动。

　　(2)农村劳动力在产业间流动。改革前，农民被束缚于农业，产业间的流动几乎没有。20世纪80年代以来，大批农村劳动力开始向非农产业转移。在某些非农产业发达地区，有相当部分的农村劳动力已经完全或部分地从农业中转移出来。有的甚至全村劳动力都已转移到了非农产业，专职从事农业生产经营的劳动力已经不再存在。

　　(3)农村劳动力在社区间流动。跨社区的空间流动是20世纪80年代以来中国农村劳动力流动的最明显的特点之一。首先，随着城市建设的发展，城乡关系的松动，农村劳动力的城乡流动率加大，相当一部分农民流入城市务工经商。其次，随着农村小城镇的迅速崛起，不少农民流入小城镇，成为城镇劳动者。再次，还有部分农村劳动力在利益的驱动下，流向异地农村，成为农村劳动力跨区域流动的新一族。

　　第三，农村经济的非均衡发展。中国农村地域辽阔、人口众多，经济发展状况异常复杂。特别是20世纪80年代以来，各地农村在自主发展中日益呈现出非均衡特点。农村经济发展的非均衡性不仅仅表现为区域间经济发展的不平衡，更表现为农村基层社区间的经济发展水平和发展模式的差异。从某种意义上说，农村基层社区间的发展差异要比宏观区域间的差异大得多。由于受自然、人文因素的综合作用，特别是干部和领导因素的影响，社区与社区、村与村之间的差距很大，这已成为有目共睹的事实。现在，有的村庄集体工业发达，工业产值达数亿，村民基本进入工厂做工，实现了乡村工业化、农民工人化；而相当部分村庄则几乎还与工业绝缘，仍处在贫困边缘。

　　从一定意义上说，一个村社区的经济发展，其决定因素来自内部条件的变化，主要取决于社区发展模式的选择。不同的发展模式对各社区的经济发展将产生深刻影响。20世纪80年代以来的农村改革，遵循的是自主性原则。农民群众在改革过程中获得了较充分的自主权，从而为农民自主选择社区经济发展道路创造了制度条件。正是在这样的背景下，各地农村出现了多样化的社区经济发展模式。有的依靠农业的发展脱贫致富；有的凭借集体工业化实现农村和农民的现代化；有的通过个体私营经济的发展使农民走向富裕和农村繁荣；有的则选择外出务工经商的方式，增加农民收入。

　　二

　　正如村民自治制度是在一定的经济环境下产生一样，伴随着农村经济的迅速变迁，村庄治理的方式正在或必将发生相应的变化。分析中国农村村庄治理方式的发展和变迁趋势，以下两点务必引起有关方面的注意。

　　（一）村民自治模式将日益呈现多样化的发展趋势

　　村民自治作为具有中国特色的社会主义农村基层民主政治制度，现在已经在广大农村扎根，并被国家法律所确认，成为当代中国农村政治体系的重要组成部分。然而，村民自治制度是在人民公社体制解体后尚未发生分化的特定背景下产生，并在国家制度的统一安排下，于20世纪80年代初在全国数十万个村庄推行。在实行村民自治后的10多年中，农村经济迅速发展，农村社会急剧分化。特别是在农村现代化建设过程中，各地农民自主选择村社区的发展道路，形成了各不相同的社区发展模式。农村发展呈现出明显的非均衡性，原先那种同构性农村社会已为当下的多元性农村社会所取代。由此决定了各村村民自治实际运作的复杂性和差异性，并导致了村民自治模式的多样化格局。

　　目前，已有不少研究中国农村问题的学者对此给予关注。张厚安、徐勇、项继权等根据1995～1997年间对全国各地22个村的调查与比较，指出：“人民公社体制废除后，由于经济社会的发展和转型，中国农村村级治理正在发生重大变化，并开始形成不同的类型和模式。”他们把22个村庄的村级治理分为三种六类：第一种是“传统型”，具体又分为“传统—行政主导型”和“传统—村落权威型”两类；第二种是“能人型”，具体又分为“能人支配型”和“能人主导～大众参与型”两类；第三种是“法治型”，具体又分为“外在—法治型”和“内化—法治型”两类。我们也在浙江农村的调研中发现，无论从村社区的权力结构和公共权力的运作，还是从村民的公共参与看，不同经济背景下的村治理模式都有着不同的特点。

　　可以预料，在未来一个时期的农村社会发展进程中，随着村社区经济的非均衡化推进，全国各地农村的村民自治将进一步朝着多样化的方向演进，并呈现出越来越明显的社区特色。

　　（二）部分村庄将率先突破村民自治的框架，实现社区治理形式的创造性转换

　　农村经济发展的非均衡性，是改革后农村社会变迁的重要特点之一。实证研究表明，20世纪80年代以来，各村的经济变迁速率存在着相当大的差别，并成为村级治理模式的重要影响因素。犹如村民自治制度只是在特定经济社会背景下产生一样，随着村民自治赖以存在的特殊条件的逐渐转化，社区治理的形式势必发生相应变化，发展到一定的阶段，就有可能最终突破原有的社区格局和村民自治的框架、原则，实现由村民自治向新的治理形式的转换。事实上，在经济变迁速率高的部分村庄，村民自治在实际的村治运作过程中已名存实亡。从我们近年进行的农村调查所获资料来分析，村民自治形式的转换大致有以下几种趋向：

　　1.由村民自治向新型社区群众自治过渡。不难预料，21世纪初期将是中国城市化迅速发展的重要历史时期。随着城市化进程的推进，相当部分城郊村庄将在城市的扩张过程中逐渐被纳入城市区域，成为城市的一部分；另有一部分农村将在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居住人口也将随着户籍制度等其他制度的配套改革逐步由原来的村民变为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐实行新型的社区群众自治。与原有的城镇社区比较，由原来的村庄演变而来的城镇新社区具有其独特性。比如：一方面，这里的居民如其他城镇社区居民一样，由于居住在同一空间、生活在同一社区，由此生成一系列的公共事务；另一方面，他们还共同拥有一定量的集体财产，并由此形成社区群众的公共利益，需要社区的公共权威和公共管理。因此，这种城镇新社区的群众自治应该既不同于农村的村民自治，又有别于原来意义上的居民自治，是一种特殊的基层群众自治形式。

　　2.由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变。在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济的再集体化和工业化。村社区的经济结构由农业家庭承包为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包经营的农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民委员会等村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民委员会等村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又由于“农村”的身份，不能像城市那样实行居民自治。造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响社区的管理和发展，迫切要求实现社区治理模式的突破。在村级治理的实践中，有的村已开始作出一些局部性调整。比如：有些村实行村、企财务分开。企业有独立的财权，向村庄交纳一定费用，由村统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。又如：村党组织按企业和社区分别设立支部，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的村社区公共权力组织。

　　3.由封闭型的村民自治向开放型的村治转换。在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性。如村民自治制度规定，村民自治的主体是本村村民，本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，农村的开放程度越来越高，并进而冲击着村民自治的治理方式。面对农民的急剧流动和农村社区的开放性格局，现行的村民自治制度明显存在着一些无法克服的难题，迫切要求村民自治的形式及有关规定做出相应调整和变化。如：外来人员也应享受参与流入地的村务管理和民主生活的某些权利，国家法律也需赋予村社区公共权力组织管理和调控外来人员行为的权限，从而把流动农民有机地纳入流入地的社区政治体系。由此势必突破村民自治原有的封闭性，向开放型村治转换。

　　三

　　村民自治模式的多样化和村庄治理方式的创造性转换，是一种长期的、客观的趋势。在未来的发展过程中，为实现有效的农村基层治理，促进农村经济和社会的综合发展，在政策抉择上必须高度重视以下基本原则：

　　1.必须承认并充分保障农民的自主权，调动农民群众的主动性和积极性。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确地把这作为农村改革20年的基本经验之一，并强调指出：“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则。”（注：许安标：《农民如何行使民主权利》，法律出版社，1999年版。）所以，要努力发扬广大农民群众的主人翁精神，鼓励他们积极投身于村治实践，从村情现状和变迁的实际出发，自主抉择，探寻社区治理的有效形式和途径。

　　2.必须充分尊重农民的首创精神。政府部门及其干部要相信农民群众，依靠农民群众，鼓励农民群众在法律制度总体原则指导下积极探索切合实际的、恰当的村治实现形式。对于各地农村在村民自治实践中的新探索，出现的新形式、新现象，不宜简单地从制度规定的原则出发加以否定，而应从农村实际出发，依据农民群众的意愿和实践的成效来判断其是非得失。要鼓励试、允许看、不争论，及时总结经验，加强指导，对的就坚持，不对的就改正，引导村民自治沿着科学的轨道前进。

　　3.必须坚持改革，促进村民自治的发展和完善。当前农村经济正处在急剧的变动之中，村民自治作为一种农村基层政治形式，必然要随之发生变化。因此，要解放思想，实事求是，从已经变化了的农村经济的实际出发，不断地对村民自治制度作出适应性调整和改革，推动村民自治日臻完善。对于那些因经济和社会迅速发展，确已失去村民自治赖以存在的条件和环境的社区，应允许和鼓励当地群众自主选择新的社区治理方式，及时实现基层治理形式的创造性转换，以此推动社区经济社会的进一步发展。

作者介绍：陈琪　卢福营　浙江师范大学法政经济学院