浅析政府失灵表现--从房地产寻租案例分析

《财政学》第一次作业

浅析政府失灵表现

——从房地产业寻租案例分析

学 号 200621112

姓 名 马文琴

学 院 金融学院

专 业 金融学（国际金融）

浅析政府失灵表现——从房地产业寻租案例分析

一、政府失灵的简介

在行政国家中，政府对社会的影响是巨大的，政府职能渗透到人们生活的各个领域。我国现阶段作为一个典型的次那个证国家，政府与民众的生活日益密切。所谓政府失灵是指当由于政府机制自身缺失而导致资源配置低小或无效的情形。在我国政府失灵的表现主要有：政府机构的低效率，一方面是成本过高，一方面是浪费严重；政府政策失误，集中表现为信息是否充分可靠；另外，就是即将谈到的寻租现象。寻租，广义上泛指社会中各种非生产性的追求经济利益的活动，或者说是各种维护既得的经济利益的活动，狭义上指政府官员动用行政权利追求既得经济利益的活动，他与政府对经济的干预息息相关。下面将对房地产业政府寻租，也就是狭义上的寻租，作出一定的分析。

二、近年来房地产业发展概况

我国商品房平均销售价格在经过1993～1999年的持续回落调整后，从2000年开始再次恢复上升趋势，2004年到2007年进入大幅度提升状态，虽然到2008年下半年，全国部分大城市商品房价格环比有所下降，包括深圳、上海、杭州、北京等，但是持续的同比上涨趋势导致进入2008年房价已经维持在高位，而正是地产业这几年来的欣欣向荣的景象，不仅吸引了开发商的眼球，同时使政府部门也逐渐增加了对房地产业的关注。政府部门的参与，一方面是为了发挥政府部门资源配置、稳定经济、收入分配的职能，另一方面，由于政府失灵的不可避免，政府也再不自觉地进入到了房地产行业的利益分配。

商品房售价上涨原因分析

首先，工程造价近年来的上涨，导致住宅和非住宅销售价价格不同程度的上涨。工程造价在住宅销售价格中占比较高，但从对销售价格的影响看，工程造价上涨对住宅与非住宅销售价格上涨的影响远小于土地价格上涨和其他因素价格上涨的影响。从2000～2004年的数据来看，住宅销售价格上涨600.6元，工程造价上涨277.5元，占销售价格涨幅的比重为46.2%，其余53.8%的涨幅是由工程造价之外的其他因素价格上涨拉动的。非住宅销售价格上涨561.2元，工程造价上涨186.8元，占销售价格涨幅的比重为33.3%，其余66.7%的涨幅是由工程造价之外的其他因素价格上涨拉动的。

其次，土地价格上涨对不同用途商品房销售价格的影响也不同。近年来土地交易价格指数与商品房销售价格指数的变化可以看到，不同用途的土地交易价格上涨幅度有较大差别，对商品房销售价格指数的影响也有较大差别，土地交易价格指数上涨较高的商品房销售价格指数也较高。2001～2005年期间住宅土地销售价格上涨30%。商业营业用房土地交易价格上涨了34%，

再次，供求因素并非商品房销售价格上涨的决定性因素。土地交易价格和建筑材料价格的上涨对商品房销售价格上涨的拉动作用属于成本推动，除土地成本和工程造价之外，包括销售费用和房地产企业利润在内的其他因素价格上涨对我国商品房销售价格上涨起到了重要拉动作用，在这些因素中消费需求是否是决定性因素？从1996年以来当年商品房竣工面积与销售面积看，住宅与非住宅商品房当年实际销售面积均低于当年竣工面积，即使不考虑以前年度未售出的商品房，每年都有大量竣工商品房因缺乏相应的需求而处于空置状态。从目前销售价格上涨幅度较大的地区，如北京、上海等地区商品房空置率调查看，这些地区同样存在空置面积大幅度增加、空置率提高的情况。因此，从全国范围看，商品房的需求并非商品房销售价格上涨的决定性因素。同时，从房地产上市公司主营业务利润率看，2003年以来利润率持续上升，2006年一季度大幅度提升，我们统计的15家房地产公司利润率在2006年一季度达到了39%，比2003年提高了近10个百分点。由此可见，工程造价和需求之外的其他因素——主要是土地价格上涨和开发商利润大幅度提高，是近年来商品房价格大幅度上涨的主要因素。

三、寻租在房地产业的表现

为解决房价持续上涨的问题，中央政府在2005年—2006年出台了一系列遏制房价过热的现象，但政府的干预并不是万能的，也有失灵的时候。这里集中讨论政府在房地产开发过程中是如何设租、寻租的。按政府部门发挥的作用不同，我们将房地产业的租金来源分为三类：政府部门无意设租、主动设租和被动设租①。政府部门主动设租表现为政府部门本已通过制定一次而资金、土地配置政策，来改善房地产业的资源配置情况，却被其他经济人利用，这种事后的寻租行为会无意造成房地产业投机加剧。当前我国房地产业一个被动寻租的例子就是某些地方去理部门处于短期政绩的需要或者迫于地方经济增长的压力，为房地产开发提供廉价出让土地的优惠政策，客观上给开发商大肆寻租创造了机会。主动设租主要① 无意设租是指权力部门为了弥补市场缺陷而干预经济生活，无疑导致租金产生并发生寻租行为；被动设租是指权力部门处于自身利益活受到既得利益集团的影响，利用其职权制定并实施一些能给这些利益集团带来巨额租金的法案，客观上为利益集团牟利；主动设租是指权力部门预期到寻租行为能为其带来利益，从而主动通过行政干预床交租金，增加本部门、本地区的收益，而这些企业向该权力部门提供租金作为回报。

是由于公共权利和公共利益背离使得政府部门将公共权力商品化，产生了钱权交易。

1、房地产开发商在获得土地的过程中寻租：

稀缺的土地资源是房地产开发必备的要素之一，房地产开发商拥有了土地，也就拥有了财富。对土地资源的依赖必然引发开发商不规范运作的冲动，而我国尚不健全的土地制度也为寻租提供了契机，进而使得土地成为房地产寻租的重灾区。(1)供需双方利用协议出让土地方式“暗箱”操作，以明显低于市场的价格出让土地, 用地企业将所寻租金的费用私下支付给出让方。（2)在招标出让土地方式中，作为寻租者的开发商在政府部门默许下，与其他竞争者达成私下协议，以支付现金方式使其他竞争者实际退出竞争，从而以较低的招标价获得土地使用权。(3)行政划拨土地的占有者擅自改变土地用途上市交易，从而获取巨额租金。

(4)地方政府非法、低价征用农村耕地，将其变为房地产开发用地，高价出售，从而获取巨额租金。

2．经济适用房方面的寻租行为

自1998年实行城镇住房制度改革以来，我国逐渐形成了多层次住房供应体系，即高收入者按市场价购买商品住房、中低收入者低价购买经济适用房、最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。对于经济适用房的本意是政府为了减小高低收入差距，为城市中低收入家庭提供的一种公共福利，而推出的具有保障性质的，国家给予了用地优先划拨、免收土地出让金、开发贷款优先发放、减免部分行政事业性收费等诸多优惠政策，自然诱使开发商们竞相向主管部门寻租，以“经济适用房”之名行“商品房”之实。而对于拥有审核开发商资质、分配经济适用房等权力的主管部门及负责人来说，一旦认识到手中权力的市场价值，“寻租”也就滋生开来。北京曾发生的 “放号”风波及“经济适用豪宅”现象就是很好的证明。

3、资金领域的寻租

房地产业是资金密集性行业，房地产开发离不开金融的支持。我国房地产企业自有资金较少，融资渠道狭窄，对银行资金的依赖尤其严重。有资料统计，2004年我国房地产开发资金中大约有50%以上来源于银行。企业对资金的渴求，加上国有银行自身的软预算约束，使得寻租活动在银行信贷领域蔓延。以2003年2月底央行发布的《2002年货币政策执行报告》为例，中国人民银行通过对部分城市商业银行2001年7月1日至2002年9月30日发放的房地产贷款进行检查发现，违规贷款和违规金额占总检查金额的24.9%。如果这个检查结果具有代表

性，即意味着房地产贷款中有近四分之一是违规贷款。而违规放贷，当然是为了索取巨额“回扣”、参与分成，甚或间接成立房地产开发公司，以国家和人民的钱“借鸡生蛋”、谋取私利。

4、涉税领域的寻租

2004年度中国纳税500强企业排行榜中，300名内都没有一家房地产企业，与其在“中国十大暴利行业”中高居首位的形象形成对比。同时，据悉，近期国家税务总局在对7省市的调查中发现，在各种涉税问题中，房地产业的问题占了90%。2003年南京市地税局稽查分局曾对2002年度纳税额较大的88户房地产企业进行了税收专项检查，竟然发现87户有偷漏税问题，涉税金额高达5031.66万元。偷漏税现象如此严重，与房地产商和官员们的寻租、设租活动是分不开的。

5、房地产业的“乱收费问题”

目前，我国地价及税、费合计约占房价的50%，相对国际上一般20%的比例而言，地价及税、费比重明显过高。据调查，全国各城市在房地产开发经营中涉及的各项税费项目有60～180多项，其中税仅有12种左右。房地产“乱收费问题”实质上是有关部门的“集体寻租”行为，不过是用合法的手段掩盖了不合理的寻租事实，是更高级形式的寻租。它不仅加大了居民的购房成本，也使得房地产业不堪重负，阻碍了房地产业向健康发展。

三、浅析房地产业中的寻租根源

1、市场经济体制不完善，政府职能处于转型期

由于当前我国处在一个经济体制和政治体制转型的关键时期，市场经济体制至今仍不完善，平等竞争的市场秩序尚未真正建立。政府尚未完全走出计划经济的思维模式。但是对于房地产业来说，同样需要政府和市场的共同作用。在房地产业上的国家垄断土地一级市场、住房保障制度不健全、住房建设结构矛盾突出、资金流向过度受政府政策主导等经济、政治体制的漏洞，使房地产业存在巨大的租金来源，也为寻租提供了天然场所。

借用19世纪中叶英国的评论家登宁的一句话“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。因而只有进一步完

善市场经济体制和政治体制，减少寻租的诱因和实现条件，增大寻租的交易成本，才可以减少和防范寻租现象的发生。

2、缺乏商业伦理制约的私欲膨胀

私欲膨胀是寻租行为产生的思想根源。市场经济的进一步深化强化了利益机制，也使人们传统的价值观发生不同程度的嬗变，物质利益和商品等价交换原则在人们生活中发挥越来越大的作用。房地产开发商在利益最大化欲望的驱使下，放弃了合法经营的观念，主动向一些官员寻租，而一些意志薄弱的官员则任私欲膨胀，置勤政廉洁于不顾，把党和人民赋予的权力投入市场，当作猎取个人私利的筹码，大搞权钱交易。这就是我们所说的主动设租行为。社会价值观的变化甚至让人们把设租、寻租行为看作“能力”的表现，无意中营造了寻租的社会环境，强化了寻租者的寻租动机。

3、缺乏有效监督制约机制，政府在干预中寻租

有效的监督约束机制包括纪律监督、法律监督、舆论监督和社会监督等。总体而言，与市场机制相比较，政府干预行为效率低。政府干预不直接一盈利为目的，政府为弥补市场失灵而干预经济活动。首先，政府是国家权力的委托人和代理人，这种关系再加上政府内部存在着的中央与地方、地方与地方等多层次、多类型的委托代理关系，加大了公共权力使用偏离公众利益的可能，因而更需要对权力运用进行监督和制衡。缺乏制衡的权力运用很容易导致权力的滥用和权力的商品化，从而为寻租提供了温床和土壤。其次，从法律法规建设方面来看，我国房地产法律法规体系尚待完善，现有法律法规的漏洞和空白较多，无法可依、有法难依、有法不依的现象同时存在，例如在政府、银行、开放商三者之间，起到至关重要作用的还是政府而不是法律，政府在资金上的倾向性决定了银行的资金去向，这种干预往往不是为了提高效益，而是出于自身利益的驱动，这样就实现了政府自身的寻租。

四、房地产业中的寻租防治

治理寻租的根本在于减少和消除租源。概括起来讲，房地产业中的寻租，其主要防治措施有以下几方面：

1、加速政治体制改革步伐，促进市场经济体制改革

在保证社会经济稳定的前提下，深化市场经济体制改革，建立完善、顺畅的市场机制，做到信息公开化、竞争公平化，这是减少租源，遏制寻租活动的根本出路。为达到这一目的，就必须加速我国政治体制改革，改变政府在房地产经济活动中的主导地位，把更多的事情交给市场来办，从而走向“小政府大市场”。当前我国房地产也是一种泡沫经济，出现了房屋空闲无人购买的情况，市场机制的健全、完善、可以抑制这种过热的现象，政府的作用会更好的发挥。政府出台的房地产征税的政策和降税的政策就是对与房地产业的宏观调控，当然这种政策的效果只能是在相应完善的市场机制下才能够充分的显现出来。

2、完善监督制约机制，加大惩戒力度

从经济学意义上看，只要寻租的预期收益大于预期成本，潜在的寻租者就会变成现实的寻租者。而有效的监督约束机制可以加大预期成本，减少预期收益。因而有必要进一步完善监督约束机制，加大惩戒力度。当前，我国的房地产的醒过法律文件不健全，这是市场失灵的一个重要原因，政府通过制定一系列的房地产开发的法律法规，解决政府在房地产开发中的政府失灵，明确政府的职权范围，不能给官员留有太大的自由裁量权，使这种政府的调控行为有法可依、开发商的开发行为同时有法可循，发挥好各自在市场机制中的作用。同时，加快房地产市场信息系统建设，实行信息透明、公开化，给予舆论和社会公众充分的话语权，以加强舆论和社会公众监督。

3、加强市场伦理和商业伦理建设，增进公务员政治责任感

制度和法律约束对减少房地产寻租固然有重要作用，但两者都只规范人们的最低行为标准，而市场伦理与商业伦理对人们的影响是深远的。因此，为有效减少寻租，有必要加强市场伦理与商业伦理建设，使人们树立正确、健康的价值观。一方面，加强政府官员的职业道德建设尤其要提高公务员的政治责任感，使他们能够正确认识和对待手中的权力，自觉抵制权力商品化观念、抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识。另一方面，积极开展对包括房地产从业人员在内的社会大众的思想道德教育，倡导合法经营的理念，消除寻租动机。

4、土地寻租的防治措施

从当前来看，要在当前土地“二元公有②”和国家管理土地的制度体系框架内，加强与土地相关的法律建设和信息透明化建设，有效约束政府、开发商行为，强化政府的监管者身份和开发商的市场行为。为此，要做好以下三个方面的工作：

(1)完善国家储备土地制度，尤其要完善土地供应环节的制度设计，增强供应信息的透明度和稳定性，防止更高层次的政府设租和相关利益集团寻租；

(2)完善土地招标拍卖挂牌出让制度，减少政府、开发商之间“串谋”以便私下操纵土地价格的可能性。比如，采取扩大公告的传播范围、延长公告发布日与招标拍卖挂牌开始日之间的时间等措施，使尽可能多的潜在购买者参与，从而使企图“串谋”者不能“串谋”。同时，加大政府责任人、开发商不规范运作的法律责任和惩处力度，使企图“串谋”者不敢“串谋”，从而让招标拍卖挂牌出让土地真正成为阳光下的交易。

5、发展私人金融机构为开发商融资

在我国社会主义市场经济体制中，银行是我国房地产开发中的最主要的提供者，但是房地产开发具有投资大，周期长的特点，许多企业都面临着资金周转困难的困境，而私人金融机构的建立会让房地产企业有新的选择，同时区别于国有银行政治色彩浓厚，政府倾向明显的情况，这样不仅可以使房地产企业的融资渠道得到拓展，同时可以对房地产企业进行有效的监督，提高民间资本的使用效率，也可以减少政府宏观调控的后顾之忧，有益于政府对于房地产业的调控和对寻租行为的控制。

五、结束语：不断增加中国房地产的亮色，减少黑色和灰色

房地产业具有准公共产品的性质，这决定了公共权力的介入是不可避免的，因此，绝对消灭房地产业中政府干预带来的寻租现象也是不可能的。但是，只要我们从调控手段、制度设计、法律监督、思想教育等多方面、全方位的采取措施，减少可预见性租源存在的可能性，就能将寻租活动及其给经济社会带来的严重危害降低到最小程度，不断增加中国房地产的亮色，减少黑色和灰色。 ②《中华人民共和国土地治理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”