公共管理基础知识点

第一章

1.管理的定义及其基本含义

管理就是人们在一定环境和条件下，为了有效地动员和运用各种资源从而达成组织目标而进行的计划。（管理者为主体）

基本含义：1.管理是由管理者引导的活动。2.管理是在一定环境条件下进行的。(管理的环境条件即指管理者面临的内部和外部环境条件。外部环境条件主要指管理者所在组织所面对的自然环境和社会环境。)3.管理是为了实现组织目标。4.管理者需要有效地动员和配置资源。5.管理具有基本的职能。6.管理是一种社会实践活动。

2.管理的基本含义决定着管理具有两重性，即自然属性和社会属性。

3.管理的职能是管理者在管理过程中的各项基本活动及其功能。

4.最早系统分析管理职能的是法国管理学家亨利法约尔，计划、组织、指挥、协调和控制“五职能说”。从我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，分为计划、组织、领导和控制。

（1）★计划职能就是管理过程中的预先筹划和安排的职能。具体而言，计划职能就是明确管理的总体目标和分支目标，并围绕这些目标对未来或行动的具体行动任务、行动路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、筹谋的活动。是首要职能和逻辑起点。有预先性、预测性、评价性、选择性、调整性的主要特点。

（2）组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动。

（3）领导职能就是管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。主要特点：权威性，主导性，决断性，公正性，协调性，规范性。

（4）★控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能包括实施标准的确定、实际状况与偏差的测定和纠偏措施与对策的制定和实施等步骤。特点：监测行，修正性。

控制职能是管理过程中的监视器和调节器，也是不同阶段的链接点。

5. ★管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等活动及其规律的科学。

管理学是兼具科学性和艺术性的活动。管理领域有自己独特的范畴和普遍原理，并形成了独特的知识体系，因而属于科学领域。人们根据具体情况及环境条件，用富于创造性的灵活方式将管理知识运用于实践，则是一种艺术。管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，而管理艺术则是原理逻辑和数学领域；管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践，二者相互依存，相辅相成。（管理学学科特征：交叉学科，应用学科，发展学科） Tip：管理理论的演进：古典管理理论阶段-行为科学阶段-现代管理理论阶段

6.古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。

（1）科学管理学派

Tip:1911年 泰罗 《科学管理原理》 管理科学正式产生的标志 科学管理之父

简答题：泰罗科学管理理论主要内容包括：第一，科学管理的中心问题是提高效率。第二，为工作挑选一流的人员。第三，实行标准化管理。第四，实行刺激性的计件工资制。第五，劳资双方为提高劳动生产率共同合作。第六，实行计划职能与执行职能的分离。第七，使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。第八，实行组织控制的例外原则。

（2）组织管理学派

Tip：亨利法约尔 马克思韦伯 代表人物

法约尔的组织管理理论集中体现在他与1916年《工业管理和一般管理》

主要内容包括：第一，管理的基本职能。一般来说，包含计划、组织、指挥、协调和控制5项基本职能。第二，管理的一般原则。法约尔提出了管理的14项一般原则，即：管理分工原则；权力与责任联系原则；确立和遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导的统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定原则；首创精神原则；团结协作原则。

韦伯研究主要集中在行政管理方面，主要思想和理论集中体现在《社会和经济组织的理论》

他把人类社会的权威分为传统型、魅力型和法理型权威三种。其关于组织的研究和主张，主要是根据法理型权威进行的，并据此确定了现代行政体系的基本原则：第一，提出理性化的基本原则和观念。第二，管理组织必须按科层制设立，即按照明确的分工和自上而下的层级系统来构建管理组织。第三，按照法理性认同原则进行组织的权利管理。第四，管理遵循对事不对人原则。第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。

7.行为科学阶段：所谓管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行分析研究，以求全面、完整地把握人的本性，并且在此基础上实现管理的目的。

Tip：行为科学产生于对人的本性的关注，始于1924至1932年 梅奥等人的 霍桑实验 奠定管理行为科学基础 构成管理中的人际关系学说

★霍桑实验的结论：第一，工人是社会人而不仅仅是经济人。第二，在组织中存在着非正式组织。第三，新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。

管理过程中人的行为研究：

（1） 人的需求、动机和激励问题

马斯洛 需求层次理论 《人类动机的理论》、《激励与个人》

人的动机是由需求决定的，由低到高划分为五个层次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求。人们在满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。

赫茨伯格 双因素激励理论 《工作的推力》、《工作与人性》

影响人的积极性的因素两大类：保健因素和激励因素

在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员的不满，但不激发积极性。要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素。

（2） 管理中的人性问题

代表：麦格雷戈“X理论-Y理论”和阿基里斯的“不成熟-成熟理论”

麦格雷戈 《企业的人事方面》

X理论是管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等

Y理论是对被管理者的看法以及由此主张的管理方法

阿基里斯《个性与组织》

组织中的人性是发展的，会经历一个从不成熟到成熟的过程。

（3） 人际关系问题

巴纳德 动态平衡 代表

在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用，确保组织成员的贡献与自我满足的平衡。

8. ★行为科学阶段的管理理论的特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。它过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时有忽视正式组织的倾向，过分强调人际关系和人的心理需要的满足而忽视了对专业和职位角色的要求。

9.现代管理学理论：孔茨进一步把管理学划分为11个学派。

（1）以孔茨等为代表的管理过程学派又称管理职能学派

（2）以麦格雷戈等为代表的人性行为学派

（3）以巴纳德等为代表的社会系统学派

（4）以卡斯特等为代表的系统管理学派 （吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面只是形成

的学派）

（5）以西蒙等为代表的决策理论学派

（6）以德鲁克等为代表的经验学派

（7）以卢丹斯等为代表的权变理论学派 （权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上

变量的函数关系）

（8）以马克兰特等为代表的管理科学学派

（9）以明茨伯格等为代表的经理角色学派

（10）以特里斯特等为代表的社会—技术学派

（11）以布里奇等为代表的经营管理学派

10. ★管理理论的演进发展具有以下特点：（1）管理学的发展是从对管理中经纪人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。（2）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。（3）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。（4）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。

从管理是否具有科学性角度，可将现代社会的管理划分为科学管理和非科学管理；根据对管理过程不同环节的重视和运用，可将管理活动划分为目标管理、过程管理和结果管理；根据管理者对被管理者的态度，可将管理活动划分为人本管理和非人本管理；根据管理的不同层次，可将管理活动划分为宏观管理和微观管理；根据公共领域和非公共领域，可将管理活动划分为公共管理和企业管理。

11. ★行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简洁地说，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。特点：执行性、政治性和权威性、（管理性）。

对行政概念的界定有如下四种角度和观点：

第一， 从小政府（即行政部门）的角度将行政看做政府组织中的行政部门的业务活动（魏劳毕）

第二， 从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动（古德诺）

第三， 从管理学的角度将行政定义为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务

和政务的活动（怀特）

第四， 从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动（戈德特纳）

Tip：威尔逊和古德诺 最早论述政治和行政的区别，从政治与行政分离的角度来解释行政

“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”

政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权，而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。政治主导行政，行政从属政治。

12.比较中国和西方国家的政治制度，概述行政与立法、司法的区别:

(1)西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政，把国家权力体系分为立法权、司法全和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使，因此，认为行政就是与立法、司法并立的“三权”之一。“三权分立”的国家权力结构形式实质上是资产阶级国家的政权组织形式。

（2）我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下，国家权力结构形式表现为：全国人民代表大会是国家的最高权力机关，行使立法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权；审判机关和检察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、接受其监督。因此，在尊重国家权力的统一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

13.行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。（1）行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。（2）行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。（3）行政活动的根本原则是依法管理。（4）行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性。

行政学研究的主要内容P17

行政学的学科性质：(1)政治性与社会性的统一（2）理论性与实践性的统一（3）综合性与独立性的统一（4）实政性与规范性的统一。

行政学研究方法演变过程：从演绎研究到归纳研究；从静态研究到动态研究；从单学科研究到跨学科研究。

14.行政学在西方兴起的历史原因可归结为以下几个方面：（1）行政国家的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。（2）文官制度改革运动的发展。（废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制）（3）多种学科的形成和发展（4）专业教育和职业教育的发展。

15.★西方行政学产生于美国，它的兴起是以1887年威尔逊发表《公共行政研究》为标志。

行政理论3个发展阶段：（1）形成阶段——传统管理时期。（大致1887—1930）。在这一阶段，行政学的产生与形成受到工商企业管理科学的重大影响，它的许多原则、原理都是从那里借用或移植过来的。因此，行政学在这个时期又被称为传统管理时期。

（1887年 威尔逊《公共行政研究》 1900年 古德诺 《政治与行政》 1912年泰罗《科学管理原理》 1926年怀特 《公共行政研究导论》和魏劳毕 《公共行政原理》）

（2）成长阶段——科学管理时期。（大致1930—1960）。在这一阶段，行政学收到梅奥、巴纳德、马斯洛、麦克勒戈等人行为科学理论和主张的重大影响，因此，行政学在这个时期又被成为科学管理时期。

（梅奥 霍桑实验；巴纳德 动态平衡理论；西蒙 决策理论；麦格雷戈 X-Y理论；马斯洛 人的需要层次

理论）

（3）科学化阶段——现代化管理时期。（大致1960—今）。在这一阶段，行政学受到系统理论的重大影响，因此，行政学在这个时期又被称为现代化管理时期。

（布坎南 公共选择学派 经济人假设）科斯 新制度经济学派

16.对公共管理的三种不同理解：（1）将公共管理等同于公共行政，常见于日常公共管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政途径的学者们。（2）把公共管理当作公共行政的一个分支科学，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。（3）将公共管理看作一种不同于传统公共行政和政策分析的一种新的科学框架。

公共管理以公共利益实现为基本目标，以公共服务的承担作为基本内容。

17.★公共管理是一个研究公共管理活动和公共管理实践的学科，是一门综合地应用各种科学知识和方法来研究公共组织的和公共管理过程及其规律性的学科。特征：（1）研究对象与范围（把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面）（2）跨学科和综合性特点（传统行政学主要建立在政治学基础上，将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础；公共管理充分吸收了当代各门学科的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合）（3）研究焦点（4）其他焦点（5）研究方法(案例分析成为公共管理的一种核心研究方法)（6）实践基础。P22

公共管理的基本特点：

（1） 公共管理以公共利益的实现为目标。

（2） 公共管理以公共组织为依托。

（3） 公共管理过程是公共权力的运用过程。

（4） 公共管理具有独占性。

（5） 公共管理必须接受公众监督。

公共管理理论研究对象：公共管理理论要研究作为公共事物管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事物的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。

18.公共管理是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，公共管理可以利用不同的社会科学学科的框架来加以研究，在西方（美国）公共管理的发展中，形成较有影响的学科途径有管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共管理过程。经济学研究是公共管理研究的重要途径。最有影响的是公共选择理论和新制度学派。公共管理的基本研究方法有：系统分析（包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等），比较分析，实验分析，案例分析。

第二章

1.1873年 英国哲学家斯宾塞 将“组织”一词引入社会科学领域

现代组织理论的奠基人 巴纳德给组织所下的定义：一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统。卡斯特和罗森茨韦克认为：组织是（1）有目标的（2）心理系统

（3）技术系统（4）有结构的活力整体。西蒙认为：任何一个组织，其实质是一个人类群体当中的信息沟通和相互关系的复杂模式。组织有一定的共性，第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，是有意养成的，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随组织环境的变化有机发展。综上，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定的目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

组织的活动和结构是为了实现组织目标；组织战略是实现组织目标的基本手段；

组织与管理具有密切相关性，组织作为管理的载体和基本途径，对于管理具有基础性和工具性的意义。

根据组织目标对组织形态进行分类是由布劳和斯科特提出的，把组织分为四类：互益组织，包括政党、宗教、工会、俱乐部；工商组织，包括工业企业、银行、商会；服务组织，包括医院、学校、社会机构；公益组织，包括政府、研究组织、消防队。

2.公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。（包括政府组织和第三部门组织）组织构成的十二个要素：人员，目标（公共目标和非公共目标），职能，机构，职位，职权，权责，规章制度，团体意识，组织设计，支持硬件，技术和信息。

行政组织的基本构成要素为：组织目标、职能范围、机构设置、权责体系、职位设置、人员构成、运行程序、规章制度。

3. 组织目标的一致性：组织是特定社会群体为了实现特定的共同目标而组合起来的，因此共同的目标是组织的基础和第一要素。组织的共同目标使得组织目标具有一致性的特点，这种一致性主要体现在：目标价值的一致性；层级目标的一致性；阶段目标的一致性。

4.公共组织的三种主要分类：（1）按财务——会计标准分类；总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。

（2）按公权力标准分类，三种类型：强制型公共组织，主要指政府部门。主要特点之一是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。它对某一事物的裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。半强制型公共组织（各种行业协会），实施管理更多依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。非强制型公共组织，最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。

（3）按权威与等级结构标准分类，古典模型，官僚模型，第三部门行政模型

美国的古利克和厄威克《行政管理科学论文集》(POSDCORB七职能说 计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算)

5.三种模型：

（1）古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础 上，美国的古利克和厄威克《行政管理科学论文集》提出古典模型8项标准：使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责和职权相称；考虑适当的控制幅度。古典模型的特点：第一，组织具有四个基础，目标、过程、顾客、领域；第二，对每个组织而言，上述基础必有一个被赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建；第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属；第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

（2）★官僚模型：由马克斯韦伯创立，特点：第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化（对事不对人）；第六，雇员的选择和提升以其技术能力为基础。

（3）第三部门行政模型，特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理；第二，在，很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，官员用不上等级权力；第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非顺还了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令取消合同；第四，行政组织不是孤立地处理公共事务。

6.管理层次和管理幅度是研究公共组织结构的两个重要概念。结构实际上可理解为各种构成因素的联系方式。管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目，是衡量管理工作复杂性的重要标志。

Tip：管理层次和管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，

层次越多，幅度越小，“尖形结构”，优点：权力集中，分工明确，便于统一行动，但信息传递途径长，信息失真，决策走样执行，阻碍下级积极性和主动性，工作缺乏灵活性。

层次越小，幅度越大，“扁形结构”，优点：信息传递迅速，不失真，决策执行时间短，下级有较大的自主权，决策、执行面广，灵活，但组织松散，集体行动难度较大。

7．公共组织的结构形式：（1）直线结构（单一垂直领导）（军队），优点：信息传递途径单一，传递速度快；缺点：基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。（2）职能结构（水平分工，分别对下级实施领导），优点：拓展了各层管理事物的范围，适宜于相对较复杂的管理；缺点：政出多门，执行混乱。（3）直线-职能结构（既有垂直领导关系又有水平领导关系），优点：克服政出多门，有助于决策科学化、民主化；缺点：垂直领导可能排斥水平领导。（4）矩阵结构（以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，垂直领导与水平领导并重）特点：即保持组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。更加灵活，适应能力更强。（各种工作领导协调小组及其办公室）。

Tip：旁系组织，经济学会，行政学会，高校的学术委员会。

8.政府组织的结构：

（1）纵向结构，也称层次结构，反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。有宏观和微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级，地方行政组织层次划分有三种类型：一，两级制。二，三级制。三，四级制。在地方行政组织中，设有特别行政区一级。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。

（2）横向结构，又称分部结构，反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。 Tip：我国的行政管理部门按职能分为业务部门和辅助部门。

Tip结合其他方式进行分部：按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分。

在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

9.行政组织体制类型划分：根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制；根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

★首长制与委员制，

首长制（美国）又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制，优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务，缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人牵制监督。而且首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能等方面的局限，不利于对行政事务的周密考察和恰当处理。（五届人大五次会议规定我国实行首长制，1982年宪法确认）

委员制（瑞士）又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，容易泄露决策机密。 （委员会规模一般在5-7人，大的不超过17人）

10.层级制与职能制

层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

11.★集权制与分权制

集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾；缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜及时处理行政事务，机关及个人容易导致独裁和长官意志。

分权制是指下级组织在其管辖的范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织能够因地制宜发挥自己的特长处理事务，各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性，防止上级组织和个人的独断专行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制，下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成组织的分裂。

Tip：合理的行政组织体制，就是结合集权制和分权制优势的体制。

12.完整制和分离制

完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或以为行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势，缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易因循守旧。

分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机构或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门的优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定的难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低效率。

Tip：中国实行完整制，美国实行分离制。

13.公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。.公共组织生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。微观环境是指组织系统本身；宏观环境是组

织运行的外部环境；由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系，因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。

Tip：1947年，美国 约翰高斯 对行政生态学进行了研究

1957年，美国 里格斯 取得了重大进展，区分三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。

14．按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境直接影响个别组织。完整的公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。

15.组织环境的基本构成因素：在公共组织的一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。

（1）政治环境，基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。

政治环境对公共组织的影响主要表现在以下6个方面：第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；第二，政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性；第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力；第五，政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；第六，公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。

（2）经济环境，基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。

经济环境对公共组织的影响主要表现在以下4个方面：第一，经济体制决定公共组织的行为方式（计划经济和市场经济）；第二，经济利益决定公共组织的目标；第三，经济实力为公共组织提供权力来源；第四，产业结构影响公共组织的发展。

（4）★文化环境，基本要素主要包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。

文化环境对公共组织的影响主要表现在以下5个方面：第一，认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；第二，价值左右公共组织对待社会事务的态度；第三，意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；第四，行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；第五，道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而扮演特定社会角色，发挥角色功能。

（5）技术环境，基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。

当代主要的信息技术环境对公共组织的影响主要表现在以下方面：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向；第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化；第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠技术；第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责。

（6）舆论环境，舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论有时很大程度上左右着公共组织的目标和行为，公共组织需要来自公众——特别是关注事态的公众的支持。

第三章

1.*决策的含义：决策就是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为涉及及其选择。（广义）公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。（狭义）理查德施耐德将决策界定为“决策是一个过程，

它是决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。”（动态的过程）

伊斯顿和拉斯维尔将决策概念带到互动、正式和非正式关系的层面上；西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策；林德布罗姆又加上了渐进主义的解释；阿利森则将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。

2.决策有预见性、选择性和主观性等特征。选择性是决策的灵魂。

决策的内容有目标选择和方案选择两个方面。

3.把只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”。

4.决策的分类：

（1）程序性决策与非程序性决策 根据决策问题的重复程度不同

（2）单目标决策与多目标决策 根据决策目标的多寡

（3）确定型决策、风险型决策和非确定型决策 根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策和非确定型决策。确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的。风险型决策面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态不能肯定，但可预测其出现的概率。非确定型决策和风险型决策不同只是不能预测未来自然状态出现的概率。

（4）个人决策与群体决策 根据决策权限的制度安排

（5）原始决策与追踪决策 根据决策所要解决的问题性质

追踪决策是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。

*追踪决策的基本特征主要表现在：（1）回溯分析，是指对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、问题的性质、失误的程度等。（2）非零起点，是指追踪决策所面临的问题已经不再是其初始状态（零起点）。（3）双重优化，是指追踪决策首先要在原始决策的基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。（4）心理障碍，是指原始决策所引发的各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。

原始决策对追踪决策的影响包括两个方面：（1）随着原始决策的实施，组织与外部协作单位已建立了一定的关系；（2）组织成员对原始决策的成果已有了一定的感情。组织成员对改变原始决策持抵触态度。由于这种抵触情绪，可以在作决策时提供并非客观的信息。因此，追踪决策容易受到过去决策的影响。

(6)根据决策中可选方案的数量多寡：开关式决策、旋钮式决策

(7)根据决策目标的影响程度不同：战略决策、战术决策

(8)根据后来决策与先前决策的一致性程度划分为激进型决策与保守型决策

Tip：根据决策影响时间的长短，分为长期、中期、短期决策。

根据决策者在管理系统中所处的层级，分为高层、中层、基层决策。

根据决策思维的方法，分为直觉、经验、推理决策。

根据政治活动的不同方式，权力型决策、妥协型决策、博弈型决策（竞争型决策）

根据立法与执法的不同工作性质：国家决策、政府决策

根据经济决策与政治决策的性质差异：经济领域的决策、政治领域的决策

决策的一般步骤：问题发现；问题确认；建立议程；确立目标；信息搜集；拟定备选方案；备选方案的评估；行动方案的选择。

*决策的方法：(1)组合排列法，就是从工作任务的不同组合排列中进行选择，以达到满意结果的一般性决策方法。（2）方面排除法，是一种适用于对决策方案进行同时性选择的有效方法。（3）角色互换法，这种方法类似于辩论中的角色互换，要求站在对方的立场上进行思考，主要适用于“做还是不做”这类决策问题。（4）风险性决策的一般方法——“决策树”法，就是把决策过程用树状图来表示。树状图一般是由决策点、方案分枝、自然状态点、概率分枝和结果点几个关键部分构成。（5）非确定型决策的原则性方法：乐观原则、悲观原则、乐观系数原则、等可能性原则、后悔值原则。

5.西蒙，决策是根据前提引伸出结论，主要涉及价值因素和事实因素两个方面。

事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人因素。

Tip：价值判断被认为是决策的首要前提。

6.事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性。

7.*价值前提与事实前提的区别：第一，提出问题的角度不同。价值前提是从需要不需要和值不值得做出决策的角度提出问题，事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题。第二，认识形成的依据不同，事实前提的判断依赖于明显的客观标准，价值前提的判断则依赖于人们的价值体系。第三，影响决策的作用不同，价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上，事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。

8.行政决策是行政主体为履行职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。特点：（1）决策主体的特定性。（2）决策内容的广泛性。（3）决策的权威性。

9.*行政决策系统：行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。分为：

（1）信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的手机、加工、传递、贮存等工作。信息子系统的职能和作用：收集信息、加工信息、传递信息。

Tip：信息子系统是决断子系统的辅助机构，决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。

（2）★参谋子系统是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统的职能和作用：协助决断子系统界定政策问题，确定政策目标；为决断子系统提供解决方案、途径和方法；对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

Tip：参谋子系统的组织形式有官方、半官方、民间和跨国四种，有集体性、科学性和相对独立性等特点。

（3）决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。决断子系统的职能和作用：界定政策问题、确立政策目标、涉及政策方案、选择政策方案。

Tip：决断子系统有权威性和主导性的特点

（4）★监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。监控子系统的职能和作用：防止决策者滥用决策权；促使政策内容切合实际；监督执行机构及其人员正确执行政策。

Tip：我国有内外两大监控体系，人民群众是最有效最有力的监控力量。

10.行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。

当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。

独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。具体类型有：（1）宗教领袖型（伊朗）；（2）君主亲政制（约旦）；（3）军人独裁制（萨达姆）。

议会决策体制的基本含义是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接参与作出行政决策，维护自己的利益。表现形态主要有三种：（1）议会-总统制；（美国）（2）议会-内阁制；（3）议会-委员会制。

人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种。是一种具有中国特色的民主决策体制。主要内容包括：

（1） 各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

（2） 各级人民代表大会及其常务委员会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；

（3） 实行“行议合一”国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它

监督；

（4） 中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导的条件下，充分发挥地方主动性、积极性的原

则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；

（5） 在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。

中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：

（1）国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；

（2）党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。

Tip：我国中央政府和县级以上地方各级政府的行政决策实行行政首长负责制，决策的形式有政府全体会议和政府常务会议两种，议事规则仍然是民主集中制，行政决策本质上是执行性决策，即在执行党的决定和人大制定的法律的过程中的决策。

11.*行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤，有问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择5个基本阶段。

（1）问题界定：问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。行政决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。行政决策问题的界定要经过症结分析、原因分析和确切表述3个基本环节。问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

（2）目标确立：行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态，有层次性、多样性、从属性的特征。目标确立阶段必须遵循一定的原则，一是针对性，二是可行性，三是系统性，四是规范性，五是具体性。主要方法：综合指标法，主要目标列举法，目标排序法，综合评分法，逐步淘汰法。

★目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：第一，依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。第二，体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。

（3）方案设计：决策方案的设计一般可分为轮廓设想和细部设计两个具体步骤，方案设计阶段所用的一些基本方法主要有：

头脑风暴法，又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。

对演法，即让不同方案的制订小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此可使各种方案趋于完善的方法。

综摄法。又称比喻法或集思广益法，即通过收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决

策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法。

（4）后果预测：后果预测是为了对行政方案进行评估和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。基本步骤：收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果。主要方法：

德尔斐法，采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。在设计意见征询表时，要求问题含义要明确、问题具有独立性、回答问题的方法要统一。

第一轮：把意见征询表寄给专家小组的成员，请他们填写意见。预测工作小组收回调查表后，进行初步的统计和计算，发现具有共识性的意见和看法。

第二轮：将第一轮得到的相对比较集中的意见再反馈给每位专家，要求他们以此为参考，重新填写意见。如果他作出的第二轮预测与多数人的意见不符，则要求他陈述理由，说明为什么他的意见不同于大多数人的意见。预测工作小组收到调查表后，就要根据新的数据重新进行统计和计算。

第三轮：将第二轮统计结果及有关专家的陈述理由告之每位专家，请他们在这个基础上进行新的预测。一般来讲，经过三轮或四轮调查后，专家意见将会比较集中，这时就可以把最后一轮调查所得到的结果作为专家小组的意见。

会议法，即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，得以在较短时间内取得预测结果的方法。

时间序列法，基于“预测对象的变化权仅与时间有关”的基本假定，把环境因素的复杂作用加以简化，根据预测对象的变化特征，以惯性推理的方式进行预测研究。最大的特点是直接和简便。

回归分析法，是根据相关因素的大量实测数据来近似的确定变量间函数关系的分析方法。

趋势外推法，是根据事物历史的现实的资料，探索事物发展和变化的规律，从而推测出事物未来发展状况的一种预测方法。

（5）方案抉择：方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。主要环节：

（1）确立标准。一般包括符合国家和社会的总体战略；最大限度地实现决策目标；消耗资源尽可能少；实现目标的风险尽可能低；实施方案所产生的副作用尽量小。（2）★可行性分析。包括：政治、经济、法律、行政、技术可行性。（3）合法化。

主要方法：

经验判断法、

“决策树”技术：把决策过程用树状图表示来表示。树状图一般是由决策点、方案分歧、自然状态点、概率分枝和结果点几个关键部分构成。树状图表现了两种不同的决策环节，一种是主观抉择环节，另一种是客观抉择环节。决策树法适用于风险性决策。

试验法、模拟法。

12.*公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群里参与决策两种形式。领导决策是指最高管理层的决策集团在一起拍板，群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况。

*优劣势：群体决策的优点：第一，能够集思广益，群策群力，为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案；第二，群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，使之易于执行；第三，群体决策是组织中很重要的沟通形式，可以增强组织凝聚力。缺点：第一，群体决策的工作程序较慢；第二，在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制；第三，决策群体易出现极化现象；第四，会出现利益不同，观点冲突、个人成见和情绪化行为，导致人为的决策障碍；第五，决策

仍是由某个领导或小集团控制，可能伤害参与决策的其他成员的感情；第六，一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖个人过失；第七，当组织不具备群体决策的条件时，往往带来不利结果；第八，把群体决策作为激励的一种手段的做法不明智，并不是群体决策的目标所在；第九，在决策目标和问题情境不清楚时，群体决策往往会把事情复杂化。

13.一般成员参与决策往往是通过一定的组织系统来影响公共决策的过程和内容，是一种与独裁式的管理体制相抵触的民主决策形式。

*参与决策的特征：（1）从领导机制的角度来看，参与决策可以削弱集权式领导的作用，是一种制衡的工具。（2）从执行效果的角度来看，通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。（3）从决策执行过程中人际互动的角度来看，参与决策与领导个人决策相比，会使目标群体有更强烈的合作意识和更广泛的支持效应。（4）从尊重人的价值的角度来看，参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策观念。（5）从决策水平高度的角度来看，参与决策只有在一定条件下才能产生积极效果。让处在较低成熟水平的下属参与较为重要的决策，不但不会提高决策的质量，还会把事情搞糟。

14*.群体决策的抉择规则：（全体一致规则、多数规则、等级决定规则）

一票否决（全体一致）：指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。特征：决策者平等分享决策权，决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。 劣势： “讨价还价”、不能避免“搭便车”

多数规则即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。

Tip：如果的票最多的方案获得的赞成票没有超过总票数的一半，我们称之为“相对多数”，如果超过总票数的一般，则称之为“绝对多数”。

15.多数规则的变异形式：

（1）孔多赛标准，“两两对比法”、“成对表决法”，由法国数学家孔多赛首先提出。

（2）博尔达计数，首先给出每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，计算各方案总分，分高者胜出。

（3）赞成投票制，“同意表决法”，由布拉姆斯和菲斯伯恩于1982年提出，由群体成员对所有他可接受的方案投赞成票，得票最多的方案中选。

（4）淘汰投票制，“否定表决法”，在抉择实践中逐渐总结出来的一种行之有效的表决法，先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多方案即被淘汰，依次进行，直至最后。此法使用普遍。

（5）正负表决法，对某一备选方案或者投一赞成票或者投一反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，最多者通过。

16.等级决定规则也可采用多种形式，最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后由群体中的一个成员（群体领导者）负责最后拍板。（类似于我国党政机关的决策形式）

第四章

1.约翰纽斯特罗姆 基斯戴维斯 领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。 哈罗德孔茨 海因茨韦里克 影响人们心甘情愿和满怀热情地为实现群体的目标而努力的艺术或过程。 斯蒂芬罗宾斯 一种影响一个群体实现目标的能力。

综上，作为管理职能的领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力和贡献的过程。

2.★领导构成的四个基本要素：（1）权力。（2）对人的认识和理解。（3）与组织和群体成员的联系。（4）领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。

Tip：领导既是一种过程，也是一种艺术。领导艺术与权术的本质区别：领导艺术的运用是出于公共利益，而权术则往往是为了个人和小集团私利；领导艺术强调必须符合道德标准，而权术则无视道德，为达目的而不择手段；领导艺术是公开和磊落的，而权术则秘而不宣，不可示人。

所谓领导艺术，是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。它首先是领导者素质和经验的综合体现，是在领导科学和方法基础上的一种创造性的发挥和升华。领导艺术最重要的特征是创造性，这是与模式化、程序化相对立的；其次是因人而异，所以，领导可以学习，但切忌模仿；再次是注重失效，以是否完成领导任务，达到组织目标为评价标准。

3. ★公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体。

公共组织领导者和一般行政工作人员的主要区别在于，依法占据公共组织中正式的负责职务，具有相应的职权和职责，领导职权是指来自领导职务，并用于履行公共职责的权利。职权同职务紧密联系，公共组织领导职务一旦取消，公共组织领导职权随之消失。领导职责是指担任领导职务者在行使其职权过程中应承担的责任，主要包括政治、法律、工作、道德责任。

4.公共组织领导者有内部来源（从公共组织系统内部升任和补充）和外部来源（从全社会选拔优秀人才）。当前我国法定的担任公共组织领导者职务序列中的人员是通过选任制、委任制、考任制、聘任制四种方式产生。

5.公共组织领导者的权利(广义)构成包括职务权力和个人权利。法约尔《工业管理和一般管理》首次提出。 职务权力：即职权，来源于等级制的组织，是外部如上级、组织、法律等赋予个人的，其特点是，同职务具有不可分性，有职就有权，无职则无权，职权同职务的关系成正比。★其主要影响方式：（1）合法要求。

（2）奖励报酬。（3）强迫。（4）决策。（5）信息控制。

个人权利（非职务权力）是职务之外的，是由于个人的性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品质和行为、业绩、声望或其他个人因素而获得的影响他人心理和行为的能力。主要影响方式：（1）专家权。

（2）个人魅力（3）良好的人际关系。（4）高尚的品质。（5）创新精神。

Tip：斯托格蒂尔研究表明，个人魅力表现为生理特质、智慧与能力特质、个性特质、工作特质、社会特质等几个方面。

6.领导权威有广义和狭义之分，狭义领导权威仅指职务权力，也就是职务影响力或强制性影响力，广义领导权威则包括职务权力和个人权利，后者即个人影响力或非强制性影响力。

Tip：领导权威=职务权力+个人权利

7.职务权力和个人权利在权力结构中并不是均衡的，后者变得越来越重要。人们所谓的开发领导力或开发领导潜能，主要是指开发个人权利，在农业经济时代和工业经济时代，权力来源于血缘关系、财富和暴力。在知识经济时代，则来源于知识和能力，知识经济时代人们最崇敬的是个人的品德魅力、知识能力和成功经历，谁拥有这三方面优势就拥有较大的影响力，就容易获得正式的职务权力，或强化职务权力。这是知识经济时代特征。

8.领导的基本技能THC（技术技能、人事技能、观念技能）三项技能的结构比例：低层是47：35：18，中层是27：42：31，高层是18：35：47

（1）技术技能是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术和方法。包括：掌握专业技术、掌握工作方法和程序、掌握工作制度和政策三个方面。

Tip：领导者所处层次越低，对其技术技能的要求就越高。

（2）人事技能是指在工作中与人打交道的技能。包括：处理人际关系的技能、识人用人的技能、评价激励技能三个方面。

认识技能对各层领导者都具有同等重要的意义，而且，要求领导者具有认识技能也是民主管理和人本管理的发展趋势使然。

Tip：在同等条件下，H技能突出的领导者能够获得更大的成功。

（3）观念技能是指对事物的洞察、判断和概括技能。包括：预测技能、判定技能、概括技能三个方面。 出色的观念技能可使领导者做出更佳决策。

Tip：领导者所处管理层次越高，对其观念技能的要求就越高，观念技能对高层领导者来说尤为重要。

9.★行政领导制度从整体上说可以分为三个层次：一是从根本上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。

行政领导需要具备政治素质、能力素质、知识素质、心理素质

10.★民主集中制是我国的根本领导制度，是民主制和集中制的有机结合。就民主制而言，是指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以不同方式积极参加对国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理，充分实现人民参政议政的民主权利；一切国家机关及其工作人员必须对人民负责，受人民监督，这是我国社会主义本质的体现。就集中制而言，坚持在高度民主基础上实行高度集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党及地方政府服从中央，这是建立全党和全国的正常秩序，实现集中统一和行动上的一致的基本保证。民主和集中是相辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。

具体表现：（1）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；（2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；（3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

11.★行政首长负责制是我国的行政领导制度，是一种集体领导制度。我国的行政首长负责制是集体领导与个人分工负责制的有机结合，是相对于委员会制而言，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

12.日常的行政领导制度表现为三个层面：（1）处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度 (接待日制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度) ；（2）上下级行政领导者之间联系的制度；（3）协调行政领导班子内部关系的制度。

第五章

1.公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感、交流信息，以期达到相互了解、支持和合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或者过程。它的含义：（1）公共组织沟通实质上就是与公共组织有关的信息传递和处理过程；（2）信息沟通是公共组织系统的神经网络；（3）公共组织沟通要达到统一思想的目的，有了统一的思想才能有统一的行动。沟通与协调相辅相成，沟通是谋求思想上的共同了解，协调在于谋求行动上的协同一致。（4）公共组织沟通过程中包含沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传送渠道和传送情境等5个要素。

Tip：黄达强，刘怡昌“行政组织沟通是行政组织及其个人对公共任务和问题获得统一认识的方法和程序，也是交流思想，互通信息，统一认识的过程。”

H．孔茨，H．韦克“信息沟通就是把社会各种输入信号注入社会系统的手段。它也是一种改变行为，实现变革、使信息发挥积极作用和达到目标的手段。”

2.信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现，包括四个基本环节：（1）信息收

集；信息收集是信息处理过程的开端。信息收集的程序可分为确定需要、制订计划、组织实施等三个步骤。

（2）信息加工；行政信息加工应坚持去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，物尽其用、细大不捐等三项原则。信息加工有分类、比较、综合等方式。（3）信息传递；信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种形式。信息的传递方式很多。按传递方向可分为单向传递和双向传递。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传递等。（4）信息贮存。贮存并非价值丧失或使用完结。信息贮存的特殊作用，对公共管理有重要意义。贮存的内容与方法：一是区分种类，分项排列；二是登记与编码。

3.影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题，在信息传递者、信息渠道和接收者等环节都可能存在使信息失真的因素。信息失真的原因：（1）信息沟通中的“噪声”；（2）信息沟通中的情景转变；（3）信息沟通中情感因素的缺失；（4）反馈问题。要提高信息沟通的质量，关键在于建立良好的沟通机制，使之有效地规范传递者与接收者的传达方式，减少不必要的中间环节，完善沟通过程，保证信息准确、及时地传递。

Tip：孔茨 信息沟通中的障碍和断裂的因素有：缺乏计划；未经澄清的假设；语义曲解、表达不清的信息；传递中的损失和遗忘；不善于聆听及过早的评价；非个人的信息沟通；猜疑、威胁和恐惧；缺乏适应变化的充裕时间；信息超负荷以及选择性认知等。

4.以具体明确或者模糊可变的信息沟通为标准，可将公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制两类。

5.如何完善沟通的刚性机制：（1）理顺公共组织各部门之间的职能关系；（2）尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通；（3）使经常项目的沟通制度化。

6.刚性机制，指的是有形体的、明确具体的规定，它是行政沟通进行中必须遵循的约束，不以行政沟通参与者的意志为转移，主要指制度规定。公共组织沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，不易为人们确切的把握。

7.柔性约束机制包括语言和心理约束机制两种，（1）语言约束机制。公共组织沟通依赖于大量的公文来往，要求有一套规范化的、能为大家所接受和掌握的信息表达语言系统。（2）心理约束机制。沟通的实质是人与人之间的交往，是人的活动通过信息符号传递的延伸，人们对沟通的态度、期望和反应方式等心理机制也会大大影响沟通的效果。

8.公共组织沟通主要分为正式沟通和非正式沟通两大类。

（1）正式沟通是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等。它是公共组织沟通的主要形式，特点：正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性。缺点：速度慢、刻板。可分为：下行沟通、上行沟通和平行沟通。

（2）非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，特点：非正式沟通是由工作人员之间的社会交往而产生的，这种交往一般是基于兴趣、爱好、感情的一致；非正式沟通的消息无规则可循，可发生在任何地位的人之间和任何场合，内容无法限制；非正式沟通对信息的传递有时比正式沟通快。积极的作用：弥补正式沟通的不足，传递正式渠道无法传递的信息，使领导人了解在正式场合无法获得的重要情况；可以了解组织成员和普通民众的真实看法，校正过去的决策和为下次决策提供参考；可以减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率；如果有效的引导非正式沟通，可以使之为正式沟通服务。缺点：没规则可循，不受正式监督，随意性很大，加之在传递过程中信息会被歪曲和误传，可

靠性有限，导致削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使。

9.在公共组织沟通中，可以分为三种沟通的结构模式：

（1）聚联式，特征是存在一个沟通中心。沟通点只能与沟通中心发生联系。，彼此无相互的沟通渠道。优点：信息失落率低，速度快，有利形成组织权威，建立强有力的领导，取得管理高效。缺点：信息垄断易造成行政专断，不理发挥公共组织人员的积极性和主动性。

（2）单联式，特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的两点相互沟通，而与其他点不发生联系。优点：便于掌握信息沟通的幅度，容易操纵和控制。缺点：沟通有限，不利于行政组织权威。

（3）互联式，每个沟通点都能与其他所有的点联系。优点：信息沟通的广度和深度都比其他模式大，可以让公共组织人员和一般群众了解决策的全过程，增加透明度，促进民主管理。缺点：沟通渠道杂乱，信息流是严重；沟通速度慢，易贻误时机；不利于信息管理，容易泄密。

10.协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。是一种经常性、艺术性的组织行为。公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。 Tip：英国学者 斯坦耶尔和史密斯指出：协调是“组织作出决定时必不可少的，它贯穿于整个行政过程中„„几乎与管理同义”。

协调在公共管理中的地位和作用：（1）协调是一种经常性的组织行为。公共管理活动内在地要求进行公共组织协调。公共组织协调是公共管理的一项基本功能。（2）协调是一种艺术性的行政行为。公共组织协调是管理者以丰富的管理经验、深厚的知识基层，从方式方法上对各种管理方法纯熟、巧妙、高超的驾驭。

（3）公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。公共组织协调实际上也就是进行公共组织公共关系的过程。通过这种协调公共活动，设法消除那些业已产生的认识上的困惑和行为中的不一致现象；通过这种协调公关活动，树立公共组织的正面形象，提高公共组织行政的美誉程度。

11.协调的类型：

根据协调对象的不同，分为对事的协调和对人的协调。

根据协调范围的不同，分为内部的协调和外部的协调。

根据协调内容的不同，分为认识性协调和利益性协调。

根据协调性质的不同，分为促进式协调和纠偏式协调。

根据协调方式的不同，分为合作式协调和应变式协调。

根据协作途径的不同，分为会议协调和非会议协调。

12.协调的方式：主体合流法、中间数法、冷处理与热处理法、当面表态法、谈心法、跟踪处理法。

13.★协调中的若干关系：事后与事前的关系，一般与个别的关系，平衡与创新的关系，妥协与原则的关系，协商与命令的关系。

第六章

1.人事行政（或政府人事管理）是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。内涵特征是：（1）人事行政管理的主要对象是

政府公务员。（2）人事行政的管理主体是政府及其人事管理机构。（3）人事行政活动以国家权力为后盾，以法律法规为依据。

人事行政的全部内容都是围绕人与事的关系来展开和进行的，其核心是“关系”。事得其人、人尽其才、才尽其用，是人事管理的出发点和归宿。

人事行政的地位：人事行政在国家政权和行政管理中占有极为重要的地位，它是国家行政组织行使职能的基本条件。具体表现为：人事行政是统治阶级实现政治统治的重要条件；人事行政是行政管理的组织保证。 人事行政的作用：（1）保证统治阶级意志得以贯彻和实现以及国家权力的巩固；（2）保证行政管理的高效率、国家稳定和社会繁荣；（3）对公务员实施有效管理，调动其积极性、创造性，并有效地培养和选拔人才，是优秀人才脱颖而出。

2.公共组织人力资源管理则是指对公共组织（或公共部门）就业人员特别是政府公务员进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和办法的总称，目标是调动公共组织就业人员的积极性和创造性，改善公共服务质量。

Tip;E.麦克纳和N.比奇 《人力资源管理》

加里·S·贝克尔 《人力资本》 “所有资本中最有价值的是对人本身的投资„„”

3.★人力资源管理在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上，与传统的人事管理有着质的区别，这些区别主要表现在以下四个方面：（1）传统的人事管理属于一种业务管理，而人力资源管理强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。（2）传统的人事管理关心的是当下，而人力资源管理着眼于未来。（3）传统的人事管理的范围较为狭窄，而人力资源管理的范围更加广泛，内容更加丰富。（4）传统的人事管理体制僵化，缺乏应变能力，而人力资源管理的体制及方式更加灵活。

4.★公共组织人力资源管理的特征：（1）在关于人的假定上，传统人事管理视人为成本，把人事管理工作看作行政工作，而人力资源管理则把人看作资源，而且是第一资源，最宝贵的资源。（2）在管理原则上，传统人事管理注重以事为中心，而人力资源管理则奉行以人为本。

（3）在管理方法上，传统人事管理靠纪律和监督，是强制性、被动性的管家式管理，而人力资源管理则实行主动开发型、有预见性的管理方式。（4）在管理内容上，传统人事管理的主要任务是为组织招募新人，而人力资源管理注重全社会人力资源的开发利用。（5）在管理部门的地位上，传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门，管理者进不了决策层，而人力资源管理部门成为决策层的核心成员之一。（6）在公务员的管理上，传统人事管理采用与其他行业人事管理一样的管理模式和手段，而人力资源管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立与完善。

5.公共组织人力资源管理的过程：（1）公共组织的人力资源规划；（2）公共组织的公共工作职位和职责的分配；（3）公共组织人力资源的获取；（4）公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；（5）公共组织人力资源的开发；（6）公共组织人力资源的流动和流出管理；（7）公共组织人力资源管理中的雇员关系。

6.我国传统的政府人事管理制度及模式的特点是：无论党政机关工作人员还是企事业单位的管理人员、技术人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理，这种模式与传统的高度集中的计划经济体制和政治体制相适应。随着社会主义现代化建设进程的不断推进，它的弊端明显的暴露出来：“国家干部”概念模糊，缺乏科学分类；管理权限过分集中；管理方式陈旧单一，缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于各类优秀人才的多样化发展，带来不良的后果：（1）使各部门各行业不能根据业务工作性质、

难易程度等特点分门别类、灵活有效、有针对性地管理干部；（2）强化了“人治”，忽视“法治”；（3）不利于优秀人才的脱颖而出。

7.人力资源管理模式在我国政府管理中的引入，必定对我国政府的人事管理实践及公共组织人力资源开发产生重要而又深远的影响。首先，有助于我国人事管理体制的创新。其次，可以加快我国人事管理方式的变革。再次，能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用。

8.公共组织人力资源的基本性质：（1）生物性。（2）生成过程的时代性与时间性。（3）能动性。（4）使用过程的时效性。（5）内在的知识性。（6）开发具有连续性。（7）高增值性。（8）闲置过程的消耗性。（9）具有可再生性。

特殊性质：公共组织的人力资源或者掌握着公民和国家赋予的公共权力，执行着国家的法律并进行社会财富的权威性分配，或者扮演着促进社会公正和社会服务者、公证人的角色，履行着“第三部门”的职责。

公共组织要想取得合法性、权威性、公正性和良好的公众形象，就必须关注公共组织人力资源的行为和结果，对人力资源的政治素质和道德素质有着特殊的要求。

公共组织人力资源的特殊性质表现在他们应具有较强的法律观念，较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟，具有从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。

9.公共组织人力资源开发（主要内容）是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等一系列的活动。目的是提高公共组织人力资源的素质和能力。特点：（1）战略性；（2）系统性；（3）社会性；（4）前瞻性；（5）动态性。

10.★适才适所、科学管理是最大限度地发挥公共组织人力资源积极性和创造性所必须遵循的原则。（1）配置的类别、领域要适宜。（2）能级、能质要适宜。（3）个体、群体要适宜。

11.公共组织人力资源开发的新概念：（1）确立人力资源是第一资源的观念。（2）确立人力资本的观念。（3）确立人才商品化的观念。（4）明确人力资源开发的特殊性。

12.我国公共组织人力资源开发的任务：（1）完善国家公务员制度；（2）建立健全公共组织人力资源市场体系，实现个人自主择业；（3）建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系；（4）建立健全公共组织人力资源管理的法律体系；（5）通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发。

13.加快我国公共组织人力资源开发的措施：（1）提高对公共组织人力资源开发重要性的认识；（2）加大公共组织人力资源开发的力度；（3）科学配置、合理调整公共组织人力资源结构；（4）增强教育与培训的力度；（5）提供公共组织人力资源开发的制度保障；（6）加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作；（7）建立与完善人才市场；（8）拓展公共组织人力资源开发的途径。

14.西方文官制度（公务员制度）是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等做出系统规定的规章制度和体制。特征：（1）文官制度的法律化；（2）★严格区分政务官和事务官；（3）★强调“政治中立”；（4）以公开、平等为原则（是西方公务员制度最重要的原则之一，也是现代公务员制度最根本的标志之一）；（5）实行功绩晋升制；（6）严格的培训制度；（7）较为科学的管理体系；（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁；（9）合理优厚的公务员福

利保障制度。

国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。

政治中立是指西方国家的公务员不参与党派斗争活动，不参加政党选举，不得以党派偏见影响决策。

15.我国公务员制度的建立：（1）理论准备阶段（1985-1989年）。改革开发之初，我国对传统的干部人事制度进行了一些改革，如提出领导干部“四化”标准、废除领导干部实际存在的领导职务终身制等。20世纪80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深化的需要，国家公务员制度建设被提上议事日程，开始了理论上的探索。1985年，《国家工作人员法》草拟出台；1985—1986年，这一草案被更名为《国家行政机关工作人员暂行条例》；1987年，中央高层会议明确提出在我国建立国家公务员制度；（2）试点实验阶段（1989-1993年）。1989年，国务院的六个部门，即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员制度的试点；次年，在地方的两个重要城市----哈尔滨市和深圳市进行公务员制度的试点。这两方面的试点力求为中央国家机关和地方政府机关推广公务员制度提供经验。（3）全面实施阶段（从1993年开始）。1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国公务员制度的正式建立。

Tip：2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，将新时期我国人事管理的行之有效做法和成熟的改革经验上升为法律，确定为制度，是公务员管理制度建设的一个重大发展，标志着我国公务员制度开始走向成熟。

16.《中华人民共和国公务员法》(18章103条)对我国公务员的“进、管、出”各个环节都做出了明确而具体的规定，在保证制度的连续性和稳定性的同时，有较大的发展和突破，（1）公务员的定义更加准确。（2）完善了公务员的分类管理制度。（3）增加了我国公务员的“入口”渠道，特别是建立起职位聘用制。（4）明确规范了公务员的“出口”。（5）《公务员法》对公务员的嘉勉、晋职、升级、工资、福利待遇等一系列的权力规定更为明确具体。（6）《公务员法》把公务员的交流与培训提升到了突出的位置。

17.★我国公务员制度和西方文官制度的有某些相同的特点：职位分类、统一管理；择优录用、知识和专业并重；强调法制、依法管理；实行功绩制，消除腐败；讲求职业道德，规范服务等。但也有某些原则性区别，主要表现在：（1）动因不同。西方文官制度是在资本主义社会条件下，为克服资产阶级的两党或多党轮流执政所产生的行政弊端，防止官员腐败，保证政府工作的连续性和效能建立的，目的是为了促进资本主义社会的发展；而我国公务员制度的建立，是我国经济建设发展的需要和干部人事制度改革的必然结果，目的是实现行政管理的科学化、法制化、更好地促进社会主义经济的发展。（2）基本原则不同。西方文官制度强调“政治中立”，而我国公务员制度规定，公务员必须坚持四项基本原则，在政治上同党中央保持一致，积极参与国家的政治生活，公务员中的党员要起模范带头作用。（3）管理方式不同，西方文官制度是独立于党派之外，而我国公务员制度的各项具体管理制度都是按党的干部路线、方针、政策制定的，它坚持党管干部原则，强调德才兼备的用人标准，并把政治立场和思想品德放在考核的首位。（4）服务宗旨和利益关系不同，西方公务员与政府的关系是雇员与雇主的关系。而我国公务员法规定，全心全意为人民服务是公务员的根本宗旨，是国家行政的根本宗旨，随时接受人民的监督。

Tip:我国公务员制度的基本内容：

非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；

公务员职务分为领导职务和非领导职务；

对公务员的考核要按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次；

公务员职务实现选任制和委任制；

交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

公务员制度的优越性：一是具有新陈代谢机制，切实做到人员能进能出，能上能下；二是具有竞争激励机制，能够公平、公开地选拔人才，促进优秀人才脱颖而出并充分发挥作用；三是具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用，保证公务员廉洁奉公，尽职尽责；四是具有健全的法规体系，对公务员依法管理，实现人事管理法制化、科学化、规范化。

18.我国公务员制度的完善：（1）营造良好的社会生态环境；（2）健全法制、建立机制、改进管理、加强监督；（3）建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。

第七章

1.公共行政学存在管理途径、政治途径和法律途径等三种主要的研究途径。管理途径主要从组织结构和功能、组织程序和技术以及组织效率和产出的角度来理解公共行政；政治途径则强调公共部门的政治特性，如参与、责任、权力和公共利益等。公共管理的法律途径将公共行政视为在具体环境中的应用和实施，赋予了公共行政法治和裁决的主题。

2.公共管理法律途径兴起的原因：首先，宪法和行政法对公共管理调节和规范的力度不断加大。其次，司法机制对公共管理的裁判作用越来越明显。再次现代公共管理改革的一个重要特点就是政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔结者。过去属于私法调整范畴的工具，如合同制、民营化和公司化等，在公共部门改革中发挥着日渐重要的作用。

3.★公共管理法律途径的核心价值：首先，“正当法律程序”。这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权力的必要程序。其次，个人应享有的实质权力和法律的平等保护。再次，维护社会公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律的权利遭受行政官员侵害的人进行救济。

4.★公共管理法律途径的内容：（1）强调宪法层面的公正、程序、权力和平等价值；（2）把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；（3）注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；

（4）把公共管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权力的保障；（5）重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要有利于保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率。

5．公共管理与宪法关系：作为国家的根本大法，宪法的作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定证券组织以及公民的基本权力和义务，公共管理是宪法的具体运用，遵循的是公共利益法则。公共管理的根本目的就是追求宪政所确立的价值，实现宪政理念与公共管理的有机整合。宪法与公共管理两者之间的关系问题，就是关于政府的“多数决定”的权力如何走向自我约束，近现代法治主义如何在公共管理领域适用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共利益的问题。

6.大陆法系国家将法律一分为二，即按照社会生活（市民社会）与公共管理（政治国家）的二元范式把法的体系分为私法和公法。随着公共行政向公共管理的变迁，私法工具（如合同、竞标投标等）的大量使用已经成为政府改革的重要标志之一。

7.在公共管理领域，以下方面的变革扩大了私法的作用空间：（1）将公共职能委托给私人部门；（2）日益倾向于以市场约束方式代替命令—控制规则；（3）市场结构模式如联邦公司的应用；（4）协商立法等程序规则的应用。

8.私法之于公共管理的重要意义在于，它把平等对立、协商谈判、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整范畴的公共管理领域中。

9.★行政立法是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。必要性：（1）“积极”行政的需要（2）依法行政的需要（3）完善民主的需要（4）提高效率的需要。特征：

（1）行政立法的主体是行政机关；（2）行政立法必须严格限定在法定的权限范围内；（3）行政立法的对象具有普遍性；（4）行政立法行为具有不可诉性。

10.行政立法的种类：

（1）依行政立法的立法权力的来源不同，行政立法可分为一般授权立法和特别授权立法。一般授权立法是行政机关直接按照宪法和组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动；特别授权立法是依特定法律、法规授权或国家权力就机关和上级行政机关通过专门决议的委托，制定规范性文件的行为。

（2）依据行使行政立法权的主体不同，行政立法可分为中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法是指国务院、国务院各部委、国务院直属结构的行政立法活动。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。

（3）依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法（指的是为了执行法律、地方法规或上级行政机关发布的规范性文件而作出的具体规定。），补充性立法（指的是行政机关为了补充已经发布的法律、法规而制定的规范性文件），自主性立法（指的是行政机关为了履行法定职责，对法律或其他行政管理法规未规定的事项所制定的有关法规、规章）和试验性立法（指在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，总结经验，由法律正式规定下来。）。

11行政立法的原则：（1）依法立法的原则；（2）程序和民主的原则；（3）实事求是的原则；（4）加强管理与增进权益相协调原则。

★依法立法包含四层含义：依据宪法和组织法规定的权限立法；依据法律、法规关于相应问题的规定立法；依据法律、法规规定的程序立法；行政紧急立法权的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。

★民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过明确的程序和方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。包含以下几方面的内容：（1）行政立法草案应提前公布，并附以立法说明；将听取意见作为立法的必经环节和法定程序；要正式公布已通过的行政立法文件；设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序。

12.我国行政立法体系：（1）国务院，立法形式是条例、规定、办法等。它的立法种类包括国务院制定的行政法规和国务院办公厅发布的行政法规。（2）国务院各部委。立法形式主要有决定、命令和指示等。它的立法种类是部门规章。（3）地方行政立法，立法形式主要是地方行政规章，包括以地方政府名义发布的规范性文件和地方政府转发其所属职能部门的规范性文件。

13.对行政立法的监督主要有以下方式：（1）权力机关的监督；我国宪法规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。（2）行政主体自身的监督。我国宪法规定，国务院可以改变和撤销各部、各委员会发布的不适当的命令及指示和规章。（3）司法机关的监督。司法机关不具有抽象行政行为的司法审查权，对不合法的或不合宪的行政法规和规章拒绝采用。

14.行政执法就是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的总称。广义：立法和司法。狭义：行政立法和行政司法。特征：（1）系统性。行政执法是一项社会系统工程，对社会生活的方方面面都进行调节和干预。（2）职权性。行政执法是行政机关行使行政职权、履行行政职责并具有法律意义的行政管理行为，是政府实施职能、发挥干预作用的体现。（3）应时性。行政执法社会经济的发展态势，乃至日常突发事件来有效行使，强调及时性，以对瞬息万变的局面进行掌控。（4）外部性。行政执法是行政机关对外实行管理的具体行政行为，其对象是作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织。

15.行政执法的原则：合法性原则；合理性原则；平等原则；责任原则；公开原则。

16.行政执法责任制是指为了促使执法主体权责统一、责任明晰，依据法定职责和执法标准对其实施评议考核与责任追究的行政法律制度。主要内容：（1）界定行政执法职责。（2）规范行政执法程序。（3）健全行政执法评议考核机制。（4）追究行政执法责任。

17.行政司法的特征：（1）享有行政司法权的主体只能是经法律、法规授权的行政机关或其他组织。（2）行政司法是法定行政机关或其他组织对已发生的行政争议或特定的民事纠纷居间作出裁决的行为。（3）行政司法行为调整的对象是一定范围的行政争议和与行政管理职权相关的特定民事纠纷。（4）行政司法应当遵循特定的程序，不能照搬人民法院的司法程序，应兼顾行政效率与司法公正两方面的要求。（5）表面上看行政司法具有司法性，但究其实质而言，它是一种具体行政行为。

行政司法的主要内容：行政复议制度；行政听证制度；行政裁决制度。

行政司法行为应当遵循以下原则：（1）合法性原则。（2）公平、公正原则。（3）效率原则。（4）程序适度原则。（5）司法终局原则。

18.法治政府的含义体现在六个方面：（1）应当符合合法行政的要求，遵循法律保留原则。（2）应当符合合理行政的要求，遵循比例原则。（3）应当符合程序正当的要求，遵循正当程序原则。（4）应当符合高效便民的要求、（5）符合诚实守信的原则的要求。（6）符合权责统一的要求。

Tip：法治不是约束政府的唯一方式，公民社会和民主是另外两种方式。

19. 2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国公务员法》。2006年1月1日起正式实施。作为我国第一部关于干部人事管理总章程性质的重要法律，《公务员法》的颁布和实施结束了我国干部人事管理工作没有总法的历史，在我国干部人事法制建设和整个人事工作历史上具有里程碑意义。它的实施对于保障和维护公务员的合法权益、促使公务员正确行使职权、防止权力滥用提供了法制化基础，标志着我国公务员制度建设进入了法制化阶段。

20.信赖保护原则：是指行政行为不得变化无常，不得溯及既往，必须出于真实的目的和意图，必须信守诺言，不得出尔反尔。信赖保护原则是维护公共管理相对人利益的重要保障，体现了行政行为的亲民性和服务性。以人为本原则：是指行政行为必须最大限度地维护人的尊严、价值和权益，必须为民众提供便捷和

优质的服务。

第八章

1.★公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。基本特征：（1）以弥补市场失灵为行为准则。（2）为市场经济提供一视同仁的服务。（3）非市场营利性。（4）法制性。

2．公共财政是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。（内涵）包含五个方面：（1）主体是公共部门；（2）贯穿包括计划、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程；（3）是一项技术性的活动；（4）公共财政管理技术是多元的；（5）目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。

3.公共财政管理的三大目标是：效率、公平、稳定。

三者之间的关系（P123）

4.公共财政管理的地位：首先，公共财政管理是对公共资源进行直接管理；其次，在西方国家，公共财政的政治制度背景使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一；再次，公共财政管理是一个变动性很大的领域。近三四十年来，公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重大变革的先导。

Tip：在政府管理中具有核心地位

1999，我国财政部正式提出实施公共财政管理

5.★公共预算是指政府在每一个财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划。特点是：计划性，透明性，全面性，法律权威性，政治程序性。

6.公共预算的分类：

按不同的政府级别，分为中央和地方公共预算；

按不同的编制形式，分为单式和复试预算；单式预算是传统的公共预算编制形式，将政府的全部公共收支汇编入一个预算。复试预算是将政府的全部公共收支按经济性质分类，分别汇编成两个或两个以上的预算，如经常预算和资本预算等。

按不同预算作用时间，分为年度预算和中长期预算；

按不同的收支管理范围，分为总预算和单位预算。

7.公共预算管理的概念有广义和狭义之分。广义上，公共预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。狭义上，公共预算管理可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。

公共预算管理的基本模式：分项排列预算模式，规划-计划-预算模式，目标管理预算模式，零基预算模式，绩效预算模式。

规划-计划-预算模式分为三个步骤：（1）规划，国防部高层官员制定五年战略，（2）计划，讲战略转化为国防部需要的具体说明，（3）将计划转变为每个年度的预算要求。（1961 美国）

目标管理预算模式包括：（1）说明单位的基本任务；（2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性；（4）列出具体时间进度供监督。（1971 尼克松）

零基预算不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目进行重新审核。适用于规模较小的预算。 ★绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理模式，是西方国家主要的公共预算管理模式。可以分为五个管理阶段：（1）公布绩效报告，系统向更高发布有关政府服务的信息；（2）明确绩效目标，目的是要影响政府活动；（3）将绩效报告提交审计师审核；（4）预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理

者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；（5）编制绩效预算。在绩效预算中要把握三点：一是绩效评估的精确化；二是放权以使项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当做改善业绩的手段。（20世纪40年代末 美国胡佛委员会）

8.公共预算的过程可分为编制、执行和决算三个阶段：

预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。预算编制的原则：公开性原则，完整性原则，可靠性原则，年度性原则，法律性原则。依据：（1）国家的法律和政策。（2）上一年度公共预算的执行情况。（3）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标。（4）公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。编制程序包括草案编制、汇总、行政首长审批、权力机关审议通过四个环节。流程有两个特征：“自上而下”和“自下而上”。我国实行“两上两下”。

预算执行是预算计划付诸实施的过程，根据我国预算法的规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。特点：一，是实现公共预算各项收支任务的关键环节。二，有连续性，从财政年度开始到结束一直都要进行；三，预算执行中，要根据实际情况的变化，进行预算调整，组织新的预算平衡；四，预算执行结果为下一年度公共预算编制提供依据。

预算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。执行过程中，各预算执行机关有以下任务：第一，按照公共预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成。第二，按照公共预算确定的支出任务，及时、足额拨付预算支出资金，并加强对预算支出的管理和监督，提高预算资金的使用效益。第三，争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模。第四，加强预算执行的管理和监督。

决算是对预算结果的总结和评价。决算包括：准备、编制、审查、批准四个阶段。

10.税收是国家为了实现其职能，凭借政治权利，依照法律预算规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿取得公共收入的方式。特征：强制性、无偿性、固定性。

课税对象又称为课税客体，是国家征税的基本依据。课税对象是指对什么东西课税，即课税的标的物，它可以是物品、事件、条件或活动。它从总体上确定了一个税种的征税范围，是一种税区别于另一种税的根本性标志。

税率是计算税款数额的尺度，是应纳税额与课税对象数额之间的比值，通常用百分比表示，主要包括比例税率、累进税率和定额税率三种基本形式。它是最活跃、最有力的税收杠杆，直接关系到国家财政收入的多少及纳税人税收负担水平的高低。

11.税收种类：所得课税、商品（劳务）课税、财产课税。所得课税优势：1.可形成充足的财政收入，并且收入随着国民经济发展而不断增加；2.它是政府进行宏观调控，实现经济稳定运行的重要政策工具；3.有助于缩小贫富差距，推进社会公平。但是，所得课税在税收管理上具有一定的复杂性，征收管理的成本较高、难度较大，且容易发生逃税现象。

商品（劳务）课税的优势：1.税源普遍，收入及时、充裕；2.税收管理简便，成本较低；3.在弥补市场失灵的同时，更能体现税收中性；4.纳税人在纳税过程中没有强烈的牺牲感受，不易出现抵触情绪。但是，商品（劳务）课税具有累退性，不符合纳税能力原则，无法体现税收公平。

财产课税的优势：1.税负不易转嫁；2、收入比较稳定，一般不受社会经济变动的影响；3、具有较强的收入再分配功能。但是，财产课税由于财产估价难以确定而在征收管理中较难掌握，容易导致税负不公和偷逃税行为。

12.税收管理的核心是实现公平征税和税收效率。公平征税包含横向公平和纵向公平，具有三个层次的含义：

（1）必须坚持同等税收待遇原则，纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税收；（2）必须坚持支付能力原则；（3）必须坚持受益原则。税收效率要求征税既有利于资源的有效配置和经济体制的有效运行，又能够提高税务行政的管理效率。税收效率意味着管理成本和遵从成本的最小化。税收效率意味着税收超额负担的最小化。

13.全球性税制改革的主要特征：税制改革的普遍特点是降低个人所得税税率，伴随税率的降低，减少所得税的纳税档次，拓宽所得税的税基；实现新的税种组合。两个方面的共性：一是强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本；二是治理税务腐败。

14.★政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主题收费的费用。特点是：直接有偿性，排他性，非规范性。

政府收费与私人的营利性收费区别：二者是不同的。政府收费总体上仍是一种财政分配行为，收费目的不是为了营利，而是体现受益补偿原则，收费用于补偿具体行政行为的管理或服务成本。

收费形式：（1）使用者费，是政府对特定服务或特许权收取的价格。包括直接费、公共事业特种费、特许费（2）规费，是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。体现管理者和被管理者之间关系。包括行政规范和司法规费。

Tip:司法规费是司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费、遗产管理登记费等。

政府收费管理中的关键问题：（1）确定课税还是收费；（2）如何有效收费；（3）合理确定收费水平；（4）防止乱收费。

15.★公债是政府为履行职能而凭借信用举借的债务，三层含义：（1）公债是国家信用的主要形式；（2）公债是公共财政活动的特殊形式；（3）公债是一种主要的经济杠杆。特点：自愿性，有偿性，灵活性。 种类：按发行地域，分为国内和国外公债；按举债主体，分为中央和地方公债；按偿还期限，分为短期、中期、长期公债；按是否允许上市流通，分为自由流通和非自由流通公债。

作用：（1）增强政府宏观经济管理的能力；（2）弥补赤字，维持财政收支平衡；（3）为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。

公债管理过程包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等环节。

自由流通公债是指可以在金融市场上自由买卖或转让的公债。

16.公共支出分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是指政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出。我国目前购买性支出：经济建设支出、教科文卫支出、行政管理和国防支出。转移性支出是政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。

17.政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。(市场经济下政府责任的一种体现)

★政府采购的特点：（1）采购资金的公共性；（2）采购目标的非市场营利性；（3）采购行为的规范性；（4）采购主体的特定性；（5）采购活动的政策性；（6）采购范围广、规模大、影响力大。

政府采购的基本目标是物有所值，必须遵循以下原则：（1）竞争原则；（2）公开原则；（3）透明原则；（4）运用商业标准原则。

采购模式分为分散和集中采购模式。

政府采购的基本方式包括竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购。

18.转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。特点：动态性、刚性、适度性。

Tip：社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利四大类。

19.财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。财政补贴存在的原因：（1）弥补市场失灵的需要；（2）实施社会政策的需要；（3）顺利改革的需要。我国财政补贴的五个方式：价格补贴，企业亏损补贴，财政贴息，税式支出，其他补贴。

20.其它转移性支出主要有外援支出、债务支出和其他支出。外援支出是指政府财政用于各种援助其他国家或国际组织的项目上的支出。债务支出是指政府财政用于偿还国内公债和国外借债的还本付息支出。

21.*如何完善我国公共财政管理：针对当前我国公共财政管理存在的主要问题，必须树立强化公共财政管理的意识，大力推进以下工作：

（1）完善公共预算管理。在预算方式上采用绩效管理等先进方法，把绩效管理作为预算管理改革的重要目标。要结合政治体制改革的进展，加强对预算的立法监督，使财政管理的公共性得到真正体现。

（2）加强公共收入管理。要按照市场经济的发展要求，进一步完善现行税制，建立体制健全、分配科学、征管有力的公共收入管理制度。适时开征社会保障税等新税种，调整有关税种税率，强化税收征管，降低征收成本与遵从成本，打击偷税、骗税和抗税行为，规范“税式支出”，充分发挥税收的收入调节作用。大力推进税费改革，促进政府收费规范化。科学运用公债工具，促进经济稳定增长。

（3）改革现行公共支出管理制度。确定公共支出的合理领域和重点，调整公共支出结构，在从竞争性领域退出的同时，加大对教育、科技、农业、卫生、社会保障、生态环境保护等的投入，维持社会经济可持续发展。大力推广和完善国库集中收付、部门预算、政府采购等制度，提高公共支出的效率。

（4）加强对公共财政管理的审计监督。制定合乎市场经济要求和中国实际的政府会计准则，全面推行政府会计制度，提高财政透明度。

（5）健全公共财政管理法律制度。做好旧法旧规的废止与修订和新法新规的制定工作，明确公共财政管理的原则、目标、范围、方式及补救措施等内容，规范公共财政管理行为。

（6）注重信息技术在公共财政管理中运用。结合我国电子政府建设，实现公共财政管理信息化，促进公共财政管理绩效的提高，提高政府通过公共财政管理驾驭经济的水平。

第九章

1.★组织文化是组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和。组织文化的基本特征：（1）组织文化是组织成员共同认知系统；（2）组织文化是组织成员都认可的习惯性行为方式；（3）组织文化是隐含在价值观背后的基本假设系统；（4）组织文化是组织成员的心理契约。 按照对成员影响力的大小，可以将组织文化划分为强文化和弱文化。强文化是拥有并广泛共享基0本价值观的组织文化。组织的核心价值观得到强烈的认可和广泛的认同，组织成员对于组织的立场有着高度一致的看法，这种目标的一致导致了内聚力、忠诚感。

Tip：有的学者把组织文化看做是由器物层、制度层和精神层三个层次所构成的同心圆体系，另一些学者把组织文化划分为理念层、制度层、行为层、物质层四个层次。

2.行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。行政文化具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。

行政文化的关系构成：

主体行政文化，是指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。

客体行政文化，是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体的行为合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。

3.行政文化发生性构成的基本要素：（1）行政心态。形成于行政活动的起始阶段，并随着行政活动的展开而不断变化。特征：产生的自发性、非理性；表现得不稳定性；影响的潜在性或内在性。（2）行政意志。是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。表现形式有行政观念与行政活动中的行为倾向两种形式。（3）行政规范。作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。特性：协调性、原则性、外在控制性。（4）行政评价。是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断，以达到去伪存真、扬善抑恶的目的。一般分为社会评价与自我评价两种形式。

4.★组织文化的一般功能：（1）导向功能，（2）凝聚功能，（3）约束规范功能，（4）激励功能，（5）辐射功能。

行政文化的特殊功能：（1）对内向性行政的作用，第一，对行政组织形式的影响，第二，对行政观念的影响，第三，对行政风气的影响。（2）对外向型行政的作用，第一，廉洁行政的保障，第二，高效行政的条件，第三，民主行政的前提。

5.公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。

公共管理伦理的客观依据：第一，公共管理主体是社会化角色，具有合乎公共管理行为规范所要求的权利能力，公共管理职能的履行就是这种能力。第二，公共管理主体具有接受伦理约束的特殊必要，这是由公共管理在社会生活中的特殊地位及其巨大影响力决定的。第三，具有为自己作出的行为承担后果的责任能力，只有具备履行公共管理义务和承担公共管理责任行为能力的主体，才能成为行政伦理的主题。

与个人伦理的不同在于：（1）主体不同；（2）影响不同；（3）约束方式、依靠力量不同；（4）评价标准不同。

6.★库柏在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中将人们进行伦理思考的方式节分为四个区别明显的层次：（1）情感表达层次；（2）道德规则层次；（3）伦理分析层次；（4）后伦理层次。

7.公共伦理的类型：（1）体制伦理；（2）政策伦理；（3）职业伦理。

8.公共管理伦理与公共责任是紧密联系、内在统一的，从某种意义上说，公共责任是公共管理伦理的具体化。公共责任有客观责任和主观责任之分。与客观责任并列的是我们自己的情感和信仰的责任，即主观责任。

广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。

狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

公共责任的原则：公正、效率、道德。

9.★公共责任有如下三个特征：第一，公共责任是一种义务；作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程。第二，公共责任是一种任务；行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。第三，公共责任是一种监督、控制和制裁行为。从某种意义上说，公共责任是一种以外在的约束力为支撑力的个体或群体行为，必须根据国民的意志，通过一定的方式，控制行政机关及其管理活动，防止行政机关肆意追求特殊利益，而置国民的利益于不顾。

10.★在公共组织中保持责任的行为有两种一般办法：一种是内部控制即自律，一种是外部控制即他律。

（1）他律，公共管理行为的准则和规范，显然具有强制性的含义，属于外部控制即“他律”所具有的意义。

（2）自律，公共管理的自律就是培养一种内部控制以保证各公共组织中的符合道德规范的行为。公共管理者的负责人行为是由自己内心的价值观和伦理准则组成的。

11.两种最基本的实质性的公正形式：交换公正，分配公正。

形式性的公正形式：程序性公正、规则性公正。

12．责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表现形式。实践中，行政责任冲突最常见的三种形式是：权力冲突、角色冲突、利益冲突。

Tip：权力冲突是两种矛盾的权利资源所带来的两种不同的客观责任之间的冲突。

13.新公共管理将政府的绩效概念与责任概念结合起来，将人民的公民概念与顾客概念结合起来，将第三部门的自愿概念与义务概念结合起来，将私营部门的利润概念与负责概念结合起来，强调政府服务的民主导向、公民参与导向、顾客导向、

新公共管理运动是在传统的行政观念已无法适应全球化与知识经济时代的变化环境下，实现从“统治理念”向“治理理念”和“责任理念”的转变。

14.★善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有：（1）合法性，即社会秩序和权威应当最大限度地被公民自觉认可和服从。（2）透明性，即政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息。（3）责任性，即人们应当对自己的行为负责；

（4）法治，即法律是公共政治管理的最高准则，政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；

（5）回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期的、主动的、向公民征询意见、解释政策和回答问题；（6）效率，即管理的效率。它有两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度的降低管理成本。

15.合理有效的行政伦理体系的形成：（1）行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补；（2）确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求；（最低要求是行政行为的正当性、合法性要求）（3）把行政伦理作为公务员任职、升降、奖惩的必要条件。

16．如何加强行政伦理建设

一、行政伦理建设的途径：（1）加强行政伦理教育。第一，加大行政伦理建设的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使公务员认识到良好的行政伦理是为政之本。第二，加强对公务员的思想政治教育。第三，强化公务员的自律意识。第四，行政伦理教育的内容应当体现时代精神，内在的显示时代的本质和历

史发展趋势。（2）强调行政伦理立法。行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。（3）发展公民、社会对行政活动的干预和监督。

二、制度规范与理性信念的协调互补。制度作为一种刚性的行政伦理规范，要求有相应的行政人员的伦理信念的配合，才能充分有效的引导人们树立正确的道德信念和价值观。行政伦理制度、规范的他律与行政伦理信念、良心的自律共同构成行政伦理系统，只有二者相互配合、相辅相成，才能形成合理有效的行政伦理操作系统。

三、确定最低要求和理想追求。行政伦理的最低要求就是行政行为的正当性、合法性要求，起码做合格的公务员，也就是行政伦理的制度化、规范化的要求。现代行政伦理基本建设还应该包括行政道德的“最高要求”或“行政伦理的理想”层面，也就是成为道德高尚的模范。

第十章

1. 政府工具又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。

政府工具就是达成政策目标的手段。

Tip：欧文休斯：政府工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制；

莱斯特萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。

3.萨拉蒙认为政府工具有以下三个特征：（1）政府工具有一些共同属性，使工具得以识别；（2）每种工具规定行动的结构，是一种制度化的行动模式；（3）是一种集体行动，目的是解决公共问题。

4.著名政策分析家狄龙将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类；

麦克唐纳和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类：命令类工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具；

戴维奥斯本和特德盖布勒在《改革政府》一书中对当代政府所使用的工具分为传统类、创新类、先锋派类三类36种。

5．将基本的政府工具粗略分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。

市场化工具指的是政府利用市场这一有效的资源配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。

工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。 社会化手段是指政府更多利用社会资源、在一种互动的基础上来实现政策目标。

6.传统的行政方法：行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段。

行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。分为：事前预防性干预、事中干预、事后干预三种。特点：权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封闭性。四种手段：行政命令手段、行政引导手段、行政信息手段、行政咨询服务手段。

法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的。特点：权威性、强制性、规范性、稳定性。法律手段有行政决定、行政检查、行政处置、行政强制执行四种类型。

★经济手段是行政主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。经济手段的特点：利益性（通过按劳取酬、物质刺激以调动人们积极性是经济手段不同于其他方法的最根本特点），间接性，多样性。

思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。特点：一是潜在性和长期性，二是内在稳定性，三是主动超前性。 行为激励的几种具体方法：目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励。

7.当代政府治理的新工具：

（1）市场化工具：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、分散决策、放松管制、产权交易、内部交易。

民营化是指将原先由政府控制或拥有的只能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。

★公众在消费政府提供的公共服务时也要适量交费，谁消费谁付费。用者付费工具有如下优点：一是能克服免费提供到公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助；三是可以使价格机制起作用；四是可以增加财政收入。

合同外包把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，它的作出以合同双方当事人协商一致为前提。 凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。基本特征是：凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。

内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或“公对公的竞争”。

（2）工商管理技术：全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、顾客服务、标杆管理。

★全面质量管理是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，内涵：第一，对质量的全面管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。

★目标管理是一定时期内期待于每个部门，需要每个人的努力才能完成的工作结果。特征：面向成果的管理；分权与自我控制的管理；参与式管理。

绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。三个最基本的功能活动：绩效评估，绩效衡量，绩效追踪。

★战略管理是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为。最有影响的战略管理过程模式是巴可夫和纳特在《公共和第三部门组织的战略管理》一书中提出六个阶段模式：1.描述组织的历史关联因素；2.分析组织优势、劣势、未来的机遇和威胁；3.制定出当前要解决的战略问题议程；4.设计出战略选择方案；5.评价选择战略方案；6.贯彻需要优先考虑的战略。

公共部门管理以顾客满意为导向，最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：以顾客为中文，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；以追求顾客满意为基本精神；以社会和顾客的期待为理想目标。 标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是怎么样达到那种水准，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织结构中。

（3）社会化手段：社区治理，志愿者服务，公众参与及听证会。

第十一章

1.组织是一个有机的生命体，具有自身的生命周期，经历产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段。（简述组织的生命周期）

2.组织变革的意义是组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革主要可以从结构、人员、技术三个层面进行。克拉克等人在《组织变迁》一书中的说法，从变革者与被变革者的关系来看，组织变革的策略可以分为：价值、理性、教育、心理、经济、政治、权威策略。组织变革分为渐进式变革和革命式变革。

从变革内容来看，组织(包括公共组织)一般经历以下四种类型的变革：技术变革，能力变革，产品和服务的变革，人力资源的变革。

应用在人力资源上的典型变革种类包括：（1）投资于训练与发展活动，让员工获得新的技术与能力；（2）将员工社会化，融入组织文化；（3）改革组织的规范与价值，激发创新精神；（4）持续改进晋升和奖励系统；（5）对高层管理团队进行改革。

3.组织发展是指通过对组织存在问题的系统分析，运用一套应用行为科学的理论和技术，来改善人际关系或个人组织关系，提高组织运作能力，培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我变革的活动。组织发展鼠鱼组织变革的范畴，是组织变革的一种干预或介入技术。本质特征：（1）是以行为科学知识为基础的一种变革方式；（2）强调计划性变革的一种历程；（3）变革的层面主要有人际关系、技术及制度三个层面；（4）变革的目的在于提高组织的适应力及生产力，使组织持续发展。

组织发展的历程：问题认知，搜集资料，诊断问题，资料回馈，发展行动计划或策略，建立成员认同，采取行动，评估。

组织发展的干预（介入）技术：面对问题会议，调查回馈，弹性工作时间制，矩阵式组织，目标管理，实体布置，建立团队，过程咨询，角色分析，工作丰富化，敏感性训练，组织行为修正。

★成功组织转型的因素：（1）对变革必要性的广泛共识；（2）清晰而持久的领导；（3）在诊断问题并计划实行变革的过程中实施广泛的参与；（4）灵活渐进的实施过程，该过程包括实验、反馈和调整，并在前面成功的基础上使变革制度化。

4.西方发达国家公共部门改革的基本取向是采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量的“管理主义”或“新公共管理”。

Tip：英国是“新公共管理”运动的发源地之一。

“雷纳评审”标志着商业管理技术在英国公共部门的引入。

《下一步》提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务效率。

《公民宪章》白皮书，要求公共部门明确指定顾客可期得到公共服务的质量与水准的文件，并声明承诺保证达到这些服务标准。

《为质量而竞争》认为“公共服务将逐渐转化为合同制而非官僚体制”。

布莱尔“服务第一”和“更好的政府”。

克林顿 “重塑政府运动”目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则。

戈尔报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》，其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

5.全球公共部门改革的主要内容及措施有：

（1）政府职能的优化。重点是重新界定政府职能，提高政府效率。一方面，在政府内部实行大部制；另一方面，政府从大量社会事务中解脱出来，将只能交给或归还给社会。

（2）公共服务的市场化、社会化。政府公共服务市场化的主要形式为合同出租（合同承包）、公私合作、

用者付费和凭单制度等。

（3）分权，既涉及中央与地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系，中央政府部门内部上下级关系的改革更是当代西方国家行政改革的热点。

（4）引入现代化管理技术。

（5）人力资源管理改革。措施：在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制；加强公共部门与私人部门管理者之间的交流；重视绩效评估。

（6）强化改革的法律保障，行政改革的过程（法律保障三个步骤）：一是通过立法成立中立的改革设计机构，在实证研究的基础上提出改革建议方案。二是立法决定是否才难改革建议方案。三是分阶段推进改革方案的实施。