全国人大代表人数探微

　　一、我国全国人大代表人数概况

　　全国人大是我国最高国家权力机关，是人民行使当家作主权利的基本形式，在国家政治生活中起着至为关键的作用。全国人大代表的数量及其构成极大地影响着全国人大的运行，对于全国人大能否保障其广泛的代表性，以及其职能能否充分有效地行使十分重要。关于全国人大代表人数的问题，我国各部选举法均有相关规定，邓小平、彭真、杨尚昆等领导人曾就人大代表人数问题做过专门报告[1]，从

　　第一届人大开始，我国前一届全国人大往往会就下一届人大代表人数问题作出专门决议[2]。我国人大代表的人数在历史上有着较大的变化，一届全国人大和二届全国人大代表人数均为1226名，从第三届人大开始全国人大代表人数猛增至3040人，五届全国人大代表人数达到3497人，从第六届人大开始全国人大代表人数再次降到2978人，从六届人大至今我国各届全国人大代表人数均保持在2980名左右[3]，如表1。

　　对比其他国家的情况来看，虽然各国最高代议机关人数因人口数量以及历史习惯等因素的不同而不同，但总体而言，最高代议机关代表总人数超过1000人的国家也仅中国和英国两个国家，代表人数超过1500人的只有中国；议会单独一院人数超过800人的国家也仅有中国[4]。如表2所示，笔者将代议制度较为发达的国家，以及人口、民族等情况与中国接近的国家进行了列举，从表中可以看出，我国全国人大代表的人数与这些国家代表的人数差距悬殊。

　　二、我国关于全国人大代表人数现行规定的弊端

　　目前，依照我国选举法和现行惯例，全国人大代表的人数一般在2970名至3000名的范围内。就目前的实践来看，全国人大由于有着如此庞大的规模，导致了一系列弊端的出现：

　　第一，全国人大代表人数过多，导致全国人大会议的民主性难以得到充分发挥。长期以来，我们存在一个误区，即仅仅将会议的民主性与人大代表的数量等同起来，认为人大代表数量越多就越民主，实际上，代表数量并不必然与会议民主性成正比。人大会议的民主性不能仅仅理解为代表人数众多，还必须包括代表是否有充分的时间和机会行使民主权利，例如在会议期间能够充分进行讨论、发表意见，以及对公务人员进行质询、询问等。要保障代表有充分的时间和机会行使民主权利，有必要控制参会代表的人数。目前全国人大有近3000名代表，由于我国实行代表兼职化等原因，实践中全国人大会期不会过长，一次会期按17天，除去4天的休息日，还有13天。按照每位代表每天工作8小时计算，一次会期共有6240分钟，平均每位代表只有2.1分钟，除去听取报告以及开幕闭幕等花费的大量时间，真正留给每位人大代表的时间可能不到2分钟[6]。每位代表都肩负着众多选民的意志和利益，在人均如此少的时间里去讨论问题、发表意见并且充分反映选民意愿几乎是不可能的，这就使得代表的民主权利的行使受到了阻碍。此外，从各国议会的实践来看，议会人数过多的国家，其民主性往往并不高。如表3所示，前利比亚、朝鲜两国最高代议机关的代表人数多于德国和英国，但利比亚和朝鲜的民主政治建设显然远落后于德国、英国等国家。

　　第二，全国人大会议成本过高。我国近3000名全国人大代表在会议期间住宿、餐饮、交通等费用均由国家财政支出，仅按照北京物价进行最保守的估算，每位代表在全国人大会议期间在北京的住宿、餐饮、交通、会议等成本每天最少在300元，即使按此标准计算，如果每次会议15天，一次会议仅用于人大代表的花费至少就达到1350万元。此外，根据代表法规定，代表在闭会期间还有权根据统一安排以视察、专题调研等形式行使代表职权，而相关经费同样也是由国家财政负担。同时，代表在会议期间以及闭会期间依法履行代表职务时，所在单位也应当按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇，这一规定也变相增加了代表所在单位的经济负担。

　　第三，选民或原选举单位无法充分监督人大代表。选民或原选单位对人大代表的监督罢免是选举权的延伸，是选举权的特殊保护[8]。我国选举法规定，全国人大代表和地方各级人大代表受选民和原选举单位监督，选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。选民或原选举单位在人大代表行使代表职权时根据代表的具体表现，对于违反自己意愿的代表可以依法提出罢免案罢免该代表，也可以在下次选举中选择支持其他的候选人。选民或原选举单位对人大代表的监督，其前提条件是选民或原选举单位能够了解到代表在行使职权时的表现。对于我国人大代表而言，由于我国实行的是人大代表非专职化制度，代表行使职权最重要的场合就是人大会议。而我国全国人大代表人数过多，并且会议上还要听取诸多的报告，单个人大代表发言或表现的机会微乎其微，人大代表很难获得机会展现其参政议政能力，选民和原选举单位也就更加无从知晓人大代表参政议政的能力，以及其是否能够符合选民利益。在这种情形下，选民和原选举单位对于人大代表的监督就遭到严重弱化。

　　三、设计全国人大代表人数的标准

　　近年来，由于全国人大代表人数过多带来了一系列问题，导致减少人大代表人数的呼声也越来越多。然而，多少全国人大代表才算适宜，设计人大代表人数的标准有哪些，这些问题才是完善我国人大制度最为直接和现实的问题。全国人大代表人数的设计一直是较为棘手的问题，在当今议会制度较为发达的美国，其制宪者在建国初期也对此进行了争论，汉密尔顿甚至断言，“再没有一个政治问题比众议院最适当的众议员人数问题更难获得明确的解决了[9]”。

　　目前我国学界对于全国人大代表人数设计的系统探讨较少，部分学者虽然进行了十分有益的探讨，但这些学者均通过直接套用Rein Taagepera和Matthew Soberg Shugart在1989年提出的“议会规模立方根”理论，认为全国人大代表的数量为全国人数的立方根，得出中国全国人大代表人数为1100名。笔者认为，虽然“议会立方根理论”试图构建一个通用的议会规模公式，该种尝试十分具有创新性，但该理论忽视了议会会期长短对议员人数的影响。为期15天的全国人大会议要保障会议民主、效率和职权充分行使所能容纳的人大代表数量，与会期延长至200天的全国人大会议所能容纳的代表人数显然是有区别的，但“议会规模立方根”理论却并未考虑该因素，所得出的代表人数并无不同。此外，该理论的提出者在提出之际便表达了对该理论缺陷的担忧，部分中国引用者也将对该理论的运用视为“纯学术上的探讨”，表示“更不代表这一理论在中国具有绝对的实用性”[10]。因此，“议会规模立方根”理论并不足以作为设计我国全国人大代表人数的科学依据。 　　为了尝试探索我国全国人大代表人数具体设计的难题，笔者结合我国全国人大的理论与实践，并且参考西方议会的规模归纳出以下几点作为设计全国人大代表人数的标准：

　　（一）全国人大代表的广泛性

　　根据人民主权原则，人民是国家主权的享有者，而人民通过民主选举选出自己的代表组成代议机关来行使管理国家的权力。我国宪法也明文规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，我国全国人大作为最高民意代表机关，在设计全国人大代表人数时，必须使人大代表的人数足够充分体现出人大代表的广泛性，使全国人大代表能够代表广大人民的意志和利益，这也是现代代议机关区别于仅代表贵族、教士的早期代议机关的重要特征。

　　全国人大代表的广泛性与全国人大代表的人数密切相关。我国人口数量超过13亿，并且拥有56个民族和34个省级行政区，在我国人口数量巨大和地域广阔的情况下，要保障全国人大代表能够广泛代表人民，全国人大代表的人数就不宜过少，并且在人数设计上应当具有最低的限度。我国在建国初期讨论设计全国人大代表人数的标准时已经意识到人大代表广泛性的问题，邓小平提出：“各级人大代表的名额……必须使各级人民代表大会与人民之间具有密切的联系，在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性，以便于随时反映各民族各阶级各地区的情况，并能随时将代表大会的决议迅速传达到各民族各阶级各地区的人民中去，把每个决议都变成为全体人民的实际行动。”[11]对于人大代表广泛性的考虑，同样也体现在了美国建国初期对众议院议员人数的设计上。美国在建国初期规定国会众议院每位议员约代表3万人，并且还规定众议院议员的人数应当根据人口数量的增加而不断增加[12]。而美国制宪者关于众议院人数的这一设计，主要是为了消除“人们由于该机构（众议院）人数少而产生的一切顾虑”[13]。

　　对于人大代表的广泛性而言，最核心的要素体现在每位人大代表所代表的人口数量多少上，如表4所示，各个国家因各自人口总数等因素不同，其每位代表所代表的人数也不尽相同。

　　（二）全国人大会议的民主性

　　正如前文所述，全国人大会议的民主性主要包括两方面，一方面是人大议事过程中的民主投票，“少数服从多数”，另一方面也包括人大代表在会议期间能够充分行使民主权利，即进行讨论、发表意见，以及对相关国家机关工作人员进行质询、询问等，集思广益、充分发言和讨论是全国人大作出决策的基础[16]。全国人大作为最高国家权力机关，拥有宪法赋予的多项重要职权，全国人大会议能否充分发挥民主性、集思广益，保障全国人大代表充分讨论和发表意见，对于全国人大行使职权的科学性和民主性至关重要。

　　在议会制度较为发达的国家，议会会期中大多数时间都用于议员讨论、发言、质询、询问等活动。例如在法国1994年春季议会中，法国国民议会在50天内召开了109次全体会议，总时间为349小时20分，其中有226小时05分用于立法辩论，50小时45分用于对政府的质询，两项活动占会期总时间的65%左右[17]。

　　全国人大会议的民主性与全国人大代表的人数也息息相关。如果全国人大代表的人数设计不合理，使得代表人数过多，在我国实行非专职人大代表的情况下，全国人大会期较为有限，必然导致人大代表讨论、发表意见、质询以及询问的时间过少，无法保障全国人大会议做到集思广益，使得全国人大会议的民主性无法保障。因此，在设计全国人大代表的人数时，并非人数越多越好，而应当考虑与会期、会议议程相协调，保障全国人大代表能够进行讨论、发表意见、提出质询、询问等。

　　早在1953年，我国在设计第一届全国人大代表人数时即认识到了全国人大代表人数与人大会议民主性的重要关系，邓小平在《关于〈选举法〉草案的说明》中提出“如果代表人数过多，很难周密地讨论问题和解决问题”[18]。彭真在1979年也提出，“代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能够充分发扬民主。”[19]对于议会民主性的考虑，同样也受到了美国制宪者的重视，汉密尔顿曾警醒人民道，“一个议会无论由什么人组成，其人数越多，众所周知的是，其感情就越是重于理智……人民的错误莫大于作出这样的假定：通过把议员增加到超出一定限度，来加强对少数人统治的限制……（议员人数过多）政府的外貌可能变得更加民主，但它得以活动的精神将是更多的寡头政治。”[20]

　　（三）全国人大会议的效率

　　笔者认为，全国人大会议的效率主要包括两个方面，即会议召集的效率和会议议事的效率。一方面，就会议召集的效率而言。因为我国实行的是非专职人大代表制度，我国的全国人大代表多数在北京并无固定的办公场所，在全国人大闭会期间仍需回到原岗位工作。在这种情况下，每次召开全国人大会议，都需要召集人大代表从全国各地的工作岗位上到北京参加人大会议，会议能否及时、迅捷地召集起来显得较为重要，而全国人大代表人数的多少对会议召集的效率有着较大的影响。另一方面，就会议议事的效率而言。在实行非专职人大代表的大背景下，每届全国人大会议的会期不会过长，同时，还需要保障人大代表充分发表意见、进行讨论，那么，全国人大代表的人数必然不能过多。否则，在较短的会期内，根本无法保障人大代表在民主的情况下进行有效议事。如果全国人大会议召集和会议议事的效率过于低下，将会导致全国人大的职能无法得到充分地行使，人大的权威也无法得到保障。

　　我国国家领导人在人大制度建立初期也论及人大会议的效率问题，刘少奇在1954年宪法草案报告中即指出，当时由1226人组成的全国人大不易召集会议[21]。1953年在《关于〈选举法〉草案的说明》中，邓小平提出全国人大的人数“必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题”[22]。 　　四、全国人大代表人数的具体设计

　　根据上述标准，本文将通过对全国人大代表的广泛性、全国人大会议的民主性和全国人大会议的效率等标准进行考量，对全国人大代表人数进行具体的设计，以尝试得出适宜中国自身实际情况的全国人大代表人数。

　　（一）基于全国人大代表广泛性的考量

　　要保障人大代表的广泛性，必须确保各地区、各民族都能够有适当名额代表，全国人大代表的广泛性要求全国人大代表的人数设计必须具有下限，即全国人大代表的名额最低不得低于某一标准。笔者认为，要使全国人大代表的名额能够充分保障代表的广泛性，应当主要考虑以下方面：

　　每一名全国人大代表所代表的人数。不同国家基于具体国情不同，导致了不同国家一名议员所代表的人口数量有着较大的不同，例如，英国下议院每名议员所代表人口比例为1∶9.6万，日本众议院每名议员所代表的人口比例为1∶26.6万，美国众议院每名议员所代表人口比例为1∶71万，印度人民院议员每名代表所代表的人口比例为1∶222万。如表4所示，笔者通过按照各国人口数量对表4中的10个国家由高到低进行了排序，可以明显发现，各国每位议员所代表的人数与该国人口总数整体上呈现出正比的关系。也就是说，虽然各国每名议员所代表的的人口比例有着较大的差别，但总体来说，人口总数越大的国家往往每名议员所代表的人口数量也越多。

　　我国有着世界上最大的人口总数，因此，每位全国人大代表所代表的人口数量虽然要尽可能体现广泛性，但每位代表所代表的人口数量也不宜过少。此外，我国立法机关实行的是一院制，并没有由全国各省相同名额代表组成的参议院，因此，在设计全国人大代表名额时还应考虑到让人口最少的省、自治区、直辖市至少也能够选出2名以上的全国人大代表[23]。目前我国人口最少的省份为西藏自治区，根据全国第六次人口普查，其人口约为300万（3002166）[24]，按照西藏至少选出2名全国人大代表来看，我国每位全国人大代表应代表的人口数量应当为1∶150万。也即每位代表最多只能代表150万人口，按此比例，我国当前共有1339724852人，在不考虑单列少数民族代表名额（下文将专门论述）的前提下，至少应当有893名全国人大代表。

　　单列少数民族代表的名额。根据我国第六次人口普查的情况来看，我国55个少数民族人口仅占全国总人口的8.49%[25]，其人口数量远远低于汉族。为了充分保障少数民族的政治权利，确保我国55个少数民族均能够有自己的全国人大代表，将本民族的利益诉求充分反映到最高国家权力机关，笔者认为，一方面，应当充分保障少数民族按照一般地区选举当选全国人大代表；另一方面，还应当单列至少55名少数民族代表的名额（因为此处是为了计算人大代表人数的“下限”，故在计算时取最小临界值“55”），分别分配给55个少数民族，并且少数民族代表按照一般地区选举当选的不计入单列的55个名额内，保障各少数民族至少有1名全国人大代表。

　　综合考虑上述两方面的内容，笔者认为，基于全国人大代表的广泛性考虑，全国人大代表人数不应当低于948人（其中包括一般地区选举的代表名额893名，单列少数民族的代表名额55名），即全国人大代表人数的“下限”为948人。

　　（二）基于全国人大会议民主性的考量

　　在设计全国人大代表的名额时，为了保障全国人大会议的民主性，特别是人大代表民主权利的充分行使，应当尽可能保障每一位全国人大代表都能够发言。具体原因如下：（1）根据我国宪法规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大代表由人民选举产生，对人民负责。从宪法的规定可以看出，人民选举人大代表的目的主要是委托人大代表组成各级人大来行使国家权力，并且通过人大代表将人民的意志和利益反映到各级人大会议之中，将人民的意志和利益通过各级人大行使职权的方式上升为国家的意志。因此，全国人大代表反映其所代表的人民的意志和利益，是其最基本的职责，如果一位全国人大代表在人大会议期间一言不发，其根本无法有效反映人民的意志和利益，很难称得上是一位称职的代表。（2）由于我国人口总数较大，每位全国人大代表所代表的人数众多，按照上文所述，每位代表所代表的人数可能达到150万，即使在当前近3000名全国人大代表的情况下，每位全国人大代表所代表的人数也有44.9万之多。每位人大代表代表着几十万甚至上百万的人口，面对如此数量巨大的被代表者，一个称职的人大代表应该能征求到来自被代表者众多的意见和建议，而其中一定不乏值得并且必须引起全国人大重视的意见和建议。倘若一位代表几十万甚至上百万的全国人大代表，在全国人大会议上作为“哑巴代表”出现，不仅对其个人而言是不称职的表现，而且对其代表的人民也是一种“不作为的侵害”。综上所述，为了保障全国人大会议的民主性，有必要尽可能保障每一位全国人大代表都能够有发言的机会。

　　对我国现阶段而言，要保障每位全国人大代表都能够有发言的机会，主要有两个途径，其一便是延长全国人大会议的会期，其二便是减少全国人大代表的数量。而就延长我国全国人大会议的会期而言，因为我国实行的是非专职人大代表制度，全国人大代表都有其本职工作，不可能像西方国家议员一样长期参加议会会议。此外，在维持现有全国人大代表人数不变的情况下，如果大幅增加会议会期会导致人大会议成本激增，不仅会使全国人大会议所需的经费激增，也变相增加了人大代表所在工作单位的用人成本。因此，全国人大会议会期延长的可行性不足而成本却过高。相比之下，减少全国人大代表的数量，不仅不会与现有制度相抵牾，具备可行性，还能有效减少全国人大会议的成本，是保障全国人大会议民主性更优的方案和途径。

　　至于应当保障每位人大代表多久的发言时间，我国《全国人民代表大会议事规则》第五十条规定，“代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。”虽然该《规则》只是限定了代表发言的时间上限原则上不超过15分钟，而未规定代表发言的时间下限，但正如上文所述，基于我国的国家性质以及选举制度，每位称职的人大代表都应当在全国人大会议上作出积极表达人民意志和利益的努力。笔者认为，参考上述议事规则，至少应当保障每位全国人大代表有5分钟的发言时间，即每位全国人大代表发言的时间下限是5分钟，加之《全国人民代表大会议事规则》已有的15分钟上限规定，全国人大代表的发言时间限制应当表述为：全国人大代表在全国人大会议期间，发言的时间原则上不得低于5分钟，不得高于15分钟，但经大会执行主席许可，可以适当缩短或延长。 　　结合我国全国人大会议的会期来看，我国一直实行非专职人大代表制度，在这一制度下，我国目前对全国人大会议会期所做的最长的尝试为26天（分别为一届人大四次会议和二届人大三次会议），而根据我国近年来全国人大会议的实践来看，为了保障代表的休息和会外准备时间，全国人大会议每天开会的时间仅为5小时。即使按照全国人大实践中会期最长的一次即26天来计算（因为此处是为了计算全国人大会期最多能容纳多少代表发言，故取历史上会期最长的一次计算，即“26”天），一次全国人大会议的会期也只有130小时，在这130小时中，还有相当一部分时间属于人大代表听取报告、投票表决等非讨论性时间以及休息日。以较为常规的全国人大会议――第十二届全国人大一次会议为例，在该次会议中听取报告、表决等非讨论性时间共计3天半，以及会议期间的休息日共3天，共计6天半，即32.5小时。由会议总时间130小时减去32.5小时，还剩97.5小时可用于全国人大代表在会议上发言。

　　按照上文所述，每位全国人大代表最低发言时间为5分钟，一次常规的全国人大会议一般最多仅有97.5小时（即5850分钟）可用于代表发言，由此要保障每位人大代表的发言，避免“哑巴代表”的出现，每次全国人大会议最多只能容纳1170位全国人大代表。

　　此外，刘少奇在1954年宪法草案报告中指出，由1226人组成的全国人大不易召集会议的情况来看，刘少奇对1226位全国人大代表人数过多的认识，也在一定程度上印证了上文全国人大代表人数最多不得超过1170位的结论。

　　（三）基于全国人大会议效率的考量

　　正如前文所述，全国人大会议的效率包括两方面，即会议召集的效率以及会议议事的效率。在上述两方面中，无论就哪一方面而言，全国人大代表的人数越少，则全国人大会议的效率便越高。此外，如果单独考虑全国人大会议的效率，很难像全国人大代表的广泛性、全国人大会议的民主性等两项标准一样，计算得出具体的全国人大代表人数的上限或者下限。因此，基于全国人大会议的效率考量，应当在全国人大代表的广泛性、全国人大会议的民主性已经确定的代表人数范围内，尽可能地选取全国人大代表人数范围中更接近下限的人数。

　　五、结论

　　全国人大代表的人数问题对于全国人大有效地行使职权至关重要。而在我国现阶段，由于全国人大代表人数过多，导致了全国人大会议民主性不足、成本过高以及对代表监督困难等一系列问题。要解决全国人大代表人数过多的问题，应当制定科学、合理的设计代表人数的标准，进而根据这些标准来具体设计全国人大代表的人数。我国在设计全国人大代表人数时，应当坚持全国人大代表的广泛性、全国人大会议的民主性以及人大会议的效率等三项标准。其中，基于全国人大代表的广泛性考量，我国全国人大代表的人数不应当低于948人；基于全国人大会议的民主性考量，我国全国人大代表的人数不应当高于1170人。即我国全国人大代表的人数应当在948人至1170人之间。此外，基于全国人大会议的效率考量，全国人大代表的人数应当在948人至1170人的范围内尽量接近948人。