河北省农村社区矫正工作的发展策略

　　摘要：社区环境是开展社区矫正工作的基础。与城市社区相比，我国农村社区在经济发展水平、基础设施建设、人力资源储备等方面处于劣势，探索适合农村文化和现实的矫正制度是矫正工作者应当关注的重要问题之一。社区矫正工作实施以来，河北省在完善法律制度、建立工作机构和推进社区信息化建设等方面有所创新，但农村社区仍存在村民参与少、有关部门配合不顺畅，矫正措施层次低、工作队伍专业化不强等问题。社区矫正机构应当在现行法律框架内，结合农村实际，进一步转变观念、规范职能、提高矫正措施水平以及重视工作队伍建设，以推动农村社区矫正工作健康发展。

　　关键词：社区矫正；农村社区；发展策略

　　中图分类号：DF792.6 文献标识码：A 文章编号：1672-2663（2013）01-0052-04

　　社区矫正就是依法在社区中对犯罪人实施惩罚和提供帮助，以促进其过守法生活的刑罚执行活动。由此可见，社区环境是开展社区矫正工作的基础和条件。与监禁矫正相比，社区资源的充分利用与社会力量的广泛参与是社区矫正的优势与特色。社区环境不同，矫正工作者可以利用的物质资源、设施资源和智力资源以及借助的其他社会力量必然有所差异。我国是一个农业人口比重很大的国家。截至2010年3月，全国已试行社区矫正的地区现有社区服刑人员303234人，其中属农村人口的社区服刑人员212833人，占70.1%。由此，随着社区矫正制度的深化，农村社区势必成为社区矫正工作的主战场，农村籍矫正人员是主要的工作对象。

　　由于历史原因，我国城乡形成了差距明显的二元社会结构，导致我国城市与农村发展不平衡，农村社区在经济发展水平、基础设施建设、人力资源储备等方面处于劣势；加之，我国社区矫正制度肇始于城市，社区矫正的制度建设与理论研究大多是以城市社区为背景，这些因素无疑给农村社区矫正工作的开展带来困难。如不及时采取相应措施，推动农村社区矫正工作健康发展，必然加剧社区矫正城乡发展不平衡，进而影响刑事执行的统一性、规范性和公正性。我国农村社区矫正工作实践时间短，尽管形成了“5+1”枫桥监管模式等有益经验，但是，如何将农村社区具有的邻里守望、乡村伦理、礼治秩序等优势与社区矫正制度有机结合起来，探索适合农村现实和文化的社区矫正方法，是矫正工作者应当关注的重要问题之一。基于此，笔者对河北省石家庄、秦皇岛、衡水、沧州等市15个司法所进行了实证性调查，客观地阐释农村社区矫正工作的现实状况，并提出相应的发展策略，以期为形成具有中国特色的农村社区矫正模式提供经验。

　　一、河北省农村社区矫正工作的现状考察

　　自2005年河北省试行社区矫正制度以来，广大社区矫正工作者坚持“改革创新、以人为本、社会参与、维护稳定”的原则，奋力开拓，推动社区矫正工作取得了长足进步，但由于农村社区建设、法治环境、人力资源、公民参与等方面的不足，在一定程度上制约了社区矫正的发展。河北省农村社区矫正工作的现实状况体现在以下几个方面：

　　（一）农村居民对社区矫正认同度较高，但参与少

　　我国自古以来就有“治乱世用重典”、“刑生力”等的重刑主义思想，这一方面导致执法者形成“宁重勿轻”的判决思维和“犯罪应当关押”的刑罚观念；另一方面，社会公众形成了“杀人偿命、犯罪坐牢”的朴素善恶观。而社区矫正是为了克服自由刑的弊害，将犯罪人置于社区中进行矫正的一种非监禁性刑罚执行方式。它包含着对人的价值及其生存意义的关注，显示出了国家对罪犯的宽容和关怀，是刑罚人道主义的体现。重刑主义与刑罚人道主义的观念冲突在一定程度上阻碍了社区矫正的发展。

　　社区矫正工作开展以来，在各级政府的宣传引导和司法行政机关的努力践行下，社会公众的重刑主义观念有所改变。在“您认为所在社区居民对待社区矫正人员的总体态度”这一问题上，石家庄市栾城区冶河镇等13个司法所反映：社区居民持基本接受的态度。农村居民对社区矫正工作有所了解，对社区矫正人员持基本接受的态度。但是，农村居民参与社区矫正这项司法活动的积极性不高。根据笔者对司法所的调查，司法所反映，村（居）委会成员和矫正对象家属是社区矫正志愿者的主要成分，其他人员很少参与。然而，社会参与性是社区矫正区别于监禁矫正的重要特征，缺乏社会资源的介入和社会力量的参与，社区矫正制度便失去了自身的优势，甚至无法运行。正如有学者指出：“社区力量的广泛参与，是社区矫正的本质所在。”因此，加强引导农村居民积极参与社区矫正实践是司法所的重要任务。

　　（二）社区矫正机构设置合理，相关部门配合不顺畅

　　社区矫正是一项系统性罪犯改造工作，要求公安机关、人民法院、人民检察院等部门与司法行政机关相互支持、相互配合。社区矫正工作实施以来，各地积极完善社区矫正机构的设置，例如，涿州市成立了由市委常委、政法委书记任组长，市政府主管领导，市委政法委常务副书记，公、检、法、司等部门的主要领导或主管领导为副组长的社区矫正领导小组，并成立了相应的办事机构。全市建立市级社区矫正组织一个，工作人员4人，乡镇社区矫正组织15个，工作人员30人，村级社区矫正组织432个（405个村27个社区居委会），形成了完善的矫正组织网络和工作运行机制。

　　但是，在实际运作过程中，相关部门配合不顺畅，甚至出现相互推诿的管理“真空”。根据廊坊市安次区银河南路司法所反映，司法所与乡镇政府分工不明确是制约社区矫正工作推进的重要因素之一。《社区矫正实施办法》第3条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”但是，目前县级司法行政机关与司法所并不是垂直领导关系，而只是业务指导与被指导的关系，很多司法所隶属于乡镇政府，所以在实践中造成司法所与乡镇政府权责不明，导致社区矫正工作的不顺畅。此外，一些地区还出现缺乏部门配合的情况：法院作出社区矫正的判决或裁定之后，没有及时地将相关的法律文书送达司法行政机关；公安机关不积极配合司法所对社区矫正人员进行监督或“禁止令”监管；检察院的法律监督仍停留在相关文件、手续上，并没有对社区矫正适用和执行进行有效监督；等等。这些势必影响社区矫正的工作效率和质量。 　　（三）矫正措施多样，层次较低

　　社区矫正工作的主要任务包括监督管理、教育矫正和适应性帮助。根据笔者调查，乡镇司法所围绕这三项工作实施了一系列矫正措施。在监督管理方面，司法所通过按时报到，上交思想汇报，定期走访，亲属监督，严格的迁居、会客、请销假制度，手机定位，考核奖惩等措施对社区矫正人员进行监管；在教育矫正方面，集体教育和个体教育是主要形式，秦皇岛市台营镇和石家庄市正定镇等个别司法所开展社会帮教；在适应性帮助方面，最低生活保障、落实责任田、法律援助是主要手段，石家庄市冶河镇和西平乐乡等地司法所开展心理帮困和帮助就业。

　　上述措施推动了社区矫正人员再社会化的进程，但是，矫正措施层次较低，矫正效果不明显。在监督管理方面，司法所注重监督管理制度的建立与完善，强调从形式上对社区矫正人员进行管理，矫正性不足，其管理水平停留在监控层面。在教育矫正方面，由于农村社区可利用的人力资源和智力资源有限，司法所缺乏运用社会帮教的外在条件，在教育方法上大多采用个别教育，同时心理矫治也未落到实处。在适应性帮助方面，帮助仍停留在落实责任田、最低生活保障等生存性层面，对社区矫正人员支持性和发展性的帮助措施不足。

　　（四）社区矫正工作者层次较高，专业化不强

　　社区矫正是一项严肃的刑罚执行工作，同时具有社会工作的属性。因此，社区矫正工作者除应具备一般刑事执法者的政治素质、业务素质和身体素质外，还应当掌握罪犯矫正的方法和社会工作的技术。从目前我国社区矫正工作的相关规定和具体实践来看，乡镇、街道司法所承担社区矫正日常工作，司法助理员是社区矫正工作的主要承担者。根据笔者对15个乡镇司法所人员的调查，司法所助理员学历层次较高。从学历背景来看，石家庄正定镇等13个司法所工作人员的学历是大专以上，衡水市阜城镇等10个司法所工作人员的学科背景是法学。社区矫正作为基层司法所的一项重要任务以来，乡镇司法所通过外出学习、聘请专家授课、组织理论学习研讨、参观考察等方式，加强在职培训，以提高司法助理员社区矫正工作的理论素养与实践能力。

　　但是，从专业性来讲，目前乡镇司法所工作人员仍存在较大差距。矫正罪犯不良心理及行为恶习，促进顺利回归社会是社区矫正工作的根本目标。因此，教育矫正和心理矫治是社区矫正工作的核心内容，这要求矫正工作者具有一定的专业素养，特别是法学、犯罪学、教育学、心理学、社会工作以及管理学等学科的知识和技术。从过去司法所承担的安置帮教、人民调解、法律服务等工作来看，工作人员缺乏社区矫正教育的实践经验。矫正协管员尽管人生阅历丰富，对村内的情况比较熟悉，但从专业技能、矫正技术和个人影响等方面都是相当欠缺的。此外，农村可利用资源相对较少，导致社区矫正志愿者匮乏。据笔者了解，农村社区矫正工作志愿者大多由村委会成员担任，而他们也有日常事务需要处理，因此，难以发挥志愿者应有的作用。因此，加强农村社区矫正工作队伍的专业化建设势在必行。

　　二、河北省社区矫正工作的创新实践

　　2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、上海等六省（市）为社区矫正工作首批试点地区；2005年1月，“两院两部”又联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将河北等12个省（区、市）列为第二批试点地区。同年11月，河北在全省11个设区市的12个县（市、区）正式启动了社区矫正试点工作。截至2012年7月，全省累计接收社区矫正人员40871人，解除19862人，在册21009人。其中管制579人，缓刑15495人，假释3174人，暂予监外执行1222人，剥夺政治权利539人。①社区矫正人员总体表现情况良好，能够自觉接受矫正，服从管理，矫正期间和解除矫正后无一人重新违法犯罪。

　　《刑法修正案（八）》颁布实施后，我国的社区矫正工作进入了法制化的发展轨道，司法行政系统经过试点、试行和全面实施的阶段探索，通过对社区矫正理论与实践的创新，基本实现了社区矫正对犯罪人的矫正职能。从河北省社区矫正工作的进展情况看，其创新实践主要体现在三个方面：

　　（一）完善社区矫正规章制度

　　完善的规章制度是实践社区矫正工作的前提。社区矫正工作试点以来，根据刑法、刑事诉讼法等法律法规，河北省先后制定发布了《社区矫正衔接工作若干规定（试行）》、《河北省社区矫正试点工作实施意见》、《社区矫正工作流程（试行）》、《社区矫正工作职责和制度》、《河北省社区矫正工作突发事件应急预案（试行）》等一系列规章制度，规范了社区矫正人员的接收、日常管理、教育矫治、突发事件处置、解矫等工作。由于我国社区矫正工作是由城市向农村逐步推行，这些规章制度不仅推动了社区矫正工作走上规范化、制度化，也为广大农村社区矫正工作的开展指明了方向。同时，河北省在社区矫正工作制度上进行了一系列的创新，例如，创立了社区矫正协议书制度，明晰了责任主体和职责分工；设立了社区矫正人员必接制度，确保无缝对接；制定了社区矫正请示报告、档案管理、学习培训、工作监督等多项工作制度。

　　（二）建立社区矫正工作机构

　　合理的机构设置是开展社区矫正工作的条件。社区矫正是一项系统性罪犯矫正工作，主要涉及法院、检察院、公安机关、司法行政机关等部门。自社区矫正工作实施以来，农村社区也建立了相应的社区矫正管理机构，初步形成了政法委统一领导，司法局指导管理、组织实施，政法各部门协作配合，司法所承担社区矫正日常工作的格局。例如，2010年2月25日，河北省承德市双滦区成立全国首家县级社区矫正管理局，与区司法局合署办公。社区矫正管理局内设管教科和办公室，专职工作人员在6人以上；在乡镇（街道）下设社区矫正管理所，实行社区矫正管理局与乡镇（街道）双重管理体制，以社区矫正管理局管理为主，专职工作人员在3人以上。

　　（三）推进社区矫正信息化建设 　　信息化是实现社区矫正人员有效监管的手段。《社区矫正实施办法》第35条规定：司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。近年来，河北省大力加强社区矫正工作信息化建设。2011年，河北省司法厅开展技术监管手段，以“基础工作信息化、信息工作基础化”为目标，联合河北电信公司及石家庄善理科技公司开发社区矫正信息管理平台，建成了基于互联网技术的集网上管理、定位跟踪、远程考核为一体的综合性服务平台。截至2012年2月，全省已有11个地级市司法局、154个县（市、区）司法局及其所属乡镇（街道）司法所建立了社区矫正信息平台，社区矫正工作信息化建设覆盖率达到全省90%的县（市、区），实现了市、区县、街镇司法行政机关三级联网。信息平台具有电子化管理业务档案，全时制监控重点对象，远程式考核工作，积极推进普法等功能。该系统的应用，提高了工作效率，强化了社区矫正人员的监管，彻底解决了目前社区矫正存在的定位难、防范难、流程复杂、手续繁琐和部门协调难等问题，对预防重新违法犯罪具有积极意义。

　　上述实践保障了社区矫正工作的有效开展，但总体而言，鉴于现有法律法规中关于社区矫正工作的规范仍比较粗疏，有关机构设置、部门协作、人员配备、管理方式、教育方法与质量评价等，都没有具体规范或尚未形成体系，因此，社区矫正的指导性、操作性、评价性规范的效力十分有限，适应农村社区的矫正模式所需要的制度体系、基础平台和矫治技术还没有真正建立和形成。

　　三、河北省农村社区矫正工作的发展策略

　　针对上述现状分析，笔者认为农村社区矫正工作应当从以下方面改进，具体策略如下：

　　（一）加强宣传，消除重刑主义理念

　　理念是制度实施的先导。目前农村居民对社区矫正工作有所认同，但主动参与不足。“一个先进的现代化法律制度要获得成功，取得预期的社会效果，就必须有赖于操作这些制度的人的现代化素质，即人的价值观念、行为模式、思维方式、情感意向和人格特征的现代化。一个国家的人民只有从心理、态度和行为上与法治现代化的历史进程相互协调，这个国家的法制现代化才能真正得以实现。”因此，宽容、接纳的人文关怀和非监禁的刑罚理念是进一步推进我国社区矫正工作发展的思想保障。

　　加强宣传，消除重刑主义理念的途径主要有：首先，司法行政机关应当借助“六五”普法契机，以新闻媒体、报纸杂志等大众传媒为载体，采取宣传册、图片展览等生动、直观的方式向广大村民宣传社区矫正工作的重大意义，鼓励村民积极参与这项司法活动。其次，人民法院、监狱等社区矫正决定机关应当更新刑罚理念，克服重刑主义，积极适用社区矫正。社区矫正决定机关应当以《刑法修正案（八）》、新《刑事诉讼法》实施为契机，依法加大非监禁刑的适用。更重要的是，广大村民应转变重刑主义理念，淡化社区矫正人员的罪犯标签，坚信“人是可以改造的”，将他们当作普通社会成员平等对待，以宽容、接纳、信任的态度理解他们，为其回归社会创造良好的环境。

　　（二）规范职能，协调相关部门关系

　　权责明确是制度实施的保障。目前农村社区矫正组织和工作运行机制已基本形成，但相关部门仍缺乏协作与配合。《社区矫正实施办法》第2条对社区矫正工作主要部门的职能做了明确规定，相关部门应当明确权责，相互配合，保证社区矫正工作有效开展。

　　人民法院应当严格、准确地扩大非监禁刑的适用。在适用非监禁刑前，根据《刑法修正案（八）》的规定，人民法院应当考虑宣告缓刑的罪犯对居住社区是否有重大不良影响，对裁定假释的罪犯还要考虑假释后对其居住社区的影响。为了避免法官适用非监禁刑的盲目性，人民法院应当主动启动审前社会调查。人民检察院的法律监督应当贯穿社区矫正各执法环节。在矫正前阶段，检察机关要加强对人民法院、监狱对被告人、罪犯适用社区矫正的合法性进行监督，同时，对交付活动实行监督；在矫正过程中，检察机关监督的重点是变更矫正、终止矫正、监管措施的合法性，同时受理社区矫正人员的申诉、控告，依法维护其合法权益。公安机关应当积极配合司法所对社区矫正人员的监督管理，及时进行训诫，增强刑罚执行的威慑力，对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。在部门配合上，司法行政机关应当客观、全面地做好审前社会调查，及时将调查结果送达委托机关；同时，司法行政机关建立信息反馈机制，定期向社区矫正决定机关通报社区矫正人员的现实情况。此外，乡镇司法所应当与公安派出所、民政、教育等部门做好社区矫正人员的监管和帮教工作。

　　（三）提高品质，增强矫正效果

　　目前乡镇司法所围绕监督管理、教育矫正和帮困扶助三项任务，已经开展了一些行之有效的矫正措施，但矫正工作的重点仍在于监管而不是矫正。矫正措施存在科学化不足、专业性不够、层次性不高等弊端，进而影响矫正效果。

　　在监督管理方面，监管理念都应当从注重控制向关注矫正发展，监管措施从形式化向科学化转化。司法所应当根据社区矫正人员的人身危险性、社会危害性以及现实表现等因素，落实分类管理和矫正，将工作重点置于矫正之中。在教育矫正方面，司法所应当更广泛地调动农村社区资源，发挥社会帮教的作用。社会帮教的方法主要有：亲属规劝法、辅助帮教和咨询宣传法等。在帮困扶助方面，司法所应当提升帮助层次，将心理矫治落到实处，建立专门的公益劳动基地，加强农业技术培训和指导。

　　（四）重视基础建设，增强矫正队伍水平

　　专业化队伍是制度实施的条件。目前乡镇司法所工作人员文化水平有所提高，但专业化程度仍无法满足社区矫正工作的实际需要，矫正协管员和社区矫正志愿者不仅匮乏，而且能力有限。这些都要求司法所尽快建立一支专业化、社会化的社区矫正工作队伍。

　　首先，司法所应当加大培训力度。培训师资的来源主要有：一方面，可以聘请高校或研究所的专家，如普通高校的法学、教育学、社会学或心理学教师，或者临近的中央司法警官学院、河北司法警官职业学院的专业教师；另一方面，可以邀请监狱、人民法院等实务部门的资深工作人员，或其他先进地区的政法系统人才。培训的内容应当以矫正教育、矫治心理和矫正组织管理等为基础，以社会工作技术为核心，旨在提高矫正技能。对新人职的司法所工作人员要进行社区矫正相关知识的岗前培训。为了及时更新知识，对在职人员要定期进行抽调轮训，主要通过外出学习、考察的方式开展。其次，有条件的司法所应当聘请社会工作者充实社区矫正工作力量。此外，司法所应当拓宽视野，将大学生村官、“三支一扶”大学生志愿者、矫正对象的邻居、刑释人员等纳入志愿者队伍之中。