对失业保险制度的思考

对中国失业保险制度改革的思考

摘要：随着改革开放的进行，我国经济不断高速发展，经济体制改革不断深入，经济结构总体而言产生重大调整。在市场经济的高速发展过程中，现行失业保险制度已经难以适应社会需求，失业率居高不下，建立和完善失业保险制度势在必行。

关键词：失业保险、使用效率、筹集水平、监管、保险范围

正文：

失业保险是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。作为我国社会保障体系的重要一部分，为了保证社会安定与正常运行，失业保险制度需进行深入改革。

一、 我国失业保险制的发展历程

（1）50年代初的失业救济制度

新中国成立初期，社会经济和政治的急剧变化导致了严重的失业问题。中央政府为缓解失业问题，采取了一系列措施，如1950年颁布《救济失业工人暂行办法》，1952年颁布《关于处理失业工人的办法》，减少新增失业人员，安置已失业人员并努力为其创造就业机会。在此过程的保险制度大体为救济与安置相结合，保险金由政府拨款、在业工人实际工资的1%、大众捐助的救济金构成，失业人员可以在登记后领取保险金。除了领取保险金外，政府正对失业人员还提供了一些就业机会如以工代赈、专业训练等。这套失业救济制度为缓解当时的失业问题做出了很大贡献。

（2）80年代中期失业保险制度的建立和90年代初的发展

80年代，随着改革开放的进展，我国对传统计划经济体制进行改革。为了配合企业改革的顺利进行，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，我国的失业保险制度建立。失业保险基金由国营企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，救济金按职工标准工资的一定比例计发，由各级劳动部门统一管理。由于此项制度其本身存在的局限性，以及当时社会改革存在的一些问题，此项失业保险制度并未发挥其预期的效果。

针对出现的一系列问题，在90年代，国务院颁布了《国有企业职工待业

保险规定》。此项保险制度与80年代的暂行规定相比，扩大了实施范围，缴费标准由标准工资总额变为职工工资总额，给付标准也变为当地民政部门规定的社会救济标准的120%至150%。

（3）90年代后失业保险的不断完善

1999年，我国颁布《保险条例》，标志着我国失业保险制度的发展进入一个新阶段。进一步扩大了失业保障范围，由原来的国有企业职工扩充到所有城镇劳动者；给付标准由依据原来的连续工作年限改革为累计缴费年限；缴费比例也发生较大，实行企业缴费、单位缴费、国家补贴三方面相结合。失业保险基金实行“财政专户，收支两条线管理”的模式，逐步建立了管理、监督机制。

虽然，我国的失业保险制度经过多年的完善与发展形成现在相对而言较为合理的保险制度，但随着社会的进一步发展，很多矛盾日益显现，现行的失业保险制度面临很多挑战，但也存在很多问题。

二、 我国现行失业保险制度存在的问题

（1） 失业保险范围难以适应经济发展要求

99年失业保险制度进一步完善后，我国的失业保险范围扩充到城镇劳动者，但是这里的城镇企业是指城镇国有企业、城镇集体企业等，而且还规定在城镇企业工作的农民合作制工人不缴纳失业保险费用。在当今21世纪，市场经济进一步发展，乡镇企业迅速发展，农民进城打工者也日益增多，但是老条例并未将这些人纳入失业保险范围，为他们提供基本保障。为了让那些为乡镇经济发展做出贡献和为城市建设付出的农民打工者，享受与其他劳动者一样公平的待遇，应该把他们列入失业保险的范围之内，也为他们的基本生活提供一层保障。

在我国经济转轨时期时，我国下岗工人人数骤升，那些“下岗职工”虽然失去工作但与原企业仍然保持联系，在现保险条例里，他们并不是可以享受失业保险待遇的人员，所以在他们没有工作、收入来源的时候，无法享受失业保险的帮助，他们的生活会面临很多问题。这些都有可能最后演变为社会问题，不利于社会的和谐稳定与经济的健康发展。

为了劳动者享受社会福利的新平等，市场经济健康持续发展，社会的安定

和谐，我国必须进一步扩充失业保险范围。

（2） 失业保险管理体制分散

我国的实现保险采取市、县级分级统筹管理的方式，目前而言市级统筹仍然没有完全取代县级统筹，市级统筹的推进过程非常缓慢。我国的基金统筹层次低，导致保险金分散、管理成本高、资金使用效率低。在一些经济比较发达的地区，企业经济效益好，就业率高，失业保险金征收的多，但是使用的比较少。而经济发展比较落后的地区则是，企业经济效益差，当地就业率低，失业保险征收的少，而需使用的却比较多。但是由于统筹层次低，资金分散，难以调剂，导致资金使用不平衡，利用效率低。

（3） 失业保险基金筹集水平低

我国的失业保险基金是由政府、企业、个人三方面共同负担，企业负责工资总额的2%，个人承担工资总额的1%，当仍出现资金不够用的情况时，政府再给予补贴，维持收支平衡。但是在实际运行过程中发现，在这几年里，我国的失业保险基金大多处于盈余状态，政府基本不用进行补贴，名义上的三方共同负担，实则是企业和个人两方面负担。欧洲一些国家以及美国，他们的保险费率都在6%以上，而且在逐渐上升，失业保险基金是企业和个人出一部分，政府实实在在出一部分，而不是仅在出现赤字的时候补贴一部分。另一方面，我国对所有企业征收相同的保险费率，这种看似合理的“一刀切”的做法实际上存在很大的不公平。一些失业风险大的企业，其可能解雇的员工相对而言就会比较多，但是他与其他企业缴纳相同的保险费率，也就是交的不多，但是用的却很多，这就把很大一部分负担转移到那些失业风险比较小的企业，他们交的多，却用的少。这就负担会阻碍那些失业风险较小的企业的健康持续发展，挫伤他们的积极性对我国总体经济的健康运行不利。

（4） 失业保险金的领取标准不合理

目前，我国还没有明确的法律、法规、条例规定确定的失业保险金额领取标准，只是有个大体范围即低于本地的最低工资标准，高于城市居民最低生活保障水平。这个领取标准太过随意了，很难保证领取的保险金公正公平，而且容易造成条件特别困难的人没法更好的享受失业保险应该给予他的帮助。在加之由于发放的数额不确定，保险金的管理又太过于分散，容易造成管理上的露

缺，让失业保险金被挪为他用。

（5） 资格条件审核不够严格

我国对失业人员的定义为：1、本人无工作，没有从事有报酬的职业或自营职业；2、本人当前具有劳动能力，可以工作；3、本人正在采取各种方式寻找工作。但是处在法定劳动年龄，但在学校读书，或服军役或没有就业意愿的无业者不归属失业范畴。 但是要领取实现保险金必须满足一下要求：1、法定劳动年龄内的劳动者，并且收入中 止；2、非自愿性失业并在就业服务部门登记；3、必须达到规定的就业期和参保要求；4、必须有劳动能力又有主观就业愿望。所以，我们需要正规的审核机构进行审核，以确保保险金的合理发放。但是，实际运行中，我们由于缺乏严格的审核机构，以至于出现一些人不符合失业保险金的领取条件，甚至是仍处于就业状态，但隐瞒事实领取失业保险金。这就使得一些真正需要保险金的人，得不到更好的帮助，对我们创造公正公平的社会氛围也不利。

（6） 失业保险使用不合理

一方面是，失业保险金的给付时间过长。国外的失业保险金给付期限一般为两年，而我国最长的给付期限，最长会达到两年。这样不仅会增加失业保险金的支出压力，而且容易让保险金领取者产生依赖，在心里方面可能会让他们产生懒惰心理你，可能不利于他们的再就业，与失业保险制度设立的初衷相违背。另一方面是，失业保险金的支出结构不合理，在直接补贴方面的比重过大，而在促进再就业建设方面的比重则较小。这种治标不治本的方式，对改善我国的就业现状并没有过多益处。而且这样会产生大量结余，使得资金效率低下。

三、 对我国失业保险改革的几点建议

（1） 扩大失业保险覆盖面

我国应尽量把失业保险范围拓展为全体职工，摆脱行业等限制。我国现行的是公有制与非公有制并存的经济制度，为适应市场经济的发展，我们需把保险范围扩充到国有企业、集体企业、合资企业、私营企业等的职工以及个体工作者，尤其要特别关注农民工，保证他们的合法权益，并且将国有企业的下岗职工纳入失业保险范围内，以保证他们在寻找再就业过程中的生活能够正常

进行。这样，可以避免各地在适用范围及对象上存在差异，有利于这项制的合理化、规范化实施。

（2）提高失业保险金的统筹层次

我国现存的失业保险统筹机制为市、县分级管理，由于管理比较分散，造成管理上的困难，以及资金使用效率低下。我们应该提高失业保险金的统筹管理层次，扩大到省、市一级。这样范围大、层次高能够较好的抵御失业风险以及有利于失业保险费的规范收取和合理使用。

（3）提高失业保险基金的筹资水平

虽然就目前来看，我国的失业保险金有所结余，但是一旦我国开始进一步加强对再就业的各方面建设，可能会花费大笔资金，所以我们需要加强失业保险费的征缴力度，筹措闲置资金以满足再就业的建设需求，改善就业环境。而且目前，我国实际上是企业和个人负担失业保险金的缴纳，政府在这之中发挥的作用有限。而且目前而言，企业缴费的压力已经很大了，而个人的收入有限、能力有限，所以就需要政府这棵大树给予帮助，利用他的财政手段，负担新增的失业保险金。

针对不同的企业，我国应该实行差别费率。根据不同行业、失业风险来确定他们应该承担的失业保险负担。有政府确定一个失业标准，如果一个企业一年中解雇的员工超过这个比例，就调高他应缴的失业保险费率；如果一个企业一年中解雇的员工低于这个比例，就应该下调他的失业保险费率，作为鼓励。这句有利于促进大家的积极性，对降低整个社会的失业率有一定的作用。

（4）规范和完善失业保险的管理体制

我国现行的失业保险体制中，资金浪费状况严重，资金挪用情况也不容乐观。我们需要建立统一的失业管理体制，来控制资金状况。我国目前的失业管理是由政府来主导实施的，具体则由劳动保障部门等机构经办，财政、审计部门管理。这种多头管理的模式，分工不明确，界定不清晰，容易引发行政效率低下，资源浪费，基金挪用，责任难以追究。针对我国的实际情况，可以尝试采用政府在宏观上对失业保险进行间接管理，设立专门的机构进行直接运作管理，保证失业保险运作和管理的相对独立，这样责任界定清晰，此机构必须要保证失业保险金的合理运用及账面清晰，减轻资金挪用的状况。还应配合相关

法律，对资金挪用者在法律上予以严惩，防微杜渐。在立法的基础上，我国应该设立相关监管机构并借助媒体力量，一同监管失业保险金的运用处理，保证失业保险运作的公开化、透明化。

（5）建立相应的审核机制，对享受失业保险的进行严格的资格审核

针对我国有些地区出现的未达法定年龄或不具备劳动能力的人领取失业保险的状况，我们的应法定条例上做出相应修改，强调领取资格条件中应有已达法定年龄和具备劳动能力，保证失业保险做到专款专用。对于出现的隐性失业问题，更要严格审核，一旦发现冒领者应加以严惩。

（6）提高失业保险基金的使用效率

一方面，缩短给付期限，与国际接轨。我国现行的管理体制中，给付期限与缴费期限有关而与失业者的年龄无关。这显然是不合理的，失业的年龄层次不同，再就业的难度也就不一样。缩短最长给付期限，将给付期限与实际缴费年限挂钩，交的时间越长，可享受的失业保险的时间越长。并且，应该通过调查等方式，确定一个标准年龄，超过这个标准年龄的人再就业难度相对较大，为予以照顾，可以多享用一段时间的失业保险。另一方面，调整支出结构，降低直接支付保险金的比重，增加进行再就业各方面建设的比重。借以改善就业环境，为再就业提供更多机会，从根本上解决就业问题。例如，开办职业培训机构，可以用失业保险金支付大多费用，学习者自己支付小部分费用，让再就业者提高自身水平，为自己再就业创造条件。这样也有利于社会就业人员总体素质的提高，对我国经济持续性发展有利

参考文献：

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3、

杜黎霞《浅谈我国失业保险存在的主要问题》 李琼《西欧社会保障制度》 陈璐《建设有中国特色的失业保险制度的思考》