土地行政管理

第一章 绪论

土地行政管理

概念：指国家土地政务的推行与管理，即国家行政机关为了体现土地利用当前和未来的社会整体利益对土地事务的组织和管理活动。

目标：1、实现土地资源优化配置 2、实现土地利用中的相对公平，促进国家行政整体效率的提高 3、实现土地资源持续利用

功能：1、政治功能 2、经济功能 3、社会、文化功能

土地政策、土地立法与土地行政行政管理之间的内在联系：

土地政策是指国家或政府为了实现一定时期社会经济发展目标和任务而制定的涉及土地关系，土地开发、利用和管理等方面的原则和采取的重大措施，它可以理解为解决土地问题的办法。

土地立法是由国家制定或认可的统治阶段的意志，并且是用国家政权的强制力来保证实施的，在调整土地关系方面产生的各种行为规范总和。

三者存在着密切的内在联系，一环扣一环，互为影响，互为条件。有良好的土地政策，没有完备可行的土地法规，土地行政管理无法可依，会产生盲目行政；如果有正确的政策和完备可行的法规体系二没有完备的土地行政管理体系和功能，便造成有法不依、执法不为，达不到土地政策的目标。只有三者相互配合，才能有效地解决土地问题。

第二章 土地行政管理体制

土地行政体制：是指土地行政主体的机构设置、隶属关系、权限划分及运行方式等方面的体系和制度的总称。

土地行政组织特征：1、社会性 2、政治性 3、法制性 4、权威性 5、专业性

土地行政体制构成要素：1、土地行政目标 2、土地行政组织制度 3、权责制度

4、机构和岗位设置 5、物质条件 6、组织人员构成

土地行政组织的种类：1、决策机构 2、职能机构 3、辅助机构 4、监督机构

土地行政管理体制的模式：

1、 集权制和分权制

集权制

优点：在于政令统一，便于指挥，力量集中，利于统筹、兼顾。

缺点：易于导致上级专断，限制地方或下级的积极性、创造性，管理方式单一，适应环境能力较差。

分权制

优点：能避免上级专断，有利于发挥地方或下级的积极性和和主动性，便于因地制宜，灵活决策。

缺点：在于易导致各自为政、本位主义、权力分散，不利于集中力量统筹发展，也不利于统一协调。

2、 首长制和委员会制

3、 垂直领导、双重领导和业务领导

中国土地行政组织机构：1、政策法规司 2、规划司 3、耕地保护司 4、地籍管理司

4、 土地利用管理司 6、执法监察局

目前中国土地行政体制评价：1、目前土地行政体制依然存在着职能重叠，政出多门的现象

2、基层尤其是乡镇土地管理组织薄弱

1乡镇土地管理机构设置不够完善，部分乡镇没有设置土地管理的专门机构 ○

2乡镇土地管理人员专业素质有待提高 ○

3乡镇土地管理机构的职责与其土地管理权限不协调 ○

3、土地行政领导体制不顺

第三章 土地行政决策

概念：是指土地行政机关及其领导成员，为完成土地行政目标做出的处理土地行政事务的决定。

特征：1、土地行政决策主体的唯一性 2、土地行政决策只限于土地行政管理组织的职责范围之内 3、土地行政决策一旦制定就是有强制力 4、土地行政决策具有明显的社会性 土地行政决策的种类：1、个人决策、集体决策和群体决策（决策主体的数量）

2、中央决策、地方决策和基层决策（不痛决策层次）

3、定性决策和定量决策（运用的决策方法）

4、确定型决策、风险型决策和不确定型决策（决策的条件和因素）

5、经验决策和科学决策

影响土地行政决策的因素：1、政策和法律 2、外界压力 3、信息来源

4、对问题性质的认识 5、决策体制 6、决策方法 7、个人素质

土地行政决策的一般原则：1、系统协调（纵向上使各层上下一致，横向上使各组织和部门相互协调） 2、可行性原则 3、动态变化原则 4、试验原则 5、创新原则

1是要应用先进科学技术管理土地 ○2是管理方式的变化 ○3是对土地观念的变革 ○

土地行政决策体制：是指承担土地行政决策的组织和人员共用形式的组织体系及其制定决策的基本程序和制度。

土地行政决策系统：1、土地行政决策中枢系统 2、土地行政决策资讯系统 3、土地行政决策信息系统

土地行政决策程序：1、提出问题 首先，必须遵循正确的原则

2、确定目标 其次，必须紧紧抓住土地行政管理的主要目标

3、设计方案 再次，土地政策目标必须明确具体

4、方案论证的选优

5、实施方案，追踪决策

土地行政决策方法：1、理性综合决策（长远、定量、宏观计划性）、渐进决策（短期的、微观的、日常、非量化）、和混合扫描决策

1按部就班原则 ○2积小变为大变原则 ○3稳中求变原则 渐进决策应遵循的原则：○

2、确定性决策、不确定型决策和风险型决策

1小中取大法 ○2大中取小法 ○3极大极大法 ○4极小极小法 不确定型决策的方法：○

3、规划法决策

第四章 土地行政执行

概念：国家土地行政机关及其行政人员贯彻实行土地行政决策已达到预期目标的全部活动或整个过程。

特点：1目的性2、经常性3、连续性4、强制性5、时效性6、决断性7、灵活性8、层次性 影响土地行政执行的因素：1、土地行政任务方面的因素 2、土地行政执行主体方面的因素

3、土地行政执行课题方面的因素 4、土地行政环境方面的因素

1组织准备○2思想准备○3计划准备○4物质准备○5技术准备 土地行政执行过程：1、准备阶段○

1指挥有术○2控制有力（确定标准、衡量成效、纠正偏差）2、实施阶段 ○（原则：系统性和

3沟通有效○4协调有方 灵活性、动态性与反馈性、例外性与关键性、层次性与能级性、）○

1考核 ○2评定 3、总结阶段 ○

我国土地行政执行过程中存在问题：

1、 我国有些土地行政决策可操作性不强 2、土地行政执行中的“木梗阻” 3、土地行政执行中的“脱型”、“走样” 4、土地行政执行中缺少必要的手段 5、土地行政执行中的低效率 我国土地行政执行过程中存在问题的对策：

首先要加强土地行政决策的科学性，增加土地行政决策的可操作性；其次协调还条条块块各

方面的利益关系，保证决策执行的畅通无阻；再次提高土地行政执行人员的素质，优胜劣汰，提高广大执行人员的积极性；最后进一步健全土地行政执行手段，减少审批环节，简化审批手段，努力提高土地行政执行效率。

土地行政执行的原则：

1、忠实决策目标的原则 2、原则性与灵活性相结合的原则 3、执行与创新相结合的原则

4、周密计划的原则 5、实效原则

1行政指令方法○2法律方法 2、土地行政执行的手段及方式：1、强制性土地行政方法 ○经济

1宣传教育法○2行为方法、价格、税收、金融、财物、资金、罚款 3、诱导性土地行政方法○

3参与管理法 4、土地行政责任方法 激励法○

土地行政执行的权利保障：1、土地行政执行的权利要合法（主体合法、内容合法、程序合

1土地行政执行权利应具有完整的制度化机制○2土法） 2、土地行政执行权利要建立新机制○

3土地行政执行权利应增强其合法性的机制○4土地行政执行权利应具有相应的自主化机制○

5土地行政执行权利应具有有效性的能力机制 地行政执行权利应具备完善的监督机制○

第五章

土地行政效率：是指土地行政部门和行政人员从事土地行政管理所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。

土地行政效率=土地行政效果/土地行政投入

特点：1、综合性 2、多样性 3、相对性 4、迟效性

土地行政效率测定：运用现代科学知识和技术，按照一定的标准，采取适当的方法和手段，对土地行政效率进行综合评价的活动。

提高土地行政效率的途径：1、转变土地行政职能 2、改善和完善土地行政组织 3、提高土地行政人员素质，优化土地行政队伍 4、健全土地行政法规与日常工作制度 5、改进工作作风与领导方法 6、实现土地行政管理手段与技术的现代化 7、改善土地行政文化 8、加强土地行政监督

第六章

土地行政管理：指有关土地财产权方面的行政管理活动，也就是国家用以调整、确定和处理有关土地产权及其权属变更的一系列行政管理活动。

内容：1、地权审查与确2、地权登记与土地产权整的核发3、地权流转（权属变更）的管理 土地划拨：国家将国有土地使用权无偿让与土地使用者，使用者只要按一定程序提出申请，静法定机关批准后即可取得土地使用权，而不必向国家交付任何费用和租金。

1提出申请 ○2审查 ○3批准 ○4划拨 ○5登记 ○

土地使用权出让：指国家以土地所有者身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者交付出让金的行为。

1审批程序（a. 确定房地产开发商用地控制指标b. 确定年度出让出让程序：1、一般程序：○

2操作程序土地使用权具体方案 c. 拟定具体方案 d. 正式报批） ○（a. 确定受让人 b. 签出让合

同 c. 颁发《国有土地使用权》证）

1协议：申请--协商--签约 2、具体程序：○

2招标：招标--投标--开标、评标和决标--签约--领土地使用证 ○3拍卖 ○

土地征收：指国家因建设的需要，强制地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有。

第七章

地籍：是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。 分类：1、按发展的阶段，分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍 2、按特点分，初始地籍和日常地籍 3、按城乡土地的不同特点分，城镇地籍和农村地籍

功能：地籍的税收功能、地籍的产权保护功能、地籍的土地正常交易维护功能、地籍的土地管理功能、地籍的多目标服务功能

地籍行政：国家土地行政主管部门对土地的位置、面积、质量、用途和权属状况进行行政管理的过程。

性质：阶级性

原则：1、必须按国家规定的统一法规制度实施 2、保证地籍资料的连贯性、系统性和现势性 3、保证地籍资料的可靠性和精确性 4、保证地籍资料的概括性和完整性

目的与任务：1、为土地管理服务 2、为保障土地权属服务 3、为国家生产和建设服务

4、为改革土地使用制度服务 5、为城镇房地产交易服务

手段和方法：1、行政、法律手段 2、测绘手段 3、图簿册手段 4、电子计算机手段

地籍行政的内容体系：1、地籍调查 2、土地登记 3、土地统计 4、地籍档案管理

土地调查：以查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状而进行的调查。

根据内容侧重不同，分为土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查。

土地利用现状调查：主要以县为单位，按土地利用现状分类调查各类用地的面积、分布和利用状况为主要内容的调查。（概查，详查）

地籍调查：是国家采用科学方法，依据有关法律，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗土地的位置、权属、界址、用途、等级和面积等的调查。

土地条件调查：主要是对土地的土壤、植被、地貌、气象、水文和地质，以及对土地的投入、产出、收益、交通、区位等土地的自然和社会经济条件的调查和资料的收集、整理，是为摸清土地质量及其分布状况，为土地评级或城镇土地分等定级、评估提供基础资料和依据。 土地利用现状调查的工作程序：1、准备工作阶段（调查申请、组织准备、经费准备、资料准备、物质准备等） 2、外业工作阶段（调绘前准备、航片或卫片的室内预判、外业调绘、外业补测、外业调查的检查） 3、内业工作阶段（航片转绘、面积量算、成果整理） 4、检查验收和成果归档阶段

土地登记：是国家依照法律程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、界址等情况等级与专门的簿册，以加强政府对土地的有效管理，保护土地权利拥有者的合法权益的一项重要的行政管理措施。

地籍调查的程序：

准备工作阶段：组织准备，行政事务准备，业务准备，实施准备等方面；

权属调查阶段：准备工作，外业调查，权属界线的审核与调处等步骤；

地籍测量阶段：

成果整理阶段：

土地登记分类：初始登记，变更土地登记

土地登记的基本单元：宗地（指被权属界址所封闭的地块）

土地登记的程序：申报阶段：通知、申请、收件；调查阶段：权属调查，地籍勘丈；权属审核：内容是土地登记申请者资格，土地权属来源，权属种类及性质，土地界址及范围，面积，用途；要求是权属合法，界址清楚，面积准确；注册登记阶段；发证阶段。

土地代理登记：指初始土地登记申报期间，土地登记申请人不能亲自申请土地登记时，可授权代理人办理，被代理人对代理人的代理行为承担民事责任。

委托代理：基于本人授予他人代理权的意思表示而发生的代理，

法定代理：因为法律规定的身份或资格而取得的代理权；

指定代理：当委托代理人和法定代理人不确定时，由有关部门依法指定的代理人。

土地统计：是利用数字和图件资料，系统的记载、整理、研究、分析和反映土地的占有，使用现状和变化规律的一项土地管理制度。它是为及时掌握国家土地资源数量、质量、分布和利用现状的动态变化而实行的一项国家统计措施。

与土地登记相比，土地统计无法律意义，只有实用意义。

土地统计的特点：数量的地域性，图、表与实地的一致性，总面积的稳定性，质量的相对性，

土地统计的任务：将土地资源的数量、质量分布权属利用状况及其动态变化信息按国家统一规范要求，准确及时全面系统的载入地籍簿册和地籍图；建立土地统计信息库，逐步实现土地统计数据处理和传输的自动化；进行土地统计、分析提供统计信息开展统计咨询，实行土地监督。

土地统计程序：搜集资料和补充调查，编写土地统计文据（表和簿册），上报、审核。 地籍档案管理：以地籍档案为对象而进行的收集、整理、分类编目、归档保存，提供利用等各种活动的总称。

地籍档案管理的基本原则：

地籍档案工作必须服从国家的统一领导，接受国家监督；对应立卷归档的材料定期向档案馆、室移交，实行集中管理，不允许分散保存；制定地籍管理制度，实行档案管理的科学化；接受上级和同级档案主管部门的指导和监督。

地籍档案管理工作的程序：收集、整理、鉴定、保管、统计、提供利用、编研。

地籍档案的特点：数量大、形式多样，保存分散；具有成套的特点；跨年度、周期长、包含长期的日常工作；动态性、现势性；技术含量高。

土地执法监察的职能：一是要面对社会面对公民，法人及其他组织是否遵守土地矿产等国土资源的法律法规进行检查，对违法行为进行行政处罚和行政处理；二是面对国土资源的行政行为进行检查监督，防止和纠正行政违法，确保依法行政。

第八章

地用行政管理：是指国家和地方政府的土地行政主管机关为合理组织土地利用依照国家的有关法律、法规和政策，对各种土地利用过程所实施的全面的系统的管理行为。

基本方针：1、把保护耕地放在地用行政管理的首位；

2、坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地；

3、开发与节约并举，以节约挖潜为重点，提高土地利用效率；

4、坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前，全局与布局，的关系，实现经济、社会、生态效益三统一；

土地利用计划：指国家或地方政府对土地资源开发利用作出的中期、年度部署和安排，是土地利用总体规划的具体实施性计划。

土地利用计划的编制：

内容： 农用地转为建设用地指标；土地开发整理增加耕地指标；生态退耕指标；耕地保有量指标；

编制程序：上报计划建议数；下达计划指标；上报计划修正数。

土地利用计划的实施：1、建立严格的用地审批制度；2、完善土地开发整理政策；3、深化土地使用制度改革；4、建立土地利用计划跟踪管理系统；

土地利用计划：根据经济社会发展总目标，为合理开发利用土地资源，协调分配国民经济各部门用地，妥善安排各项建设工程用地而提出的合理组织土地利用的方案。

土地利用计划分类：土地利用总体规划划；土地利用详细规划；土地利用年度规划。

土地利用总体规划的内容：1、土地利用现状分析；2、土地需求量预测；3、土地适宜性评价；4、确定规划目标和方针；5、土地利用结构和布局的调整；6、土地利用分区；7、分解下达上级规划的各类用地的控制性指标，为编制下级规划提供依据；8、制定实施规划的政策和措施。

土地用途管制：指国家为保证土地资源的合理利用，以及经济、社会和环境的协调发展、通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地的制度。

我国用途管制规则：1、基本农田保护区管制规则2、一般农地区管制规则3、园地区4、林业用地区5、城镇建设用地区6、村镇建设用地地区7、独立工矿用地区8、自然和人文景观保护区

土地管理：指为改变地块零散、插花状况，改良土地，提高土地利用生产率，劳动生产率和改善环境，而采取的一套合理组织土地利用，调整土地权属的综合措施。

我国土地整理的作用：1、增加耕地面积，提高土地利用率2、调整土地关系使土地关系适应土地生产力提高的要求3、扩大综合生产力，提高地产出率4、提高全社会的现代化水平

5、实现土地资源的景观功能

第九章

土地价格行政：是指政府土地行政主管部门通过建立地价体系，制定地价管理规定和政策，对土地价格的评估、交易过程及加个水平进行规范，调控和管理的过程。

土地评估与土地价格行政的关系：地价评估为土地价格行政政策的制定和实施地价行政提供了市场标准，有了科学的依据，同时，土地价格行政制度下形成的规范，标准的市场资料，促进了评估方法的系统化和估价精度的提高，推动整个地价评估工作的开展。

土地市场、地价评估与土地行政：

土地市场是土地价格和地价管理政策实现的场所，是土地所有权在经济上实现的基础； 建立完善的地价体系，是进行有效的地价管理的基本依据；

制定规范、完善的地价管理规定和政策是进行土地价格行政的依据。

土地价格行政的作用：1、合理引导地价水平，防止地价波动过大2、规范市场交易行为，建立良好的市场秩序3、规范土地估价行为，建立科学的中介服务市场4、通过地价政策引导，促进土地合理利用5、规范土地估价方法，提高土地估价精神6、规范土地使用权转移程序，防止土地收益流失

土地市场交易价格行政：通过建立地价体系，制定地价管理制策，对土地市场交易价格形成过程进行调控，对交易价格结果进行登记管理的过程。

主要行政措施：

一，建立基准地价，标定地价定期公布制度，

二，国家对协议出让国有土地使用权采用最低限价，

三，政府对地价上涨可采取必要的行政手段进行干预，

四，完善土地登记，建立土地交易价格申报制度，

五，政府对土地使用权的转移有优先购买权，

六，完善土地税制，强化税收监管，征收土地增值税，

七，政府可依法提前收回单位和个人的土地使用权，

八，建立地价动态监测制度。

土地价格评估行政：政府土地行政主管部门对土地评估机构，地价评估人员，地价评估过程和评估结果的行政管理过程。

第十章

地税：是土地税的简称，是指以土地为征收对象，以其面积、等级、价格、收益或增值等为依据计征的各种赋税的总称。

地税的特征：强制性，无偿性和规范性。

地税的原则：财政原则，效益原则，公平原则和法制原则。

地税行政：是指税收机关或土地行政部门依据国家有关税法，地税政策以及有关制度规定，为实现地税分配关系，指导税务人员，纳税人，扣缴义务人依法行使征税权力和正确履行纳税义务。以及指导因扣缴义务而进行的计划、组织、控制、协调好热监督工作。 地税行政的特征：

1， 纳税行政对地税制度的从属性或依附性，

2， 地税行政的强制性和制约性，

3， 地税行政的广泛性和复杂性

4， 地税征纳双方利益的矛盾性或对立性。

地税行政的功能：

1， 税源充足，收入稳定，

2， 抑制投机，确保公平，

3， 杠杆调节，发展经济，

4， 平等负担，缩小差距。

城镇土地使用税：是国家在城市、县城、建制镇和工矿区范围内对使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，按照规定的税额计算征收的一种税。

城镇土地使用税的纳税人：在税法规定的征税范围内使用土地的单位和个人。

城镇土地使用税的课税对象; 是税法规定的纳税区域内的土地。

城镇土地使用税的征税范围; 城市、县城、建制镇、工矿区。

城镇土地使用税的计税依据：纳税人实际占用的土地面积。

纳税人实际占用的土地面积的确定方法：

1、凡由省级人民政府确定的单位组织测定土地面积的，以测定的土地面积为准；

2、未组织测定，但纳税人持有政府部门核发的土地使用证书的，以证书测定的土地面积为准；

3、尚未核发土地使用证书的，应由纳税人据实申报土地面积，待核发土地使用证书后再作调整；

土地增值税：是对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其转让房地产所取得的增值额征收的一种税。

土地增值税的征收范围：转让国有土地使用权；地上的建筑物及其附着物连同国有土地使用权一并转让。

土地增值税的征收范围的界定标准有三项：转让的土地使用权必须是国家所有；土地使用权、地上的建筑物及其附着物的产权必须发生转让；必须取得转让收入。

土地增值税的计税依据：是纳税人转让发地产所取得的增值额。

土地增值税税率：实行四级超率累进税率，具体税率如下：

1、增值额未超过扣除项目金额的50%的部分，税率为30%；

2、增值额超过扣除项目金额的50%，未超过扣除项目金额的100%的部分，税率为40%；

3、增值额超过扣除项目金额的100%，未超过扣除项目金额的200%的部分，税率为50%；

4、增值额超过扣除项目金额的200%，税率为60%

土地增值税的减免规定，其中免征增值税的有：

1、纳税人建造普通标准住宅出售，增值税未超过扣除项目金额的20%的；

2、因国家建设需要依法征用、收回的房地产；

3、因城市规划、国家建设的需要而搬迁，由纳税人的自行转让原房地产的，比照有关规定免征土地增值税；

4、个人因工作调动或改善居住条而转让原自用住房，经向税收和有关申报核准，凡居住满5年或5年以上的，免于征收土地增值税；居住满3年未满5年的，减半征收土地增值税；居住未满三年的，按规定计算征收土地增值税；

耕地占用税：国家对占用耕地建房或从事其他非农建设的单位或个人征收的一种税。 我国现行土地税制存在的问题：

1、税、费、租混淆，概念不清；2、内外税制不统一；3、税项设置欠科学、税率偏低；

第十一章

土地行政法：是阐述和规定土地行政管理机关的职能与权力的原则，规划以及活动准则的部门法，是土地行政机关在行使其法定职能过程中的行为准则。

土地行政法律关系：是指基于土地行政法律规范对土地行政关系的确认和调整而在当事人之间形成的一种权利义务关系。

土地行政法律关系的主体：是指在具体的土地行政法律关系中依法享有权利并承担义务的当事人。

土地行政法律关系的客体：是指土地行政法律参加者的权利、义务所指向的对象或标的。 土地行政法律关系的内容：核心是指土地行政法律关系的主体依法享有权利（权力）和所承担的义务（职责）。

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