简论内部行政行为的可诉性辨析

简论内部行政行为的可诉性辨析

内部行政行为，是相对于外部行政行为而言的行政法学概念，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力而对外不直接产生法律效力的行政行为，因而内部行政行为对行政机关内部组成人员的权利和义务有重大的影响。依照我国现行行政诉讼法律法规，内部行政行为一般是不可诉的，也就是说，内部行政行为产生的纠纷只能通过行政机制解决，没有进入司法审查的范畴。对此，法学理论界、司法界争议不断，争议的焦点在于如何界定内部行政行为，是否全部的内部行政行为都不可诉，那么内部行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益时该如何救济呢？基于此，撰文略述之。

一、内部行政行为的基本基本界定

行政法学界以行政行为的作用对象为标准，将行政行为区分为内部行政行为与外部行政行为。我国法律、行政法规并未直接规定二者的定义、内涵、外延。但是内部行政行为作为行政机关重要表达方式却大量存在，认识、了解、掌握内部行政行为的基本属性，是做好行政工作，应对行政纠纷的重要前提。

（一）内部行政行为的特征

内部行政行为与外部行政行为而言，有着自己的特点：第一，内部行政行为具有内部性。内部行政行为的作出通常是基于人事上或

者工作上的隶属关系，行为指向的对象属于本机关的内部人员，行政机关行使的是对内的管理权利，甚少涉及对外的公共行政权力；从行为内容看，内部行政行为是依据行政隶属关系或行政职务关系所作的行政权力性行为，这种行为的法律依据是组织法，内容都是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面的，而外部行政行为的法律依据是调整社会管理某一方面的法律、法规，内容都是有关社会公共事务管理关系方面的；从法律效果看，内部行政行为通常对行政机关内部人员的权益产生直接的影响，不同于行政机关的财务管理、对文书档案的接收、整理、保管等事实行为。第二，行为主体具有公权力性、单一性。内部行政行为的主体通常是行政机关，由于扩张的行政权的需要，外部行政行为的主体通常还包括法律、法规授权机关和受行政机关委托的组织或个人。这是内、外部行政行为的主体划分标准不同所致。外部行政行为的主体以权力来源不同为依据划分为行政机关、被授权机关和受委托机关、组织或个人。内部行政行为的主体以隶属关系为划分依据，所以只有上下级行政机关，无被授权机关和受委托机关（或组织）。因此被授权机关和受委托机关（或组织）不是内部行政行为的主体，它们与其工作人员之间的关系不是基于行政职务所形成的内部行政法律关系。比如，对公务员的奖惩、任免等人事管理属于国家行政机关依法行使行政权的范畴，排除了公民、个人和一般社会组织行使该权力的可能。第三，内部行政行为具有约束性。对行政机关的工作人员来说，内部行政行为含有决定和约束的效力，公务员有遵从的义务，内部权力的行使是行政机关的单方行为，做出任免、

考核等决定，无需征得相对人的同意，不存在平等主体之间相互协商的可能。第四，内部行政行为具有重大影响性。比如关于人事管理方面的行为的实施足以改变公务员的法律地位，对公务员的财产、名誉及将来的事业和发展将产生巨大的影响，薪金分配行为、退休金给付行为、津贴调整行为等，直接影响着公务员的财产权益；公务员任职资格的初次评定行为、辞退公务员行为等，直接关系到宪法规定的公民劳动权利的保障。

（二）内部行政行政行为的表现形式

内部行政行为作为行政机关内部对本机关工作人员或者特定事项的处理意见，根据其发文文体，将内部行政行为的表现形式区分为通知行为、答复行为、批复行为、会议纪要行为、行政指示行为等，但是这些行为并非都是内部行政行为，具体还需要对其内容进行审查区分。

二、内部行政行为的不可诉现状分析

针对内部行政行为，我国行政诉讼法律体系以不可诉为原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款规定：“人民法院不受理公民 法人或者其他组织对行政机关工作的奖惩、任免等决定不服而提起的诉讼”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四条规定：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩任免等决定’，是指行政机关

做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第（六）项规定：“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。这些规定将内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。产生这种状况的原因，大致包括以下几点：首先，从历史源流来看，我国为大陆法系，当时的立法受到德日特别权力理论的影响，认为内部行政行为是属于行政机关建设的问题，故而不被纳入诉讼的范围。其次，目前人民法院无法胜任既审查外部具体行政行为，又审查内部具体行政行为合法性的任务主要是由于我国行政诉讼制度建立时间不长，行政审判力量及经验不足，人民法院能够有充足的时间将外部行政行为审理好，已经很不容易了，没有更多的精力来审理内部行政行为。

但是值得警惕的是，许多法院以上述规定不加区分的适用，将全部的内部行政行为排除在行政诉讼受理范围之外，只要形式上符合内部行政行为的外在表现，如批复、答复、会议纪要等，就不予立案。这实质上将上述法条作了扩大解释，上述法条仅仅就“行政机关工作的奖惩、任免等决定”和“对权利义务不产生实际影响”作为诉讼审查内容，但现实中却扩大到对公民、法人或其他组织的实际权利义务影响巨大的内部行政行为。若不将这些内部行政行为纳入司法审查的范围，公民、法人或者其他组织的权利将得不到法治的保护，也不符合“有权利必有救济”的法治思想。我们有必要对内部行政行为加以区分，纳入司法审查范畴。

三、内部行政行为的可诉性分析

近年来，随着依法行政思想的进一步深入，有条件的将内部行政行政行为纳入司法审查已经成为大势所趋。2009年11月，《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》发布，其中明确规定：“行政诉讼法和相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合实际的行政案件受案范围，这是人民法院受理行政诉讼案件的法定依据。各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。”笔者认为“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围”这一兜底条款实际上赋予公民、法人或者其他组织的基本诉权，能有效的治理司法机关对内部行政行为一概不受理的简单做法。

但对于内部行政行为，并非所有的内部具体行政行为皆可诉，如何把握内部行政行为可诉的标准成为了亟待解决的问题。笔者梳理了近年来的司法解释、典型案例，以此作为引子略述可诉内部行政行为的鉴别。

根据行政法及行政诉讼法学和我国行政诉讼法的规定，可诉的内部行政行为必须是足以影响到相对人的权利义务，而内部行政行

为要影响到相对人的权利义务，首先必须通过职权外化，其次必须是成熟的行政行为，也就是说，外化的、成熟的内部行政行为可以被司法审查。

最高人民法院公布的几则案例亦阐述了这样的辨别标准。赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案（最高人民法院[1998]行终字第10号）判决指出：“重庆市教育委员会重教[1996]21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即具有具体行政行为的性质；由于该报告还需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属于不成熟的行政行为，不具有可诉性”。入选《中国行政审判指导案例》（最高人民法院行政审判庭 编）的第1号案例，即延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全审查生产监督管理局生产责任批复案（陕西省高级人民法院（2009）陕行终字第28号）判决指出：“被诉延安安监局发[2008]16号《关于子长县‘10.21’建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未正式由延安市安监局向宏盛公司送达，但作为调查成员单位之一的子长县监察局将批复内容作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件。已经将批复的内容外化，而该批复将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人的起诉正确”。

这里值得注意的是，外化的内部行政行为必须是通过职权外

化，这里的职权外化包括三种途径：一是行政权力的外化，比如作出内部行政行为的机关向相对人送达；二是其他公权力运作外化，比如以此作为依据告知相对人；三则是通过政府信息公开外化，即相对人通过申请政府信息公开而使得内部行政行为外化。职权的外化，意在排除非法获知的内部行政行为，比如通过非法手段获取内部行为。

成熟的行政行为，一般是指行政行为正常的行政程序已经完成最后阶段。最高人民法院在赖恒安一案中首次提出“不成熟的行政行为不可诉”。之所以的这样规定，是防止法院过早的介入行政程序，这符合行政权与司法权分立的原则。行政机关职权范围内的事项，应当由行政机关做出最后决定，这也是许多国家的基本行政法律规范。任何标准都有例外。上述“正常的行政程序已经完成最后阶段”的标准就不是绝对的。再有的情况下，尽管行政程序尚未完成，但已经对相对人的权利义务产生了实质性的影响，应当认定该行政行为已经成熟。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条的规定“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”就体现了这个观点。

其实，内部行政行政行为不可诉本无争议，只是由于诸多原因，许多行政机关通过内部行政行为的表象实施了外部具体行政行为，或者说以内部行政行为给相对人的权利义务造成或者可能实际影响。这才使得内部行政行为的可诉性产生了争议。为此，法律工作者需要有一双“火眼精金”，用以识别这些“非典型”内部行政行为，

将其纳入司法审查的范畴，从而发挥律师、法官的审查职责，推进依法治国。