乡镇政府在农村公共服务供给中的困境与出路

2013年7月（第7期，总第195期）

【管理学与企业发展】

社会科学家

SOCIALSCIENTISTJuly.,2013

（No.7,GeneralNo.195）

乡镇政府在农村公共服务供给中的困境与出路

张菊梅

（惠州学院

政法系，广东

惠州516007）

摘要：乡镇政府作为我国政府体系中的最低层级，在农村公共服务供给中具有独特优势和不可代替的作用。然而，实际运行中，乡镇政府不但面临自身的地位困境，还面临财政拮据、县乡条块分割、权事不一致的体制困境，管制与服务失衡的角色困境和服务意识不强、技能不足的能力困境。要加强乡镇政府的农村公共服务职能，就必须站在新农村建设、构建服务型乡镇政府、推进基本公共服务均等化、统筹城乡发展的高度探寻出路，必须从深化财政体制改革，理清政府之间的公共服务权责关系，合理界定乡镇政府与市场、社会的关系，变革乡镇政府绩效评估体系，完善农村公共服务的表达、决策、激励与监管机制，加强乡镇政府人员的教育培训等方面入手解决问题。

关键词：乡镇政府；农村；公共服务中图分类号：C93-053

文献标识码：A

文章编号：1002－3240（2013）07－0091－04

一、引言

2012年，胡锦涛在十八大报告中强调“坚持把国

家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村……加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规

[1]

划、基础设施、公共服务等方面推进一体化”。完善农村公共服务，既是缩小城乡差距、实现城乡一体化的重要方式和手段，又是其主要内容和目标宗旨。农村公共服务覆盖农村生产生活的各个方面，与城市相比，我国农村公共服务具有“基础性、落后性、分散性、多层次性和高投入与低回收并存性”[2](P49-50)等特征。

乡镇政府在农村公共服务供给中具有独特的优势和重要的作用。这体现在：（1）直接服务性。乡镇政

农民，比其他层级政府更了解农民府直接面对农村、

的服务需求。（2）服务综合性。根据2004年修订的《组织法》，乡镇政府负责执行本辖区内的经济和社会发

预算，管理本辖区内的经济、教育、科学、文展计划、

化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。（3）上下承接性。乡镇政府是中央、省、市、县级政府与农村村级组织及个人之间联系的纽带，既要自上而下地落实公共服务政策，又要自下而

（4）城乡统筹上地代表和表达农民的公共服务诉求。

收稿日期：2013-05-10

性。乡镇政府立足城镇，面向农村，同时参与城镇和农

村的公共服务供给，了解城乡公共服务的现状、问题，也能更好地坚持以城带乡原则，促进城乡公共服务一体化建设。（5）工农联系性。乡镇不但是农业聚集地，也汇聚了工业企业，乡镇政府可充分利用其作为全镇

规划者的角色，实现以工促农。产业的监管者、

在实践中，乡镇政府上述作用的发挥，却往往受

自身的角色地位、权责配置、能力素质宏观体制环境、

等因素影响。事实上，由于这些因素的制约，乡镇政府在农村公共服务供给中陷入困境。

二、撤销或保留：乡镇政府的地位困境

关于乡镇政府的地位问题，目前主要有三种论调，一是主张撤销乡镇政府，建立“县政、乡派、村治”的格局。即“县作为农村基层政府，乡或镇是县的派出

[3](P110)

。成为派出机构，村民委员会则是农村自治组织”

机构后，乡镇的主要职能是完成县政府委托的任务，并由县级政府为其编制预算，支付其财政开支。二是主张保留乡镇政府，并对其进行改革重组。三是主张乡镇自治。即“在乡镇范围内推行一种社区自治，依照法律规定和本乡镇居民的公共意志，处理本区域的公

作者简介：张菊梅（1982-），广东惠州学院政法系讲师，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向：公共服务供给。

91

[4]

共事务”。

从农村公共服务供给的角度考虑，乡镇政府不能撤销，也不适合自治。由于农村的广阔性、交通的不便利性和农民的分散性，使得农民群体虽有共同的公共服务诉求，却很难有统一的行动或代表共同利益的政治组织。因为乡镇政府具有较少的人口规模、相似的习俗文化、共同的语言和地理上的邻近，使得辖区内的农民更容易形成集体行动，也更有利于乡镇代表农民公共服务诉求。据统计，2011年底，平均每个县的管辖人口数约为19.45万人，平均每个乡镇的管辖人口

[5](P3、P101)

数约为1.37万人。显然，对于县级政府或更高层级政府而言，由于管辖范围大，辖区农民难形成统一行动，政府也无法对农村的公共服务发展作细致适用的引导，因此，乡镇政府相较其他层级政府更能作为农民最佳的权力代表。

从历史实践看，新中国成立以来，乡镇政府一直是农村公共服务的主要供给者，当前农村公共服务的滞后发展，主要是由国家系列的政策制度安排不当造成的。在强调统一、集中、计划的人民公社时期，扮演乡镇政府角色的人民公社，通过“公社自筹资金，以工

[6](P34)

分为报酬要求农户义务参与公共服务建设”的方

义务教育、文化广播、社会救济式，供给着农田水利、

等公共服务。撤社改乡后，农村公共服务更多的是通

“红头文件”规定“达标升级”活动，然过上级政府下达

[7](P28)

后乡镇政府进行“三提五统”、集资摊派，将出资义

乡镇政府是农务转嫁给农民的方式供给的。此时期，

村公共服务的主要筹资人、集资者，没有乡镇政府，农村基本公共服务难以为继。2003年综合税费改革之后，取消乡统筹费，乡镇政府的筹资能力被弱化，国家则通过转移支付兑现到乡镇的方式，保障乡镇政府的

乡镇政府是农村公共服务农村公共服务供给。可见，

不可取代的供给者，乡镇政府撤销或自治的观点不具现实性。

农村道路、医疗卫生等，其受益范围往往田基础设施、

因此，公共服务责任大多落在乡镇基层政是辖区民众。

府身上。特别是分税制改革以来，政府间事权下沉，上级政府更是名正言顺地把服务责任转给乡镇政府。

二是乡镇政府在服务供给中遭遇财政拮据。与沉重的服务责任相比，乡镇政府的财力却非常薄弱。分税制改革以来，政府间财权上移，“1993年，中央财政收入占全国财政收入的39%，实行分税制以后，该比例逐年上升，2004年急剧上升为57.2%；省级财政收入比重也从1993年的16.8%提高到2000年的

[8]

28.8%，而省以下则从61.2%下降到19%。”全面取消农业税后，乡镇政府的农村公共服务的资金缺口更大。国家虽然通过转移支付的方式，弥补资金缺口，但是由于转移支付名目繁多，且多数是具有扶贫、生态保护、粮食补贴等特定用途的专款专项，乡镇政府仅

许多靠转移支付难以统筹安排农村公共服务。为此，

乡镇政府通过借债寻求资金。以广东为例，“2010年至2011年上半年，广东各级财政负债总额达3000多亿元，其中乡镇政府为主要负债层；一些乡镇基层政府的债务率已超过100%，部分已经超过200%，远远地

[9]

超警戒线。”

三是条块分割的县乡关系使乡镇政府缺乏服务自主权。乡镇政府的内设机构有两类，一类是归乡镇

农机站、文化站等，另一类则隶属县管理，如计生所、

管，如税务所、工商所、供电所、派出所、土地所等。乡镇管辖机构往往是一些无权、耗资、无收益的部门，而有收益、有实权的部门均属县管。由于县管机构的人、财、物都垂直化管理，所以乡镇政府对它们通常是“看

。乡镇政府难以形成一级完备得见，管不着，叫不应”

的政权，在农村公共服务供给中，常出现“缺胳膊少

的现象，无法依据农村实际而自主决定如何建设腿”

农村公共服务。

三、权责不一致：乡镇政府在农村公共服务供给中的体制困境

四、管制者与服务者：乡镇政府在农村公共服务供给中的角色困境

乡镇政府能否平衡好管制者角色与服务者角色，

乡镇政府对每一项农村公共服务的供给，都是在是影响服务效率与水平的关键因素。实践中，往往由

无法正确认识政体制上的权责不于乡镇政府无法认清自身角色定位，一定的体制环境下进行的。事实上，

与社会的关系，无法平衡管制与服务职能，一致，是阻碍乡镇政府有效供给农村公共服务的深层府与市场、

导致许多政府“越位”、“缺位”、“错位”现象的出现。原因。

一是乡镇政府的农村公共服务责任大。当前，各一是压力型绩效评估体系下乡镇政府易成为管

我国政府内部实行压力型的绩效评级政府是农村公共服务的主要供给者。中央政府主要制者。长期以来，

承担全国普及性、统一性的农村农业服务项目，而区域估体系，这种绩效评估体系，对于乡镇政府而言，无疑

以致乡镇政府的绝大部分精力与性的服务则由受益的省、市、县、乡镇等地方政府提供。使其承受巨大压力，

事实上，大多数农村公共服务都有明显的地域性，如农时间都花费在上级下达的各项任务和指标上，无暇了

92

解农民的公共服务需求，更别说改善和优化公共服务

乡镇政府在提供农村水平与能力了。在这种体系下，

公共服务时，是从事一种自上而下的、强制性的服务

农民的实际需要，农民往往被供给，很可能偏离农村、

视作依附性角色，只能被动接受服务。

二是机制的缺失制约着乡镇政府的服务者角色发挥。首先，缺乏需求表达机制。即缺乏用于收集农民的公共服务的需求、满意程度、基本评价等信息的信访制度、民意收集制度、听证制度等。其次，缺乏公私合作的激励机制。即对于可向社会、市场开放的一些

农业信息服务、农村经营性的公共服务，如农业推广、

农村客运等，乡镇政府尚未能形成有效的激励措施，吸引市场和社会主体参与服务供给。再次，缺乏监管与责任机制。即农村公共服务服务供给中，各主体如何分工，如何监管服务质量和价格，如何解决服务供给中的争议或纠纷等问题，都有待明确。

三是部分地区乡镇政府陷入“只服务，不管制”改革误区。不少乡镇政府在改革中，过度注重服务职能，忽视监管职能。如，一些乡镇政府过于强调商业效率，通过特许经营、民营化、私有化或服务外包的方式，将农村公共服务责任全部转出，对服务的经营、质量、价

不关心；又如一些乡镇政府把将经营性格等不过问、

的和纯公益性的农村公共服务“一揽子”移交给某一私人部门，使公共服务从公共垄断转为私人垄断，任由私营部门抬高服务价格、降低服务质量，进而使农民利益受损。

镇政府无暇顾及。（3）服务质量的整体满意度不高。如，何精华2007年对长三角乡镇的调查，“当地村民对公共安全、社会保障、农村环境保护、村貌建设、行政管理几方面的服务数量和质量比较满意，而对农村文娱服务、农村教育、农村医疗、农业技术推广、农产品市场信息发布等的服务则满意度较低”[11]。

二是服务意识和服务态度存在不足。（1）乡镇政府的服务理念不够深入。由于传统的政府管制观念和自上而下的考评机制，乡镇政府的服务理念不深入，其工作中心依然是自上而下的任务指标，而非公共服务。（2）乡镇工作者对工作的失落感和服务积极性的受挫。当前，农村社会管理、公共服务压力愈发沉重。同时，农业税的取消，使得乡镇政府的财政能力和行政权威弱化。这就使得部分乡镇公务员对工作产生了失落感，以致其责任心下降、服务积极性不高等。

三是乡镇政府面临人才危机和服务技能不足。根据笔者对广东惠州市博罗县若干个镇政府的调查，镇政府工作人员中，30岁以上的均占约40%，20多岁并具大中专文凭的人员少，其中一些镇近3年都没有引入过年轻人。乡镇政府人员的整体年龄趋于老化，这与干部年轻化、知识化要求背离。同时，由于乡镇政府

多、细、缺乏挑战性与激励性的特点，且工作具有杂、

工资待遇相对低，所以许多具有较高学历、掌握现代信息技术和服务技能的年轻人才不愿意到此服务，乡镇政府很难吸引人才、留住人才。

五、供不应求：乡镇政府在农村公共

服务供给中的能力困境

六、改革与重塑：提高乡镇政府的农村公共服务能力

探寻乡镇政府的农村公共服务职能的完善之路，

随着新农村建设的全面开展和城乡基本公共服既要着眼于当前面临的困境，又必须要将其置于整个务均等化战略大力推行，对乡镇政府的“公共服务意中国行政改革的广阔背景下进行思考，要站在新农村

[10]

态度上和技能”等能力要素提出了更高的要求。建设、构建服务型乡镇政府、推进城乡基本公共服务识、然而，由于面临的地位上的、体制上的和角色职能上均等化的高度进行探索。

态一是准确把握服务型乡镇政府的治理地位。乡镇的困境和各种深层次问题，乡镇政府的服务意识、

度以及技能，难以适应农村发展要求。政府作为农村基层政府，在农村公共服务供给中，起

着联系城市与农村、联系工业与农业、联系政府与农一是农村公共服务供不应求。（1）服务内容不够

其地位具有不可取代性。而宽。由于村环境治理服务的缺失，近年来农村环境污民的纽带和桥梁的作用，

（1）以农民染日趋严重，部分农村出现有害化学物质残留剧增、服务型乡镇政府的治理地位内涵应包括：

收水质恶化、土壤受侵；又如，与农民生产密切相关的农的公共需求为导向。即乡镇政府要以农民为本位，

做好政府与农村产品市场信息发布、农用设施配备、农作物新品种种集和回应农民自下而上的公共需求，

植等公共服务的供给不足。（2）服务供给结构失衡。乡社会之间的良性互动，代表和维护农民的公共利益；

）财权与事权一致。即合理清晰地分配政府之间的镇政府注重上级政府委派下来的、周期短、见效快的（2

保证乡镇政府有充足的财力实村容村貌建设、农村电网工程、公共服务责任与财政，公共服务的完成。如，

（3）高效的公共服务供给。即乡镇政府农村电视普及工程、防洪防涝设施建设等项目。而对现其服务职能；

社会化等或通过市场化、耗时长、见效慢的服务项目，乡不断提高自身效率与水平，于上级不要求考核的、

93

方式手段，更好满足农民需求；（4）适当的自主决策权。即乡镇政府能积极自主地依据本地实际而统筹安排或灵活选择政策工具；（5）公共事务民主化治理。即乡镇政府在制定公共服务政策过程中，农民可以对政策问题进行公开讨论、民主参与及合理介入。

二是以深化行政体制改革重塑乡镇政府农村公共服务职能。首先，充分利用乡镇政府直接服务性、了解公共服务需求、贴近农民等优势，将更多农村公共服务责任转移给乡镇政府。其次，完善财政之间的转移支付制度，确保乡镇政府的公共服务事权与财权的

形式、监管、一致性。即进一步完善转移支付的标准、

审批等，努力构建中央、省、市、县等共同参与的多层次的转移支付体系，并根据农村公共服务发展的缓急轻重来确定先后顺序，如当前首先要保证满足农村义务教育、医疗卫生、社会保障等基本需求。再次，以完善服务职能为导向理顺县乡关系。即按服务职能优化的要求，县政府适度放权，并对各种乡镇机构进行整合与重组，强化综合协调部门的职能，重视服务功能的发挥。第四，建立科学、系统的绩效评估体系。即优化绩效评估指标，提高义务教育、农产品信息服务、农业技术推广服务、农村医疗等的权重，将农民视作主要评估主体，使乡镇政府从压力型评估体系中解脱，真正依据本地实际统筹安排农村公共服务。第五，平衡乡镇政府的管制职能与服务职能。即除了考核公共服务供给职能外，还要将其在制度供给、服务质量监管、价格管制等方面的表现，视作重要的考核内容。

三是通过市场化、社会化途径转变其农村公共服务职能。除了从政府内部的行政体制改革重塑乡镇政府的公共服务职能外，还要从乡镇政府与外部的市场主体、社会组织、公众等之间的关系变革入手，充分利用市场的效率性优势和社会的志愿性、灵活性特长，转变其农村公共服务职能。首先，乡镇政府应该逐渐

农业信息服务、农业技术推广等一些地把农村客运、

经营性公共服务转移给市场企业。其次，乡镇政府可以把部分农村教育、农村医疗、农村农业科研等服务

参考文献[1]

胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全

面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网，2012-11-19.

姜岩.中国农村公共服务体制的研究[D].天津大学博士学位论文,2008.

徐勇,吴理财.走出“生之者寡，食之者众”的困境:县乡村治理体制反思与改革[M].兰州:西北大学出版社,2004.于建嵘.乡镇自治：根据和路径[J].战略与管理,2002，(6).国家统计局.2012中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2012.

胡洪曙.中国农村公共产品供给的制度分析与改革路径

向社会中介组织、社团组织、社区组织等转移。乡镇政

企业府的作用为，除了直接供给一些其他层级政府、

或非营利性组织无法有效提供的农村公共服务之外，更多的是做好本辖区内农村公共服务的整体规划、统筹安排以及为参与公共服务的企业事业单位、非营利性组织、公民等提供政策支持、监督管理、制度引导、沟通协调等服务。

四是通过健全机制以完善乡镇政府的农村公共服务职能。首先，健全服务需求表达机制。健全民意收集制度、沟通协调制度、信息公开制度等，为农民表达

完善公共服务决策服务需求提供制度化渠道。其次，

机制。改变传统的政府自上而下的决策方式，充分尊重参与服务供给的私营部门、社会组织、农民的意见，提高非政府主体在决策中的影响和作用。再次，变革公共服务筹资机制。一方面，建立财权与事权相对称的财政体制，加大对农村公共服务的财政支持。另一方面，应鼓励公私合作，引导社会资本、市场资本参与

建立健全激励与约束机制。农村公共服务供给。第四，

通过税收优惠、费用优惠、土地使用优惠等政策加大对企业投资农村公共服务的激励；加强对服务质量与价格的监管，提高服务信息的透明度，并加大对违背公共利益行为、违反合同行为的处罚力度。

五是增强人员素质提升乡镇政府的服务能力。首

教育、培训等方式，转变乡镇工作人员先，通过宣传、

思想观念，使其树立以民为本、公共服务的理念。创新乡镇干部的培养机制，通过开展多层次的干部培训、典型经验学习、外出考察等培训形式，增强乡镇干部的农村发展知识、市场经济知识、法律知识和公共服

条件和基务能力，使其能结合农村本地的发展资源、

础，以打破传统的勇气和精神，创新公共服务的有效供给模式。此外，还要通过改善乡镇公务员工资待遇，完善公务员升迁机制与绩效考评体系，增强乡镇工作人员的积极性与主动性。最后，还应不断引进具备现代农村公共服务技能的大学毕业生，提高乡镇干部整体学历水平，优化干部队伍的年龄结构。

[7][8][9][10][11]

[2][3][4][5][6]

研究[D].中南财经政法大学博士学位论文,2005.

王立军.后农业税时代我国乡镇政府公共服务职能的重构[D].苏州大学硕士学位论文,2006.

汤安中.反省分税制改革[N]中国经济时报,2004-09-24。卢轶.广东地方债3000多亿风险可控个别超警戒[N].南方日报,2011-06-28.

王琳,漆国生.提升地方政府公共服务能力的思考[J].理论探索,2008,(4).

何精华.农村公共服务满意度及其差距的实证分析———以长江三角洲为案例[J].中国行政管理,2006，(5).

［责任编校：唐鑫］

94