浅论作为现代行政法基本原则的平等原则

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摘　要:平等原则是行政法基本原则之一。行政法平等原则的首要内容是行政主体与行政相对人之间“平等之下的对应、不对等”的关系。行政法平等原则的其他内容包括:行政参与;行政公开;平等对待;新型行政行为;行政诉讼与行政复议中的平等;监察审计机关对其他行政机关及公务员的平等对待;行政机关对公务员之间的平等对待;对终身制公务员与聘任制公务员之间的平等对待等。行政法平等原则符合内容根本性和效力贯穿始终性的行政法基本原则标准,并且具有广泛的法条规范基础,因此可列入行政法基本范畴。

关键词:行政法基本原则;行政法平等原则;对应不对等;规范基础

一、行政法平等原则的核心内容:行政主体与行政相对人的平等(一)以往行政主体与行政相对人不平等的观念许多学者认同行政法律关系的“不平等”,行政主体处于主导地位,行政相对人则处于从属或服从地位。这种“不平等”主要表现在三个方面: ( 1)行政法律关系的产生、变更和消灭在很多情况下取决于行政主体的单方面意思表示,不需要双方当事人意思表示一致; (2)为了保证行政法律关系的实现,行政主体可以依法对行政相对人采取强制措施,而相对人则无此权利; (3)行政主体在行政法律关系中还享有行政优益权或行政特权。在法律范围内,为保证绝大多数公民的权利,行政权被授予具有优于相对人权利的特性,相对人权利受到公共权力的限制,无法与之比拟[ 1 ] 。这是传统的认为行政主体与行政相对人之间不平等关系的主要理由。

学者们认为行政主体与行政相对人之间不可能平等还基于行政行为的效力,行政主体作出行政行为后,其行为即具有确定力、执行力、公定力。相对人需服从,社会有承认的义务。

然而,笔者认为这并不是行政主体与行政相对人不平等的原因,行政行为之所以具有效力,只是因为效率是行政的本质要求,以及维持社会公共利益之考虑而已,行政行为只是“暂时被假定有效的行为”。行政处理虽然具有效力上的先定力、执行力,但是一旦被司法审查推翻,那么其效力随之丧失。

“行政主体享有一些特权,但这种行政主体对公共利益的判断,在相对人不服的情况下得接受司法审查,它不是最终的判断”[ 2 ] 。法律的立场与行政的立场区别就在于:法律除假定行政行为的暂时效力(即形式效力)外,还规定了对行政行为的诉讼审查程序,即行政行为的效力可以通过法院的司法审查或行政主体本身撤销两种途径加以否定。当然法律并非承认所有的行政行为都具备形式效力,比如当具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,那么该行政行为在特定条件下(如法院裁定或行政主体自行决定)可以暂时不执行[ 3 ] 。而当行政行为明显严重违法时,它将被视为无效行为,行政相对人有权拒绝。

实际上在民事法律关系中,也存在平等主体的一方当事人,可以基于自身利益的危急性而对平等的另一方做出强制行为,但其效力被先推定有效的情形,我们亦未说民法是不平等法。比如当饭店有食客故意拒不付账时,老板基于保护自身利益的需要,可以采取暂时阻止该食客离开的私力救济的自助行为;又如在民事行为中的紧急避险、正当防卫,为了自身和公共利益可以暂时采取的不经他人同意而强制性的处置他人财产的行为,都是合法的。行政行为的确定力、执行力、公定力,只不过因为其更事关公共利益,从而得到法律的承认而暂时具有效力而已,其原理同民法中的自助行为、紧急避险、私力救济的原理其实是一样的。

人类步入现代法治社会后,以往政府凌驾于公民之上的不平等已经改变。笔者认为行政主体与行政相对人之间是不平等的关系的观点值得商榷:

“虽然个人要服从公共权力,但是他不是以臣民,而是以公民的身份”[ 4 ] ,“法律必须平等地对待政府和公民。法治所需要的是,政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权”[ 5 ] 。在这个问题上,公民不是国家活动的简单对象。相反,公民是一个独立自主的人,因此是作为一个权利义务的承担者出现的。

(二)行政主体与行政相对人之间的关系:平等之下的对应、不对等笔者认为,行政主体与行政相对人的真实关系在法律上应该是“平等、对应、不对等”。关于这三个词的涵义,尤其是“平等”与“对等”两个词首先要得到区分。

1. 平等。

施瓦茨曾经说过:“行政法的基本目标是在公民受到不法损害时为他提供充分的救济,要尽可能保障在法庭面前,把个人和国家放在平等的地位上,这也是衡量行政法体系完备程度的标准。”[ 6 ]作为法治的一项基本准则,“法律面前人人平等”的“人人”亦包括了行政主体。比如英美法系“法院一元化”的理念,不成立行政法院,行政主体与行政相对人之间的纠纷概交由普通法院来审判,亦是基于行政机关和行政相对人在法律面前平等而无特权的普通法观念。“在凯尔森的理论体系中,也拒绝公法与私法二元区分的根本理由仍然是:在法律规范的世界中,国家和私人,在法律面前都是平等的,一样是服从法律权利义务的主体”[ 7 ] 。平等原则要求不论地位、实力、身份如何,在 法律之下发生法律关系都应该以平等的身份。“行政相对人本身所负有的为或不为一定行为的义务不是对行政主体的服从,而是对法律的服从”[ 8 ] 。因此行政主体与行政相对人之间的关系应该是一种平等的关系。“它们在法律上都是具有独立身份和相对自主性的主体,都应当平等地遵守法律、平等地受法律保护”[ 9 ] 。这种平等主要体现在:

其一,行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关既不因其是组织体而不享有主体资格,它是一种法律拟制的主体;也不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位就不具有独立主体资格而依附于行政机关,公民也是行政法律关系的独立主体,而且是与行政机关平等的主体。其二,行政主体与行政相对人双方的地位平等。行政主体与行政相对人在法律地位上没有高低贵贱之分,不存在人格上的等差,他们应相互尊重,平等对待,互相将对方视为平等的主体。其三,双方平等的守法。双方主体同等受法律约束,是同等的法律主体、义务主体与责任主体,均不得享有不受法律调整和约束的特权、免责的特权。可见行政法平等理念的基本内涵在行政法中具有普遍适用性。在适用对象上,既适用于行政主体处理行政相对人的关系,也适用于行政主体与行政相对人之间;在范围上,它可适用于行政法律规范的创制、行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域;它既作为立法和行政的原则,也可作为司法审查的原则[ 10 ] 。而霍布斯亦曾认为:在原先法律已确立的债务、土地或财物的所有权、徭役,以及任何有关体罚和罚款等问题上,如果一个臣民与主权者有所争议,那他便有自由在主权者所指定的法官前为自己的权利进行诉讼,就像对另一个臣民进行诉讼一样,但条件是有关的争讼是根据已修订的法律,而不是根据主权者的意志[ 11 ] 。可见即使是主张君主专制政体为最好的霍布斯看来,当臣民与主权者发生争执时,依然可以仅仅依照法律与主权者在法官面前平等地诉讼,在法律面前,臣民与主权者是平等的。

也有学者认为行政相对人从受行政主体管理的相对人转变为与之相互具有权利义务的相对人,还可以从行政法律关系的新类型上得到具体体现。这些新类型主要有: ( 1)行政主体对行政相对人的宏观调控关系。(2)行政主体对行政相对人的直接服务关系。(3)行政主体与行政相对人的合作关系。

(4)行政主体对行政相对人的行政补偿、赔偿关系。

(5)行政相对人对行政主体行使批评、督察等权利而形成的参政、监督关系[ 12 ] 。随着新型行政行为的蓬勃发展,平等化的趋势越来越凸显。

2. 对应。

法律权利和法律义务的对应关系,是指法律权利一般有相对的法律义务存在。二者共同处在法律关系的统一体中。首先,在任何法律关系中,一方主体有法律权利,对方主体就必须承担相应的法律义务,反之亦然。其次,在特定的法律关系中,每一主体在享有权利之时都对应承担一定的义务。如买卖法律关系、租赁法律关系、借贷法律关系等主体从事权利活动之时,都要对自己的权利承担相应的义务[ 13 ] 。现代法治精神要求不能一方只享有权利不履行任何义务。

而在行政主体与行政相对人之间,主体双方权利义务的对应性是指:主体双方相互行使权利并履行义务,不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。比如在行政处罚中行政主体向行政相对人行使处罚权的同时,应当履行表明身份、说明理由、举行听证等义务[ 14 ] 。在强制性的行政行为中,行政主体要履行强制对价:履行法定义务、遵守正当程序、支付强制对价、承担责任等。

3. 不对等。

“以德国传统行政法学者奥托·麦耶氏的见解,认为行政法关系乃典型的公权力关系,行政机关与公民是处于一种不对等之关系”[ 15 ] 。所谓不对等,是指在具体的权利义务的分配上,量或者质不等价、不对称的状态。这是行政主体与行政相对人之间关系的另外一面。

行政法律关系的特征之一在于,双方主体在权利义务对应的同时,其各自权利义务的质、量是不对等的,从质上来讲,双方权利义务的性质不同;从量上来说,双方权利义务的数量不等。对于行政主体而言,其行使的是一种公权力,是无法自由处分的职权,履行的是不可推卸的职责;而对于行政相对人,其享有和履行的只是普通公民和法人的基本权利和义务。质上的差异造成了量上的不可比性。行政主体具有的某种权利和义务,行政相对人不一定有,此为不对等内涵之所在[ 16 ] 。这也是为什么一些学者难以认同行政主体与行政相对人关系是平等的关键所在,他们可能混淆了“平等”与“对等”这两个概念。

的确,在单方性的干预行政中,行政主体可以行政处罚、行政强制的方式与行政相对人发生法律关系。但是这并不意味着行政主体与行政相对人关系的“不平等”,只意味着他们权利义务的“不对等”:

首先,行政相对人之所以要容忍行政主体的强制,也仅仅是基于这是法律规定的义务而不是因为行政主体高于行政相对人。这和古代政府与臣民不平等的法律关系是不同的,古代政府与臣民的关系才是真正不平等的:政府可以凭借不平等的地位,居高临下命令和处罚公民,不尊重公民的权益,不履行程序、支付强制对价,是恣意的行政。

其次,所谓“不对等“,并非总是行政相对人处于劣势,行政主体处于优势。这种权利义务不对等的状态在很多情况下是倾斜于行政相对人一边的。

比如在行政给付中,行政相对人不需要付出任何对价,就可以向行政主体请求权利,而行政主体必须依法给付;又如当行政相对人遭受人身、财产危险的紧急状态下报警要求行政主体予以救助,行政主体如果怠于履行义务,将被视为行政不作为,需要承担相关的法律责任。

再次,虽然单方性行政行为中行政主体可以依自己的意志强制相对人,但是我们也要看到在为这些单方性行政行为中行政主体亦要履行的义务和对价:履行法定义务、遵守正当程序、支付强制对价、承担责任等义务。行政主体的这些权力是来自法律的授权,决不能超越法律,肆意妄为。

因此行政主体在行政处罚、行政强制中的单方性特点,并不能得出行政主体与行政相对人之间的不平等的状态,这仅仅是双方权利义务“不对等”的体现。

(三)与此种平等关系有关的概念辨析1.“行政主体与行政相对人的平等关系”和“民事法律关系之平等关系”的区别。

民事法律关系行为双方的平等是法学界之公认观念。这与行政主体与行政相对人之间的平等又有什么区别呢? 笔者认为主要有以下两方面:

第一,行政主体与行政相对人之间地位虽然平等,但是他们之间关系的另一大特点是双方权利义务关系的不对等,即在某些行政法律关系中是行政主体基于公共利益而享有某些特权,而在另一些行政法律关系比如行政给付中则是行政相对人享有特权。

而在民事法律关系中,双方不仅是平等的,而且在大部分具体的权利义务分配关系上也是对等的,不存在像行政法律关系中的那种“权利义务天平”

倾向一边的普遍现象(往往倾向行政主体一边) ,比如民商法之等价交换理念则是最好的体现。

第二,民事法律关系的平等更加强调自愿原则,平等与自愿是民法理念的孪生兄弟,相伴相生,即使是在少数的某些虽然平等但不对等的民事法律关系比如赠与行为中,仍然体现着自愿的精神。但在不对等的行政法律关系中则没有体现自愿的精神,反 而是强制,比如在行政主体对行政相对人的处罚、强制中行政相对人就不是自愿的。所以行政法律关系中行政主体与行政相对人之间的平等关系是缺乏自愿元素的,这和民事法律关系的平等有明显的不同。

因此行政法上的平等原则亦和民法上的平等原则存在着内涵的不同,不能混淆。

2. 行政权、立法权、司法权有关的“平等”辨析。

既然笔者所主张行政主体与行政相对人之间的平等系指在法律面前的平等,也许有人会诘问:是否也可以此守法的逻辑推理出立法机关、司法机关与公民之间因为也是平等守法,因而在立法关系、司法关系中它们与公民也可以称为平等的? 平等原则亦是立法机关、司法机关与公民关系的基本原则?

笔者认为这种推断是不正确的,因为它没有区分行政权、立法权、司法权之间的本质不同。平等不是立法机关、司法机关与公民之间关系的特点。

立法机关作为立法的主体,不仅仅只是和普通公民一起守法,依《宪法》、《立法法》等有关法律进行立法活动。而更重要的是,立法机关的主体性质特殊,它作为人民主权的最高代表,是人民意志的集中体现者的整体,与作为单个个体的公民之间是不平等的;而且其拥有制定和修改法律的特权,制定的法律公民都要遵守。因此并不能简单地说其与普通公民之间共同守法而变为平等关系。

而司法机关作为拥有法律最终裁决权的决定者,是争议的中立审判者,和被审判者或者争议双方相比,本来就具有超然的更高地位,当然亦和普通的诉讼参与者不是平等的,因此它并不存在像行政法律关系中的那种平等但不对等的情况,而是完全的不平等。

经过以上的阐述可以看出,行政主体与行政相对人之间的关系的确是平等的,只是在权利义务的分配上随着具体行政法律关系的变化而体现出不对等而已。

现实中行政主体与行政相对人之间的关系之所以不能平等,社会亦无此普遍舆论,是因为我国法制发展进程还处在初级阶段所致,行政机关依然有传统高人一等的观念,而在行政行为中严格依法行政还有待发展。现实的情况并不意味着行政主体与行政相对人之间的关系就是天生的不平等。恰恰相反,中国的法制建设最重要的就是以依法行政发轫和重点,中国的社会权力结构以行政权为核心,强大的行政权勾连着社会的一切关系。行政主体与行政相对人之间关系的平等化必将有力推动法制建设其他领域的进展,可见行政法平等原则的重要意义。

二、行政法平等原则的其他内容平等还贯穿于行政法律关系中的其他各个层面,因此平等原则在效力贯穿上可谓行政法的基本原则。除了在行政主体与行政相对人之间的平等外,它主要存在于:

(一)基于行政主体与行政相对人平等关系而引申出的“行政参与原则”

以上论证行政主体与行政相对人之间的平等关系之后,还可从中推导出“行政参与”、“行政公开”

的原则。关于行政参与与行政公开的基础学界有不同的看法①。但笔者以为行政主体与行政相对人之间的平等关系是该两个具体原则的基础,行政主体与行政相对人都是法律面前的平等主体,因此都具有相同的法律地位和法律人格,不再是以往行政主体高高在上,可以无需任何理由即可命令、强制行政相对人的关系了。行政相对人可以参与行政行为,而且可以要求行政主体公开其行为的理由。

行政参与是指行政主体在作出行政行为的过程中,除法律有特别规定外应该为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会。它的法律价值在于使行政相对一方在行政法律关系中成为具有独立人格的主体,而不再成为行政权随意支配的、附属性的客体[ 17 ] 。它的具体内容则包括: ( 1)了解权; ( 2)提出申请的权利; ( 3)得到通知的权利; ( 4)评论权;(5)申请回避的权利; (6)举证的权利; (7)辩论权;(8)程序抗辩权[ 18 ] 。

它的规范基础在于:《立法法》第五条、第三十四条、第五十八条等。《行政处罚法》第三条、第六条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条等。《行政许可法》第七条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第六十五条、第七十二条等。

《行政复议法》第二条、第六条、第七条、第二十三条等。而国务院《依法行政实施纲要》亦提出:“完善行政决策程序。除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。” (二)基于行政主体与行政相对人平等关系而引申出的“行政公开原则”

行政公开原则即除非涉及国家机密,行政主体要向行政相对人公开行政活动的相关信息和理由。

其主要要求是:其一,行政立法和行政政策公开:制定行政法规、规章、政策的活动应公开;行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布。其二,行政执法行为公开:执行行为的标准、条件公开;执法行为的程序、手续公开;行政听证应采取公开的形式进行,并允许旁听。其三,行政裁决和行政复议行为公开。其四,行政信息、情报公开[ 19 ] 。行政公开已经成为现代行政法的重要内容。

平等原则要求政府切实贯彻信息公开。信息公开中的平等体现在以下两个方面:一是行政主体与行政相对人之间的平等。行政相对人依法享有获知与自己权利相关的以及涉及公共利益的行政信息;而行政主体在日常的行政管理活动中则有义务把所有涉及法定秘密以外的工作内容向相对人披露。它体现作为平等的主体之间而具有的一种信息通畅的状态。二是行政主体向社会公布信息时,不得对部分公民提供某些信息,而对另外的公民保密部分信息,不应采取差别对待,每一个行政相对人都有权获得平等的信息内容和范围。

它的规范基础在于:《立法法》第五十八条、第六十一条、第六十二条、第七十六条、第七十七条等。

《行政处罚法》第三条、第四条、第三十一条、第三十四条、第三十九条、第四十条、第四十二条等。《行政许可法》第五条、第十九条、第三十条、第三十三条、第四十条、第四十七条、第四十八条、第七十二条等。国务院《依法行政实施纲要》要求“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息,公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件”。

(三)行政主体对行政相对人平等对待法律面前人人平等是我国宪法的规定,作为行政法基本原则的平等原则,在行政主体对相对人的行政活动中包含了以下三个内容:

第一,地位平等,它要求行政主体在对不同相对人进行行政活动时,要将他们放置在同一位置,不能区别对待。第二,在处理行政事务、做行政决定的过称中,要同种情况同等考虑,不能偏私和任意行使裁量权,做到同等情况平等对待。第三,除非必要或特殊情况和法律规定,遵循行政惯例和行政先例。

它的法条规范基础是《宪法》第五条、第三十三条等。

(四)平等原则在非强制新型行政行为中的体现行政给付、行政奖励、行政调解、行政指导、行政合同等新型行政行为被称为非强制性行政行为。虽然某些行政行为,比如合同中,行政主体享有某些特权,但是这并不意味着双方地位的不平等,只是某些权利义务上的不对等而已。“依法行政的法律原则同样适用于行政合同。行政主体在行政合同中的优益权是行政主体基于其作为行政事务的管理者而产生的一种支配权,它意味着行政主体在行政合同中具有与行政相对人不对等的权利与义务。行政主体在行使行政合同中的优益权时,同样也应当依法行使”[ 20 ] 。其接近民事行为的性质使行政法律关系更加向平等的方向发展。

它的规范基础主要有:关于行政给付的《残疾人保障法》、《城市居民最低生活保障条例》、《法律援助条例》等; 关于行政奖励的《发明奖励条例》、《国家科学技术奖励条例》、《优质产品奖励条例》

等;关于行政指导的《教师法》第十八条的“各级人民政府和有关部门应做好示范教育,并采取措施,鼓励优秀青年进入各级师范学校学习”等;关于行政合同适用民法和民事诉讼法的规定等。

(五)平等原则在行政诉讼与行政复议中的体现平等原则在行政诉讼中体现为当事人地位的平等性。当事人地位平等,主要体现在: ( 1)指双方当事人不论政治、社会、经济地位如何,在诉讼中都是平等的,绝不允许一方优越于另一方。( 2)指双方平等地行使诉讼权利和承担诉讼义务。( 3)并不是说诉讼地位相等或相同,也不是指诉讼权利与义务相等或相同。( 4)人民法院在审理行政案件时,对双方当事人在适用法律上一律平等。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”[ 21 ] 。

行政诉讼当事人的法律地位平等,还通过行政诉讼双方当事人的行政诉讼权利与义务不对等来实质体现: (1)行政主体不得在行政诉讼过程中向行政相对人收集证据。行政主体只能作为被告出现在诉讼中,而不能以原告的身份提起诉讼请求;而且被告也不能在诉讼中提出反诉; (2)行政机关负有证明自己行政行为合法性举证负担;在行政复议中也有相似的制度。

其规范基础为《行政诉讼法》第七条。

(六)监察审计等行政监督机关对其他行政机关及公务员的平等对待我国《行政监察法》和《行政监察实施条例》规 定:监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照法律对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督。国家行政机关和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员,适用行政监察法。作为行政法基本原则的平等原则要求监察和审计机关在其工作中,切实平等对待监察对象和审计对象,相同情况相同对待,独立行使职权,不能因为各种原因而差别对待。不能在强势部门①和普通部门②之间采用不同标准;面对公务员的违法违纪行为,不能因职务级别不同而采取不同的处理标准。

它的规范基础是《行政监察法》第五条。

(七)行政机关内部管理中对公务员的平等对待我国公务员是指国家依法定方式任用的,在中央和地方各级国家行政机关中工作的,依法行使国家行政权、执行国家公务的人员[ 22 ] 。行政法平等原则要求行政机关在对公务人员内部的事务管理中,应秉承平等对待的精神,在奖惩任免、业绩考核、职务升降时对有关公务员不得歧视,切实从公务员法规定的德、能、勤、绩、廉等考察标准公平地对所有公务员进行评价。这样才能在公务员队伍中形成公平良好的激励机制,提高公务员工作积极性,增强政府施政效能与活力。

它的规范基础在于《公务员法》第五条。

(八)行政机关对终身制公务员与聘任制公务员之间的平等对待《公务员法》规定了聘任制公务员制度。在西方发达国家,设置聘任制公务员制度的目的之一是吸引高精尖专业人才以及在国际范围能引进专门人才进入政府部门从事服务工作。虽然我国公务员法规定聘任制公务员可以是专业性较强的职位也可以是辅助性职位,但目前的实际情况是,政府部门中因为某种原因绝大部分的聘任制公务员是辅助性职位,和常任制公务员相比,这些聘任制公务员不仅在单位中地位低下,被视为“临时工”,“专干苦活累活”、“常常容易被终身制公务员责骂”,而且工资待遇也比常任制公务员少了不少,实际上和终身制公务员并不处在相同的地位上。

如果聘任制公务员在单位中的地位长期低人一等,久而久之形成的屈辱观念将会使本来需要引进的高精尖专门人才不愿意到政府部门担任专业性的聘任制公务员。

平等原则要求在处理终身制公务员和聘任制公务员之间的关系上,不能视聘任制公务员低人一等。

而应该真正视聘任制公务员为政府机关中的平等一员,大家都是为人民服务的公务人员。这样才能吸引专业的一流人才到政府部门工作。只有平等处理好常任制公务员同聘任制公务员之间的关系,才能形成合力,整体上提升行政事务处理的质量。

它的规范基础是《公务员法》第五条。

三、行政法平等原则的条文规范基础笔者认为,要成为行政法基本原则,必须具备相关法条基础,不应仅仅以理论作为行政法基本原则的归纳标准,以至于得出数十种我国行政法的基本原则,这种“空想”的行政法基本原则几乎难以发挥实际的适用效果。要使行政法基本原则有在司法实践中发挥实际效用的可能,应该在基本行政法律中找到法条基础作为支撑,这种法条基础来自总则同时也来自分则③。

首先,从总则法条基础上看,关于行政主体与行政相对人之间平等关系的法条规范基础见于《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》的第一条,它们都确认了行政主体与行政相对人之间的平等,即《行政处罚法》第一条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益。根据宪法,制定本法。”《行政许可法》第一条规定:“为了规范行政许可的设定和实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理, 根据宪法, 制定本法。”《行政复议法》第一条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”《国家赔偿法》第一条规定:“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”在这些基本行政法律的第一条中,可以看到作为立法目的的体现,它既规定了法律对行政主体的保障或违法行为的纠正,同时也强调 对行政相对人权利的保护。在法律面前二者的地位是平等的,法律既不会偏袒行政主体一方,亦不会给以行政相对人超越法律规定的保护。因此笔者认为它们可以作为行政主体与行政相对人平等关系的规范基础。

此外,行政法平等原则还体现在《宪法》第五条;《行政处罚法》第三条、第四条、第六条;《行政许可法》第五条、第七条;《行政复议法》第二条、第六条;《行政诉讼法》第七条;《行政监察法》第五条;《公务员法》第五条;《立法法》第五条等法律的总则规定中。

其次,在分则法条基础上,行政法平等原则的体现有:《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条等;《立法法》第三十四条、第五十八条、第六十一条、第六十二条、第七十六条、第七十七条等;《行政许可法》第十九条、第三十条、第三十三条、第四十条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第六十五条、第七十二条等;《行政复议法》第七条、第二十三条等。由于前文在论述行政法平等原则的内容时已经分散地点出了各个内容的法条基础,在此不再细述。

四、结语从以上对行政法平等原则的论述中我们可以发现,行政法平等原则不仅在内容精神上具有根本性,而且在效力上有贯穿始终性,平等的精神分布于从行政主体与行政相对人之间,直至其他行政法律关系中的行政参与、行政公开、对不同相对人的平等对待、行政诉讼与行政复议、监察机关在内部的平等对待、对公务员的平等对待、对聘任制公务员与常任制公务员的平等对待、行政单位中的平等对待等各类行政法律关系中,并具有法律规范基础,可以直接适用,而并非凭空的理论探讨。因此可得出行政平等原则乃是行政法的基本原则的结论。

把行政法平等原则归纳为行政法的基本原则对很多人来说是很陌生的,该原则变为公认的行政法基本原则也许会很遥远,但笔者认为平等的价值作为人类社会永恒的追求,有朝一日一定会在行政法的实践中发挥它的应有作用。“我们不能阻止人的条件变得平等,但平等原则将使人变成奴隶还是获得自由,走向智慧还是野蛮,繁荣还是不幸,这取决于我们自己”[ 23 ] 。在中国,选择平等在当今行政机关相对强势,公民利益易受公权力侵犯的情势下毫无疑问是一个有意义的选择。

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