论防空识别区的法律地位与相关法律概念

　　摘 要 2013年11月23日，中华人民共和国国防部根据中国政府关于划设东海防空识别区的声明，正式发表东海防空识别区航空器识别规则，引起国际社会的广泛关注。东海防空识别区的设立，在国际政治、外交和军事等领域都有深远影响，同时也为国际法学提出新的问题。本文试图结合各国防空识别区划定和运行的状况，分析防空识别区这一概念的法律属性及在国际法中的地位。在此基础之上，探讨防空识别区与海洋法、航空法中相关联法律概念的相异或重叠之处以及对现存国际法律制度的积极和消极的影响，以期从理论和实践两方面对防空识别区的法律性质和运行实效进行相对客观公允的评价。

　　关键词 防空识别区 相近概念 专属经济区 飞行情报区

　　作者简介：王雷，河南科技学院文法学院法律系。

　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-239-02

　　“防空识别区” （Air Defense Identification Zone）并没有得到权威国际法文件确认的统一概念，已经设立防空识别区的国家普遍在建立识别区的声明中规定识别区的具体规则，一般包括要求航空器表明身份、提交飞行计划和保持无线电联系等。因此，防空识别区可以大致定义为设立国为保证自身空防安全而划定的特殊空域，设立国将对此空域中的外国航空器进行识别、监测，并对敌对或可疑航空器采取特殊应对措施。

　　一、防空识别区的法律性质

　　自上世界50年代年到70年代，出于防御苏联战略轰炸机和弹道导弹的预警需要，美国逐步在其东西海岸包括加勒比海沿岸、阿拉斯加、关岛和夏威夷海面上划定防空识别区，并建立起完善的监控和巡逻体系。英、德、日、韩等国建立防空识别区的动机和过程基本和美国相似。由此可见防空识别区最初带有明显的军事性质。而我国东海防空识别区的建立，同样也是由国防部代表中国政府正式公布，并立即由空军飞机建立起较为常态的空中巡逻。

　　然而中国国防部的声明同时也明确指出东海防空识别区的划定具有充分的法律依据，包括《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》。这说明了中国政府对防空识别区性质的认定，即防空识别区并非一个军事政策、而是一个法律制度。虽然产生方式不同于传统意义上的国内法，但毫无疑问防空识别区制度已经和其他相关法律、法令共同担负维护中国国防和空中航行安全的使命，自然应当属于中国法律体系的一个有机组成部分。其他国家的实践也较为类似。因此，将防空识别区制度认定为广义国内法的组成部分应该是没有问题的。

　　而在国际法中，防空识别区的地位则难以确定。从条约法上看，无论是《联合国海洋法公约》还是《国际民用航空公约》都没有对防空识别区的定义。防空识别区的建立一般是单方行为，也很少得到双边和多边条约的确认。从习惯法上看，仅仅有二十余个国家建立了防空识别区，很难说符合国际习惯法规则普遍反复实践的要求，至于普遍的法律认可就更难证明。因此，目前只能认为防空识别区并非经过国际法确认的法律概念，识别区制度也自然没有国际法上的约束效力。但这并不说明防空识别区不对国际法的实施产生影响。相反，实践说明它对海洋法、航空法等国际法传统部门都产生了冲击，并影响了相关国家的权利义务。

　　二、防空识别区和相近法律概念

　　（一）防空识别区与专属经济区

　　这两个概念经常被同时提及，也有研究者以后者来证明防空识别区存在的合法性。然而笔者认为，这两种制度性质、内容均大相径庭，不存在当然联系。

　　从性质上看，专属经济区是海洋法上的概念，其法理基础是沿海国主权向海洋的延伸。防空识别区则与海洋权利没有必然联系，它主要产生于空防的实际需要。之所以防空识别区同样存在于海洋上空，更多是因为受到客观情况的限制：国家在陆地边界外不可能建立起防空识别区，因为这必然引起对陆地邻国领土主权的侵犯。

　　从范围上看，专属经济区的范围为200海里，防空识别区的范围则根据实际情况宽狭不一。即使若干防空识别区宽度也恰好接近200海里，其划定方式也明显不同。以中、日防空识别区为例，其外部界线都是通过数个经纬度坐标间连线加以确定，虽然最终界线也大致符合海岸的一般走向，但明显不同于专属经济区根据领海基线（即使是直线基线）来确定外部界线的情况。这种区别的根源则是两种区域截然不同的任务：专属经济区需要确定具有经济价值的自然资源的归属，必然需要较为精确的划定方法；防空识别区则需要对高速飞行的航空器进行分类管制，实际需要更加规则，易于判定的外部界线。

　　但是，从实践中看，这两种制度在具体运行中会存在某些互动。突出表现在防空识别区制度对保障沿海国专属经济区权利的实现有积极作用。尤其在专属经济区划界存在争议的国家之间，通过建立防空识别区制度，对对方的航空器进行跟踪、监视，显然可以排斥对方在争议海域的存在，强调本国的实际管辖，从而加强自身在最终划界中话语权。因此，在专属经济区存在争议的海域中，防空识别区也往往重叠，而争议对方国家航空器的出现很可能被自动识别为带有“敌对”性质的行为。

　　反对防空识别区的一个重要理由是其可能加剧国家间的军事对峙。但事实说明防空识别区并不是热点地区空中军事行动频繁的原因，而是结果。在我国设立东海防空识别区前，某些国家军用飞机以飞越自由为借口对我国进行抵近侦察已经形成常态。而依照《联合国海洋法公约》的要求，其他国家在专属经济区上空行驶飞越自由时，应适当顾及沿海国的安全利益。防空识别区的划定则恰好为沿海国以专属经济区权利作为法律依据，制止、排除非法侵害行为提供了较为有效的手段。而且防空识别区制度可以为驱离、拦截行动提供更明确的程序，对突发情况设置更快速的处置途径，事实上有效降低了军事对峙最终失控的几率。

　　（二）防空识别区与飞行情报区

　　飞行情报区（Flight Information Region）是由国际民航组织（ICAO）划定的，区分各国家或地区在某一空域的航管及航空情报服务的责任区，它提供民航飞行器空中飞行导航等民间飞航服务，其设立目的旨在保障航班飞行的安全有序。①飞行情报区制度由根据《国际民用航空公约》建立的国际民航组织所设立，实践中已获得各国一致接受和遵循，可以被认为是广义的民用航空法的组成部分。 　　飞行情报区与防空识别区规则的相似之处在于都要求区域中的民航飞机与地面管理机构建立联系，并对其进行身份识别和管理。两者的不同之处也相当明显：（1）设立目的不同：飞行情报区受到国际民用航空组织的职能限制，主要任务是保障民航飞行安全。而防空识别区的任务则是筛选出有安全威胁的航空器或者是不明身份的航空器，为采取相应措施提供反应时间。（2）针对对象不同：飞行情报区受国际航空组织本身职能的限制，只能对民用航空器提供服务。而防空识别区则可以对其区域内所有的航空器进行识别、监控和管制，其中当然也包括国家航空器。（3）负责机构不同：飞行情报区由国家民航或者安全部门进行管理和运行，而防空识别区则一般由国防部门进行管理和运行。（4）对航空器的处置不同：飞行情报区主要是为民航飞机提供空情、气象等信息服务。防空识别区则强制要求航空器提供身份、飞行计划等资料。如果被判定为可疑航空器，还可能遭遇军机的监视、跟踪、外逼甚至是拦截。

　　从保障民航飞行权利出发，飞行情报区显然比防空识别区更容易接受。前者为民航飞行器提供信息服务，虽然也要求航班表明身份和提交飞行计划，并在必要时进行交通管制，但最终目的在于保证民航飞行安全。此外飞行情报区对各国航空器要求一致，有平等国际合作的性质。而防空识别区则有将强制性主权管辖强加于正在行使自由飞行权利的外国航空器之上的性质。尤其对于进入防空识别区的外国航空器，等于首先被加上了“敌对”、“不明”航空器的嫌疑，必须通过事先报备飞行路线等方式才能保证不遭到拦截。这相当于对航空器行使国际法明确规定的自由飞行权利设定了附加义务要求，其合法性很难成立，这是理论界对防空识别区存在激烈反对意见的另一重要原因。

　　然而，空中武力的发展使国家安全压力剧增是不争的事实，国防形势较为严峻的国家陆续设立防空识别区已经成为必然趋势。因此民航活动也必须适应防空识别区带来的新要求。在我国东海防空识别区设立之后，很多国家和地区的航空公司已经向中方报备飞行计划，这从一个侧面说明了在实践中民航对防空识别区采取配合态度是唯一的选择。但是，这并不意味防空识别区的设立对民用航空只有消极影响，在安全方面它可能起到类似飞行情报区的积极作用。

　　飞行情报区在ICAO的监管之下具有极高专业水平，可以有效的消除日常飞行中的危险因素，但由于其地面设施、硬件设备等都为民用航空量身定做，在遭遇非常事件时，可能反而受到本身专业性的限制。如尚在调查中的马航MH370航班失联事件，由于机上二次应答机和ACARS信息系统被关闭，导致依赖二次雷达的地面空管失去飞机位置。此时如能够及时得到临近国家防空识别区军用雷达系统的协助，无疑可以争取宝贵的搜救时间。同样在此次事件中，由于航班失联时正好处于马来西亚吉隆坡和越南河内空管区结合部，导致事件发生时马来西亚和越南方面都没有第一时间发现异常。这也暴露了飞行情报区和情报区内的管制区，尤其是分属不同国家的管制区间存在薄弱环节。而防空识别区独立于民航系统之外的一套探测监控系统则可能有效的弥补这些可能的漏洞。

　　当然，由于涉及国家军事秘密，防空识别区与民用的飞行情报区进行合作需要克服很大障碍。这要求相关国家通过立法的方式，建立军民部门之间的联动机制。至于国际合作，则更要求以条约方式，或者通过国际组织，确定哪些国家在何种紧急情况下可以发起合作以及合作的种类、条件、程序、值守机构等。短期内这种机制建立的可能性并不大，但随着国际航空业不断发展和恐怖活动等对飞行安全新威胁的不断出现，相信在航空安全领域国际合作会得到越来越多推动力。假设能够建立起上述较为完善的国际合作机制，那么防空识别区也可以借此在一定程度上融入国际法律合作的范畴，从而缓和其与现存国际法规则的冲突。

　　注释：

　　何蓓.我国设立防空识别区的依据和建议.法治研究.2013（11）.

　　王亚男.MH370未能完成的航线.航空知识.2014（5）.

　　参考文献：

　　[1]伊万・L・海德. 防空识别区、国际法与邻接空间.中国法学.2001（6）.

　　[2]邹立刚.论国家对专属经济区内外国平时军事活动的规制权.中国法学.2012（6）.

　　[3]林泉.国际空中航行的权利与自由.中国民航学院院报.2002（4）.

　　[4]张林；张瑞.建立海上防空识别区的法律依据及其对策.西安政治学院学报.2007（12）.