关于庆云县城管局文明执法.依法行政的调研报告

关于庆云县城管局文明执法、依法行政情况的

调 研 报 告

（庆云县城市管理行政执法局 兰新港 唐国生）

[内容摘要]：县城管局历来高度重视依法行政工作和执法队伍建设，坚持推进依法行政和文明执法，执法水平和执法能力逐步提高，行政效能和行政效应不断提升。但是我们也应当认识到部分执法人员文明执法意识淡薄、执法不规范、不文明甚至执法犯法，在社会和人民群众中造成了不良影响，所以我们要进一步规范行政执法行为，坚持以人为本、人性化管理，努力打造一支政治合格、作风过硬、纪律严明、业务精通、廉洁勤政的城市管理行政执法队伍。

[关键词]：城管执法 文明执法 调研

为进一步深入贯彻落实科学发展观，加快城管执法体制改革，切实推进依法行政、文明执法，我们对城管执法工作进行了调研。调研采用暗访、座谈、代表评议等方式进行。首先听取了城管执法大队负责人的汇报，然后召开中队长座谈会深入了解情况，并对城管执法工作进行了实地调查。调研情况如下：

一、基本情况

庆云县城管执法大队共有八个中队，25人，其中大队长1人，副大队长2人，队员22人，受城管局委托，主要行使在城

区范围内市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及履行县委、县政府规定的其他职责。

近年来，县城管局不断加强执法队伍建设，在规范执法行为、强化执法监督、完善执法制度等方面狠下功夫，取得了明显成效，为促进经济发展、改善城市环境、维护社会稳定、构建和谐庆云作出了积极贡献，多次被市、县评为先进单位、执法工作先进集体。主要表现在：

（一）以人为本，畅通与市民互动渠道

构建社会主义和谐社会，推动城市政治、经济、社会、文化等方面的全面协调发展，客观上要求我们进一步完善城市管理体制，逐步将城市管理模式由后果取向型转变为成因取向型，走出“头痛医头、脚痛医脚”的老路，更多地考虑整个社会的安定和谐，不断增强群众的城管归属感、认同感、责任感。为此，我们始终把群众利益放在首位，建立健全社会利益沟通渠道和协调机制，通过开展城管进社区、聘请社会监督员等活动，深入基层了解和关心群众疾苦，经常性开展换位思考，适时推出便民、利民措施，努力搭建执法机关与人民群众联系的连心桥、爱心桥、舒心桥。

（二）科学管理，实施人性化城管执法

传统的执法理念过于强调法律的钢性和威慑力，与现代法

治精神特别是构建社会主义和谐社会的战略要求不相符合。我们要坚决摒弃那种“管理就是执法、执法就是处罚、处罚就是罚款”的陈腐观念，坚持处罚与教育相结合。一是坚持重心前移。在城管执法过程中，我们坚持实行全天候巡查，及时发现并制止、纠正违法行为，力求将大量的违法行为消灭在萌芽状态。二是注重罚前教育。在纠正违法行为与实施处罚之前，必须对当事人进行必要的法制宣传与教育，通过摆事实、讲道理，使其由被动接受处罚变为主动认知自己行为的违法性，并真正从内心深处信仰和接受法律。三是首次轻违不罚。对初次轻微违法，并且没有造成社会危害后果或当事人积极采取措施消除违法影响的，不予处罚；对确需给予处罚的当事人，坚持重教育、轻处罚的执法原则，在法定量罚幅度内，从轻处罚，以促其改正为目的。

（三）依法行政，健全严格制度保障

依法行政、严格执法是落实科学发展观构建和谐社会，保证城市管理法律法规顺利实施，实现城市管理目标的重要保障。一是内强素质，善于说理。加强城管执法人员的行为修养，提高依法行政能力，是构建和谐执法环境的一个重要因素，我们特别注重培养和提高执法人员的语言表达能力，善于在不同场合，针对不同对象，做到不怕细碎，苦口婆心，向被管理对象摆事实、讲道理、宣法律，动之以情，晓之以理，着力宣讲当事人行为的违法性和社会危害性，努力让当事人心悦诚服，无

理以辩。二是外树形象，学会宽容。注重教育执法人员增强文明执法的意识，对当事人热情主动，行为礼貌得体；注重强化执法人员言行自控能力，学会忍耐、忍让、忍受，面对执法矛盾时，能够具体问题具体分析，冷静处理，做到打不还手，骂不还口，树立良好执法形象。三是建章立制，注重自律。以构建和谐社会为基本出发点和归宿点，按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的步骤、顺序、方式等行使处罚权，积极推行办案公示制度，把行政处罚的依据、标准及办案程序对外公示，自觉接受社会监督，从制度上遏制重实体、轻程序的现象。同时，建立健全各项规章制度，以执法过错责任追究制度等规范约束执法行为，加大执法监管力度，切实落实相关责任。

（四）执法为民，构建和谐亲民工程

通过积极通过发掘城市潜力，充分发挥城市功能，找准各种城市问题产生的根源，对症下药，达到根除的目的。例如无证商贩占道经营，一直是困扰城市管理的一大难题。不少下岗人员和失地农民为寻找生路，往往靠摆小摊谋生，如果执法人员只知简单取缔了事，势必容易引发冲突。为此，我们坚持“以人为本、执法为民”的原则，设臵了便民摊位亭和临时市场，实行定经营区域、定经营时间、定经营范围的“三定”管理，变堵为疏，堵疏结合，达到管理成本最小化、管理效果最大化的目标。一是解决了因城市配套基础设施跟不上带来的诸多社会矛盾，弥补了因城市功能欠缺给周边居民生产生活带来的不

便；二是使弱势群体重新获得了谋生条件，维护了社会稳定，拉近了城管部门与群众的距离；三是通过实行“三定”管理，改变了脏、乱、差的市容环境，改善了交通堵塞、交通不安全的状况，保障了居民的安全通道。

二、存在问题 自实行城市管理相对集中行政处罚权以来，我县城市面貌发生了显著的变化，市容市貌、环境卫生得到了明显改善，极大的提升了城市品位，但同时也暴露出了一些问题，亟需解决。

（一）执法队伍整体素质有待于进一步提高。一是部分执法人员文化水平较低，未能正确的掌握法律理论和运用基本的法律知识；二是少数执法人员缺乏依法执法的自觉意识，法律意识淡薄；三是执法过程中还存在情大于法的现象，以致于执法不严，有法不依。

（二）执法方式有待于进一步改进。在城管执法时，部分执法人员存在办事拖拉、推诿扯皮、人浮于事、服务态度“横、冷、硬”等问题，对此我们要牢固树立“管理就是服务、执法就是为民”的执法理念，坚持文明执法、人性化执法，积极争取广大人民群众的认同、理解、支持和配合，实现法律效果和社会效果的双赢。

（三）执法程序有待于进一步规范。个别执法人员执法不亮证、扣押物品不开具清单；仍习惯于图简单，撕张罚款单了事，没有填写预定格式的行政处罚决定书或未告知当事人依法

应当享有的权利；执法随意性较大，导致执法不公正，程序不规范。

（四）法律、法规、规章不健全、不配套或者内容不具体难于操作。城管执法工作开展到现在还没有一部全国性的针对城管系统的法律出台，导致在城管执法工作中，常常会遇到依据不清的尴尬局面。例如针对乱倒建筑垃圾的处理，根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十六条规定“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款”，而依据《山东省城市建设管理条例》第五十二条规定“违反本条例第三十六条第一款规定，乱堆、乱倒建筑垃圾的，由城市建设行政主管部门责令其限期清除，并按所堆、所倒垃圾每立方米处以50元罚款”，让执法人员无所适从，导致处罚没有严格的尺度。

（五）案卷制作不规范。在城管执法工作中，部分执法人员对执法程序重视不够，未能深刻领会立法的意图，从而导致案卷不完整、不规范，具体包括：一是执法过程中一人执法。法律明文规定，执法人员在执法过程中必须要二人以上。执法过程中一人执法或案卷中的记载只有一名执法人员，一旦出现问题，将得不到法律的支持；二是执法文书无当事人签字或盖章认可。一旦当事人事后否认，在诉讼过程中对当时的调查陈述全部推翻，就可能给执法工作造成很大的被动；三是调查、勘验笔录表现力不

够。调查笔录过于简单，未对违法过程作详细的调查，勘验笔录附图表现力不够，既不规范也不美观。

三、意见和建议

城市管理行政执法工作是一项复杂的系统工程，执法范围广、任务重，管理相对人大多是人民群众，且多数是弱势群体。同时，少数市民维护城市环境的意识和自觉性还不够高，部分群众对我们的执法工作还不够了解、不够理解、不够配合，执法难度相对较大。鉴于此我们应始终坚持依法行政目标，奉行“文明执法、执法为民”的理念，以加强执法队伍建设为工作重点，以规范执法行为为重要内容，以强化执法监督为必要保障，狠抓执法责任制落实，积极探索行政执法新机制、新方法、新手段，努力促进行政执法规范化、制度化、法制化，坚决做到严格公正执法、文明热情服务，确保我县相对集中行政处罚权工作积极、稳妥、规范、有序向前推进。

（一）树立先进执法理念，加强行政执法队伍建设，为推进依法行政奠定坚实的组织基础

一是加强学习，提高素质，不断提高城市管理行政执法水平。城市管理相对集中行政处罚权工作是一种崭新的城市管理模式。随着我县城市化进程的不断加快，城市管理的内容越来越多、范围越来越广、标准越来越高，这就要求全体执法人员必须不断加强政治思想教育、学习法律知识和依法行政知识，通过学习培训和实际工作磨炼，不断提高业务素质、实际工作

能力、应急事件处理能力和执法水平，以适应城市管理新形势、新任务要求。针对城市管理工作执法范围广、适用法律多、专业要求高、执法情况复杂的特点，我们要重点加强业务理论知识、法律基础知识的培训，强化执法宗旨教育、公正执法教育、廉洁自律教育和转变作风教育，引导全体执法人员树立大局观念、宗旨观念和法制观念，树立执法为民、服务社会的理念，不断提高自身素质和自我修养，努力增强执法能力和依法办案能力，保证行政执法的方向，切实做到依法行政。

二是竞争上岗，任人唯贤，建设高素质行政执法队伍。在干部选拔任用上坚持正确的用人导向，实行竞争上岗，双向选择，杜绝任人唯亲，做到唯才是举，让优秀人才脱颖而出，变“要我干”为“我要干”，充分发挥每一名队员的主观能动性，大力破“空”，勇于排“难”，创造性地开展行政执法工作。

三是廉洁自律、公正无私，切实做好新时期的城市管理工作。城市管理行政执法人员由于其自身工作的特殊性，容易受到各种腐朽思想的侵蚀和利益的诱惑。为此，我们进一步加大思想教育力度，使全体执法人员时刻保持清醒的头脑和高度的警觉，筑牢拒腐防变的思想防线，使之能顶得住歪风，耐得住艰苦，抗得住诱惑，管得住小节，做到“自重、自省、自警、自励”，努力把执法队伍建设成一支“公正、廉洁、高效、务实”的“钢铁之师、威武之师、文明之师、仁义之师”，把城管局建成一片没有歪风邪气污染的“净土”。

四是严格队容风纪，整顿作风纪律，打造全县一流行政执法队伍。自城管局成立以来，始终把严格队容风纪、整顿作风纪律作为加强队伍建设的突破口。为此，专门制定了《行政执法人员行为规范》、《工作人员禁酒制度》、《行政执法人员纪律处分规定》等内部规章制度，从“坐、立、行、走”最基本的内容入手，从仪容仪表抓起，培养执法队伍严谨的工作作风和严密的组织纪律，做到步调一致，令行禁止，全力打造庆云县第一流的行政执法队伍。

（二）文明执法，热情服务，全面提升城市管理行政执法新形象

一是立足当前工作重心，以科学发展观为指导，以人民群众反映的热点、难点、焦点作为工作的重点，以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，努力做到以人为本、规范执法、文明执法，使执法责任规范化、政务公开规范化、执法行为规范化。在执法工作中正确处理与管理相对人的关系，树立以民为本、廉洁高效和依法行政的观念，树立“管理是服务、处罚是手段、稳定是前提、发展是主流、繁荣是目的”的工作理念，正确处理和妥善解决各类矛盾和问题，努力提高执法水平，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，坚决杜绝对群众“冷、硬、横、推”、不理不睬、作风粗暴、拖沓推诿等现象，做到先礼后兵、晓之以理、动之以情，既要使行政处

罚相对人从法律、法规上认为该罚，又要使广大群众认为该罚，从而真正得到群众对我们执法工作的谅解、理解、支持和拥护。

二是立足教育与处罚相结合，做到严格公正执法。在处理违法案件过程中，坚持以宣传教育为主，行政处罚为辅的原则，切实做到处罚与教育相结合。工作中，要把握一个“实”字，突出一个“严”字，正确运用政策、法律、行政、教育、处罚等各种手段，敢于求真务实，敢于动真碰硬，认真、严格、公正的处理每一起违法案件，做到“公开、公平、公正”，切实改变工作作风，不断强化服务意识，全面提升城市管理行政执法新形象。

（三）完善制度建设，探索长效管理机制，为全面推进依法行政提供制度保障

一是实施城市管理分工负责制。根据目前执法人员少的现状，我们立足于求真务实，实行“大队管面、中队包片、队员包段”的管理模式，采取“定人员、定责任、定区域、定标准、定奖惩”的五定措施，做到责任到队员、到路段。

二是积极与有关部门搞好配合，全力抓好“门前五包”责任制，加大考核监督力度，充分调动各部门的积极性、主动性，形成“城市管理、人人有责”的良好氛围。

三是建立专群结合制度。在具体工作中做到条块结合，专群结合，实现执法力量重心下移，向街道办事处、居委会等基

层倾斜，推行城管执法进社区，逐步做到管理网络进社区、管理内容进社区、管理手段进社区、法规宣传进社区。

四是建立部门配合、监督机制。积极筹备，抓紧建立行政执法联席会议制度，实现关口前移、前期介入，以加强各相关行政管理部门之间的沟通、协作和配合，及时协调解决城市管理执法工作中遇到的矛盾和问题，探索执法与管理的长效机制，切实做到行政执法不“缺位”、城市管理不“断档”。

五是建立城市管理社会投诉联动机制。在设立投诉受理中心和专用举报投诉电话的基础上，建立社会投诉联动机制，积极受理市民对破坏市容环境等行为和执法队员违法违纪行为的举报、投诉，以提高市民参与城市管理的积极性和主动性，把城市管理行政执法工作扎扎实实开展好。

六是积极完善公安保障机制。借鉴外地成功经验和做法，积极与有关部门协商，争取公安部门支持，成立专门的城市管理治安办公室，接受县公安局和城管局的双重领导，配合我局开展城市管理行政执法活动，处理涉嫌阻碍或以暴力抗法的行为，保证执法工作的顺利进行和执法人员的人身安全。

（四）加强监督，规范执法，确保城市管理行政执法做到依法行政

一是建章立制，强化内部行政执法监督。在案件审核上，建立严格规范的案件审核制度，实行中队、大队、法规科层层把关，认真全面审核，严格执行不合格案件退卷补办制，退卷

案卷备案督办制，做到严格执法、依法行政，使行政管理相对人对处罚结果口服、心服、佩服，自觉履行处罚决定。在案件办理考核方面，建立案件办理考核评议机制，把队员办理案件的数量和办案质量作为执法大队年度考核的重要内容之一，使队员牢固树立依法办案、严格办案的观念，有效地提高队员的工作积极性。在执法检查方面，将做到执法监督检查日常化，中队对队员，大队对中队，督查科对大队要开展经常性执法检查，推行监督检查备案制，对案件的办理情况、职能履行情况、目标管理考核实施情况、文明执法情况等进行不定期抽查和阶段性检查，对检查中发现的问题及时给予通报并提出整改意见。在错案追究制上，将严格落实行政执法责任制，要求执法人员自觉遵守执法程序，严格执法、公正执法、依法行政，防止错案发生，对于违反有关制度及法律规定的，一律按章办事，决不姑息迁就。

二是落实责任，大力加强外部监督。城管局自成立以来，一直非常重视外部监督，积极完善自身监督机制，规范自身执法行为，推进依法行政工作。在外部监督上，我们要做到自觉接受县委、人大、政府、政协监督，定期汇报工作；自觉接受法制和司法部门监督，努力提高执法水平；认真贯彻执行行政执法监督条例，积极接受市、县法制办的监察督导，严格执行重大行政处罚案件备案审查制度；自觉加强对行政执法投诉案件的查处力度，坚持有错必纠；自觉接受社会监督，聘请社会

监督员，设立公开监督举报电话，设立举报箱，确定领导接待日，不定期邀请社会各界人士召开座谈会，真正建立起各项监督机制。