关于人民陪审员制度实施情况的分析与思考

关于人民陪审员制度实施情况的分析与思考

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）自2005年5月1日实施以来，至今已三年有余。该制度的实施情况如何，《决定》中规定的各项要求有否落实，有否不足及改进之处？本文以浙江嘉兴法院三年来实施《决定》的相关数据及案例作一分析，并提出若干改进完善建议。

一、陪审员制度实施现状

1、总体情况。嘉兴市基层法院目前共有人民陪审员154名，其中男性93名，女性61名，大专以上文化程度的有145人。2005年1月至2008年12月，嘉兴市法院由陪审员参加审理的案件共8645件，占各类一审普通程序案件总数的43%。从总体上来说，案件陪审率比较高，但案件分布极不均匀。在上述陪审员参加审理的案件中，刑事案件7463件，占了89.3%，而民商事和行政案件分别仅占同期该类型普通程序案件的10.1%和7.1%。从审级来看，报表中反映上述案件全部集中在基层法院，中级法院的一审案件没有陪审员参加 。从陪审员个人来说，既有每年参加陪审员超过200件的，也有3年中仅参加过1、2次的。

2、关于陪审员的选取方式。《决定》中规定了在确定人民陪审员人选应当采用随机方式确定，各院均根据自己的实际情况确定了一些操作规则，主要的有以下几种方式：一是固定式。这主要是为刑庭配备2－3名固定的陪审员，一般由退休干部担任，可以全职参与陪审。这种方式每个法院都有，有的法院还扩大到一些基层法庭。二是定期轮换式。即将全院陪审员分配到各业务庭，每个业务庭在一段时间内固定选取某几位陪审员，然后定期（半年或一年）交换。以上两种方式，陪审员人选均由审判员自行确定。三是顺序轮流式。选取陪审员由固定部门办理，根据审判业务庭的需要，由政治处（或办公室、立案庭）临时在陪审

员名单中按顺序选定。后两种虽有一定的更替性，但仍然与《决定》中的要求不完全相符，而第一种则完全与随机相悖。

3、保障机制。为了切实推进《决定》的实施，各法院都采取了一些保障促进措施。如全市法院每年均争取到财政专项经费60万元以上，主要用于陪审员培训、学习资料及陪审补贴。对于因定的陪审员，一般按月发放陪审补贴，对于临时指定的陪审员，平均每起案件给予40－80元不等的补贴。除了全省统一的上岗培训外，各院还以座谈会、讲座、与法官交流等形式开展业务培训。各院均为陪审员订阅了法制类报刊，如《人民法院报》、《浙江审判》等。嘉善、平湖等几家法院还将邀请陪审员审案作为审判人员的岗位考核指标之一，对每位审判员每年应邀请陪审员参加审理案件提出数量要求。浙江省委制订的《法治浙江县市区考核办法》和浙江高院对基层法院质量效率评估体系调研指标都将陪审率纳入其中，作了具体要求。

二、陪审员制度实施中存在的问题与不足

1、学者、法院与陪审员的不同价值定位导致其作用不能充分体现。陪审制度的最大意义在于实现司法民主，这是其根本价值所在，也是多数学者推动完善陪审员制度的初衷。当然，最高法院也完全赞同上述观点。如最高法院政治部主任李克在《决定》实施一周年之际答记者问时曾表示，人民陪审员制度的价值在于其弘扬了司法民主、促进了司法公正、强化了司法监督、增强了司法权威 。但是在真正实施该制度的基层法院，恐怕意图并不完全在此。从现实来看，基层法院欢迎陪审制度，可能主要有两方面的考虑。一是适当解决案多人少矛盾，基层法院案多人少矛盾突出，许多法院一个审判庭刚够凑成一个合议庭，如果同时有几个普通程序案件，审判员就不敷使用，这也是陪审在刑事案件中适用较多的重要原因。二是希望借助专家型陪审员的知识、智力作用。比如来自妇联、建设、

财税部门的陪审员可以在相关案件审理上提供很大的帮助。而对于陪审员本人来说，被称为“不穿法袍的法官”的他们也感到难以定位自己的角色。说是法官，毕竟专业知识、技能和经验不多，但又是法定职责，过于主动怕越权，过于被动成陪衬。于是，有的就变了角色，特别是本职工作与法律有一定关系的陪审员，把陪审工作当成了其个人学习实践提高的一个机会。

2、制度设计中的缺陷导致部分案件陪审率不高。一是随机抽选的方式操作中有困难。《决定》要求陪审员人选具有大专以上学习，有较强的政治业务素质和社会威望，经过选任，除少数退休教师、干部、企业员工之外，在职人员当选的陪审员的往往是单位的骨干，本职工作繁忙，而参加一个案件的审理需多次往返法院，因此工审矛盾突出，要求其处于一种随时待命的状态不现实。据笔者所在法院对陪审员所作调查发现，70%以上的陪审员希望一年参审不超过4件。二是陪审员的角色定位造成其发挥作用困难。我国的陪审制是参审制，对此《决定》和诉讼法、法院组织法都规定陪审员除了不得担任审判长，与审判员具有同等权力。但陪审员来自各行各业的现状又很难保证其有较高的法律素养和娴熟的司法技巧，特别是规定了陪审员人选要随机确定时。试想，派一个刑事法官临时去参加一起民事案件的合议庭，可能也未必能很熟练地把握案情和法律适用，何况是偶尔参加审判的陪审员？

3、陪审员制度的影响力不高，阻碍其作用的更好发挥。一方面是法官、陪审员以及社会公众对陪审制度认识不足，对其缺乏认同。从职业荣誉感来说，因为陪审员与人大代表、政协委员参政议政、为民请命服务一定社会群体利益不同，是个别地参与到个案之中，因此，虽然陪审员是人大常委会任命的，加之公众对该制度还不完全了解，陪审员在其本人心目中和社会公众面前影响力并不高，比如因参加陪审而向单位请假，有时会遇到一定阻力。另一方面是陪审制度在重大案件中的缺失造成其公众影响力不高。根据《决定》的要求，陪审员参加的案件

应当是重大的有较大社会影响的案件，但目前这一点做得很不够。一是基层法院对陪审员不是太放心，特别是固定陪审员，所以刑事案件虽然陪审，但重大案件却往往仍由审判员3人组成合议庭。二是中级法院审理的案件难见陪审员。在《决定》实施前，中级法院有自己的陪审员名册，所以有一些案件由陪审员参加。如嘉兴中院审理的轰动全国的大学生周一超因乙肝歧视而杀害人事干部一案，就有陪审员参加，事后还接受了媒体采访，取得了较好社会效果，社会公众对该死刑判决未有激昂的反映。《决定》施行后，中级法院不再有自己的陪审员名册，须从基层法院的陪审员名册中选取，手续比较繁琐，陪审员参加审理也不方便，因此陪审员在中级法院审理重大案件中的缺位在全国都是一个普遍现象，某些虽已结案即仍然没有尘埃落定的案件，可能也有这方面的因素。比如，就有人质疑为何广州的许霆案、上海的杨佳案没有陪审员参加？

三、完善陪审员制度的若干建议

探讨陪审员制度实施中的问题与不足并非要否定其价值，就笔者曾亲自参与审理的几起案件而言，他们不同于法官职业惯性思维的价值判断和思维给了我很深的印象。因为陪审员事先没有仔细阅卷，为了达成其自由心证，陪审员往往在庭审中多次主动发问，尤其是对案件的形成原因、背景及案件的一些细节等，这样可以有效防止当前强调中立审案而导致法官在庭审中不愿多问导致的了解案情不全面，甚至被当事人或代理人的片面之词左右，造成审判的社会效果不佳的问题。仅此一例，即可见司法民主的必要性。因此，更值得我们探讨的是如何进一步完善陪审员制度。针对上面提出的若干问题，提出以下几条建议。

1、关于陪审员名额。为了体现广泛的民主，应该适当扩大陪审员的名额。根据最高法院关于实施《决定》的意见，陪审员的名额为法官员额的一半。但实践中感觉比例太小，一是行业、区域覆盖面欠广；二是陪审压力大，如果40%的

普通程序案件全部随机抽选平均分配的话，每个人一年得20次以上。因此可考虑将陪审员名额定在基层法院法官员额的2倍以下。杭州萧山区法院目前有90多名陪审员，接近法官数量，比较好地满足了需要。另外，中级法院可以建立自己的陪审员名单，或者以某种更为简便的方式确定基层法院陪审员参审。

2、关于随机抽选。对于陪审员参与陪审案件的确定方式，在起草《决定》过程中，曾存在两种意见。一种意见认为可以借鉴欧美国家的做法，对于实行陪审的具体案件，采取抽签或者其他方法，从全部人民陪审员当中随机抽选参与陪审的人民陪审员，以体现程序公正。另一种意见认为，实行随机抽选的方式确定人民陪审员参与陪审具体案件，经济成本较高，在现实的经济条件下不具有可行性。而且，目前在确定法官组成合议庭审理案件时，也是由法院自行指定。因此，《决定》草案第十五条规定“人民法院应当以适当方式轮流安排人民陪审员参与陪审，一名人民陪审员每年参与陪审案件不得超过10件”，以防止有的人民陪审员长期不参加陪审，有的则长期、固定地参与陪审，成为“编外法官”，保证在这项制度的实施中充分体现群众参与的广泛性。 但最终通过的《决定》未采纳该意见。现在看来，关于随机抽选的规定确实太过理想化，因为无法实现，反而造成了普遍的固定陪审员。因此，有必要扩充确定方式，应该允许采取其它方式，在条件许可的情况下逐步过渡到全部随机抽选方式。

3、关于合议庭组成。为了更好的发挥陪审员作用，可适当扩大陪审合议庭的规模，比如由2名审判员和3名陪审员组成，既能让陪审员充分发挥意见，又不至于使审判员的正确意见被阻断。

4、完善保障机制。除了经费保障之外，另一重要的保障在于其技能培训。目前的培训侧重于法条的学习，建议可编制简易的陪审员手册，以通俗的语言对审判程序操作作指引，以方便偶尔参审的陪审员快速熟悉。