我国农村社会保障的现状分析及对策

2010年第12期(总第湘潮347期)

湘潮(下半月)20102010年年1212月月

我国农村社会保障的现状分析及对策

陈健佳

(湖南省社会科学院湖南长沙410003)

要:改革开放以来,中国经济发展取得了重大成就,中国社会保障制度建设也取得不少成绩。但广大农村地区的社会保障水平仍然严重滞后于农村经济与社会发展需要,严重影响并制约了我国农村经济和社会的进一步发展。本文就我国农村社会保障体系存在的问题进行梳理,并针对问题提出一些建议。

关键词:农村;社会保障;对策中图分类号:C91-0文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-12-0050-03

一、我国农村社会保障体系的存在问题

我国目前的农村社会保障主要包括农村养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障等三个方面。部分地区解决了部分群众“病有所医、老有所养”的问题,农民社会保障己取得良好的发展势头,但与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、规范、统一的农村社会保障相差甚远,还存在许多亟待解决的问题。

1.农村社会保障的范围窄、标准低、社会化程度弱、随意性大

我国13亿人口中占80%以上的人口分布在广大农村地区,农村有权平等地享受社会福利待遇,但目前真正享受到国家社会保障的农村居民并不普遍,仅仅11%。目前,我国农村社会保障体系很不健全,保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地区推广的农村社会养老保险、合作医疗和最低生活保障。据统计,目前全国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络,只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会,大部分农村劳动者的社会保障处于空白状态。

2.农村社会保障发展不平衡。首先是农村社会保障发展水平不平衡

一般说来,经济较发达的东部地区,农村社会保障水平亦较高,至1998年,广东、河北及山东等省份农村社会保障覆盖率己达80%以上。[1]而经济不发达的西部地区,90%的农业人口基本上没有社会保障,许多人的温饱问题都没有解决,农村社会保障水平很低。其次是农村地区各社会保障项目发展不平衡。社会保障应包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等,是涵盖了生老病死、生育、就业等全方位的保障体系。而大部分地区的农村社会保障项目不全,除救灾救济、优抚安置之外,社会保险、社会福利都没有形成统一的制度,缺乏统一规范的实施措施,仍然是一个薄弱环节。3.农村社会保障资金不足

农村社会保障制度的正常运行必须依靠充足的资金投入。同时,建立稳健的农村社会保障资金供应体制也是农村社会保

收稿日期:2010-12-10

障制度本身的重要组成部分。我国农村社会保障资金的筹集

坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。由于农村生产力水平较低,农村贫困人口较多,依靠农民个人缴纳为主的原则在实践中难以奏效,农村社会保障资金的筹集还有赖于政府。资料显示,最近几年中国社会保障支出占财政支出的比重为11%~12%,而发达国家一般在30%~50%之间,中国目前的水平甚至远低于印度、泰国等国的水平。[2]

1998年到2005年,全国财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右,年均增长29.4%;占财政支出的比重也

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从5.5%增长到11%。但其中80%以上的资金又用于城市社会保障。以国家用于农村卫生的投入为例,从2003年的调查数据来看,1991一2000年全国新增卫生经费只有14%投入到农村,而14%中的89%又都成了“人头费”,真正专项的农村卫生

[4]

经费只有1.3%。在这样情况下,国家根本无暇顾及当前农村最迫切需要的养老保险和医疗保险上。而农村社会保障资金不足就成为影响我国农村社会保障体系建设的核心问题。

4.农村社会保障管理分散

我国农村社会保障的管理呈现明显的条块分割、各自为政的格局。从管理机构上看,虽然名义上讲,民政部门是农村社会保障事业的管理主体,但实际上卫生部门、农业局、扶贫办、乡村集体等部门也在不同程度的承担着管理职能,存在多头管理的现象,缺乏有效的监督。按照国际上通行的做法,社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立,互相制衡,从而保证基金的安全性、流动性与收益性。但是我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用二权集于一身,缺乏有效的监督,当地的管理部门挤占挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生,严重影响基金的正常运转,并在农民心目中造成极坏的影响。

5.农村社会保障法律制度不健全

由于我国农村社会保障制度还处于试点摸索阶段,因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力机关审批通过的法规作为依据,更没有形成法律体系。目前,我国没有农村社会保

作者简介:陈健佳,女,湖南省社会科学院社会学法学研究所助理研究员,研究方向:法社会学。

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障基本法,也缺少专门的保障项目的有关法规。这使农村社会

保障工作处于无法可依、无章可循的境地,严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。

第一、社会保障立法工作严重滞后。我国到现在为止,还没有出台一部综合性的社会保障法,关于社会保障事业的规范散见于《劳动法》中或者由国务院制定的法规来规范,但是劳动法和国务院相关规章却并不能解决现实中存在的有关社会保障事业的问题,难以起到促进社会保障事业发展的作用,且其中大部分内容都是针对当前企业改制过程中出现的暂时问题而定,缺乏系统性和前瞻性。

第二、各种关于社会保障事业的法规、规章之间互不衔接,法制的体系化不足。由于中央层级的法律缺失,当前社会保障事业的规范往往都由各部门或地方出台,这些法规互相矛盾冲突的地方非常多,使得各地在出现社会保障问题时,有法也难依。

第三、社会保障法规中对权利义务的规定明显不科学。当前大部分的社会保障法规,都将企业列为社会保障事业的主要义务人,而对于个人、国家所承担的义务则规定得很轻甚至根本没有规定.社会保障法规中,根本没有涉及到农村的内容,几亿农民完全被排除在外

第四、法规缺乏实施机制。当前的社会保障法规,其中往往都没有或者很少关于行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等内容,大部分内容都只是抽象的谈权利、义务。缺少这些实施机制的配合,使得有关权利义务出现争议时,根本无法依法解决。

二、我国现阶段农村社会保障制度落后的主要原因1.我国长期体制方面存在的缺陷在我国,城市以国有经济基础为主,农村以集体经济和个体所有制为主,形成了两大不同性质的经济板块。在两大板块之闻,必然有经济联系的一面以及利益分享矛盾产生摩擦和冲突的一面,国家从战略出发,采取的是长期实行通过压低农产品价格为工业提供积累的做法,工农业产品之间存在着巨大的“剪刀差”,农业的利润流向工业部门,城乡经济完全是不平等交换。在很长一段时间这种城乡隔离的户籍制度对我国经济的发展起到了积极作用,但是随着社会市场经济的建立和发展。这种制度的负面作用越来越明显。

从制度涉及和制度建构的角度来看,制度的排斥是造成农民工目前处于这种不公正、不平等状态的根源。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础,二元户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的区隔,而且也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利,农民成为被计划体制彻底抛弃地‘局外人’。

2.我国农村社会保障法制薄弱社会保障必须要以社会立法为手段,使其运作法制化、规范化。但到目前为止,我国尚无一部综合性的社会保障法来规范社会保障这一基本制度。而且,社会保障的专门性法规也很少,特别是作为社会保障法律制度核心的社会保险法至今仍未出台,使得社会保险费用的征缴、支付、运营、管理等极不规范。

此外,社会保障制度中其它项目,如社会救助、社会福利等的立

法也很欠缺,造成社会保障制度没有足够得法律依据。从1990年,中国颁行的与社会保障有关的法律、法规中,虽然适用于农村社会保障制度的现行法律有《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、以及法规制度《农村五保供养工作条例》、《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》等,但大多数现成的法规制度都是面向城市居民的,仅有1994年颁布的《农村五保供

[5]

养条例》与农村社会保障有关。对于农村居民的社会保障并未作明确的规定,即使有一些法规是针对农村居民的,也是面上的制度较多,缺乏具体可操作性的实施细则,各地在运用法规制度时随意性大,有的地方根据自身的财力不足干脆就不实施这些制度,从而使农村社会保障项目在很多地方缺失,导致农村保障覆盖面极低。同时,国家立法机关制定的社会保障法律少,国家行政机关制定的法规和地方性法规多,我国至今还没有专门的《农村社会保障法》,在制度上缺乏法制性,权威性,这种局面造成了社会保障法制建设的低层次性和不稳定性,极需要逐步完善。

3.我国理论界、政府层和农村在对于社会保障的认识上存在误区

曾经被许多国家仿效的“福利国家模式”到20世纪70年代陷入了重重危机,世界各国对福利国家危机提出了批评,并大声疾呼“要吸取福利国家的教训”,否则国家会陷入财政负担过重、经济衰退的困境。我国理论界和高层政府也清醒地认识到建设社会保障制度要十分慎重,否则政府就会背上沉重的财政包袱,重则会引发社会动荡。“不给社会背包袱

农村社会保障制度的实施对象和受惠对象都是农民,按理说,他们对于该制度应该积极拥护,然而实际情况却大相径庭。一方面,我国农民的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。他们长期以来受封建文化影响,认为久的生老病死应该由家庭来负责,而国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利。[6]因此,家庭社会保障到目前为止仍是农民最可靠的保障方式。另一方面,我们必须注意到在农民这个底层文化圈肉,农民的素质普遍较低,农民的小农意识根深蒂固,太关注眼前利益,看不见长远利益,即使现阶段推行农村社会保障,也很少有农民会主动接受和参与,而更多的存在着对国家政策不信任的现象,抱着一种怀疑和观望的态度。农民担心政策不稳定,自己缴纳的保障费用付之东流,因此,参加社会保障尤其是社会保险的人数始终处于最低水平。

三、完善农村社会保障制度的对策1.扩大农村社会保障的覆盖面,提高农村社会保障水平首先,完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制

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度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度,既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益,促进农村社会经济稳定协调发展,也是能否尽快建立与完善农村社会保障制度的关键。建立农村最低生活保障制度是维护农村人口应享有生存权利的最起码要求,涉及到全体农村人口的利益,最具广泛性。在农村社会保障制度建设方面,中央财政从2006年起对中西部地区除市区以外的参合农民补助标准由每人每年10元提高到20元,并将中西部地区中农业人口占人口比例高于70%的市辖区和东部省份纳入中央财政补助范围。另外,按照中央关于2007年在全国范围建立农村最低生活保障制度的要求,财政部会同有关部门起草上报了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》并由国务院下发。2007年,中央

[7]

财政已安排农村低保补助资金30亿元。

其次,建立和完善农村社会保险制度。社会保险制度是社会保障制度的核心部分,完善的社会保险制度包括养老、医疗、工伤、失业四种基本保险和其他多种补充保险。从我国农村的实际需求与可能出发,当前要重点发展农村养老保险和合作医疗,逐步完善农村养老保险制度和医疗保险制度。农村养老保险是深化农村改革的重要配套工程,也是落实计划生育基本国策的重要措施。养老保险制度,一是解决农民的养老之忧,使计划生育政策的实施能得到农村人口的支持;二是适应我国农村人口老龄化趋势,通过养老保险制度,建立农村老龄化问题解决的安全网。湖南省长沙县、株洲县等湖南首批14个县、市、区被列入新型农村养老保险试点范围,试点工作年底全面启动。此次新型农村养老保险试点主要有五项新政:一是财政补贴政策,二是参保缴费政策,三是待遇计发政策,四是基金管理政策,五是个人账户政策。[8]

2.逐步提高农村社会保障的社会化程度

社会保障的社会化程度归根到底取决于生产的社会程度。在我国农村多数地区生产社会化程度还较低的条件下,盲目提高农村社会保障的社会化程度只能阻碍其发展。因而建立个人账户,按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准,应是完善我国农村社会保障制度所必须坚持的原则,这也是世界社会保障制度改革的潮流。农民个人缴费划入个人账户,会让农民既有安全感,又有自主感,有利于调动广人农民群众参加社会保障的积极性。但建立个人账户与提高农村社会保障的社会化程度不应对立起来,在设立个人账户的同时,还必须要有一块社会统筹基金。在目前条件下,基金还只能主要来自于政府补助和集体经济的积累,由它来发挥社会互济的功能。

3.加强农村社会保障的立法工作市场经济是法制经济,市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。因而加强农村社会保障法制建设,不仅是从整体上完善我国社会保障法律体系的要求,也是促进我国农村社会保障制度发展的途径。

第一、对农村社会保障事业单独立法。当前我国并没有关于农村社会保障事业的任何法规,这种空白为农村社会保障事业单独立法创造了条件,借助国外先立法后实践的模式,制定适合我国国情的农村社会保障法律体系是一条可行的路子。为

了克服上面提到的法制问题,建议在农村社会保障立法中注意

这样几个问题:一是立法阶位一定要高。农村社会保障事业立法应该在一开始就建立在高起点上,由全国人大制定比较全面的综合性法律,统筹规范全国的农村社会保障事业。在此基础上,授权国务院、各部委和地方对细节问题进行补充规定,从而使农村社会保障立法在一开始就自成体系。二是在法规中突出国家的义务。建立农村社会保障体系,是统筹城乡发展,构建社会主义和谐社会的重大举措。由于我国长期以来的推行城乡有别的二元结构,因此当前构建农村社会保障体系应该更多的体现国家对农村的补偿和扶助特征,突出国家责任,如在公共财政投入方面的责任,在社会保障事业的组织和管理方面的责任等。三是确保法规的可操作性。考虑到我国当前整体经济发展水平,关于农村社会保障的法规中,对有关权利义务的设计不能把标准定得太高,否则将导致我国的公共财政难以承受。同时,为克服上面提到的社会保障立法中行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等内容的缺失问题,如果农村社会保障事业单独立法,应详细规定这些方面的内容。

第二、在当前的社会保障法规中加入关于农村的内容。除了单独立法之外,关于农村社会保障事业的法制,也可以从对当前法制的修订中体现,即在当前的社会保障法制中,加入关于农村、农民和农业生产的社会保障内容。

通过政府强大的资源整合能力及社会动员能力,通过采取对农村高度倾斜的财政政策和社会保障建设的其他政策,在短时间内建立起覆盖农村的社会保障网络,扶持农村社会保障体系成长,是当前我国经济社会发展的必然要求,也是政府不可回避的选择。相信只要各级政府努力确保对农村社会保障体系建设的财政投入,确保采取有力措施管理好、建设好农村社会保障网络,让农村居民能够获得更好的生活水准和更多的发展机会,和谐而富裕的社会主义新农村就会很快从理想变成现实。

参考文献:

[1]赵新芬《我国农村社会保障现状与对策分析》,现代经济探讨,:2001(11),第38页。[2]《发改委起草大范围提高社会工资等方案》,经济观察报,2008年11月22日。

[3《社会保障支出在财政支出中比重已达]11%财政对企业职工基本养老保险基金8年补助3000亿元》http://www.ymt-mdrt.com/news/html/2006/2/7/3547-1.htm[4]资料来源(1990一一2004年各卷综合统计)》《中国统计年鉴,:[5]王国奇:《新农村社会保障法制建设的法理分柝》,湖南城市学院学报,

第28版,第3期,第44页2007年5月,

[6]方菲:《农村社会保障制度建设与构建农村和谐社会》,农业经济一农村社会保障,第22页2006-4,[7《]财政部:继续提高社会保障支出占财政支出比重》,2007年10月02日http://news.sohu.com/20071002/n252461243.shtml[8]《湖南确定长沙县等14地年底试点新型农村养老保险》,红网,2009年11月22日,http://gov.rednet.cn/c/2009/11/22/1859597.htm

责任编辑:黄玉谨

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