发展中的公共行政

发展中的公共行政

1.公共管理与新公共管理、公共服务与新公共服务

2.地方政府绩效管理与评估、政府绩效审计与绩效预算

3.公共政策分析、公共政策制定、公共政策评估

4.公共行政责任、行政伦理、行政问责

5.公共服务型政府、公共服务供给体系、公共服务供给能力

一、发展视野下的公共行政

(一)国外行政改革与公共行政发展

1.国外行政改革的主要动因表现为:(1)政府机构臃肿,财政支出庞大,引起公众不满;(2)社会问题的增多与政府能力的下降所引发的矛盾。

2.政府管理改革表现出的主要趋势:(1)公共行政的民主化;(2)公共部门的民营化;(3)公共管理的企业化;(4)公共服务的市场化(具体措施有非垄断化与竞争、强制推动竞争、公共部门与私营部门以及公共部门之间的竞争);(5)公共运营的信息化(核心是电子政务)。

3.奥斯本、盖布勒《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》提出政府改革的十条思路(重塑政府的十项原则):(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;

(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命感的政府:改变照章办事的组织;

(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府:有收益而不是浪费(“企业家政府”模式的代表性特征,最具争议性);(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与式;(10)从计划到市场。

(二)从新公共管理到新公共服务

1.新公共管理特征(趋势):(1)权威权力下放,提供灵活性;(2)确保业绩、控制、责任;(3)发展竞争和选择;(4)提供相应的服务;(5)加强人力资源的管理;(6)充分利用信息技术;(7)提高管制质量;(8)在权力中心加强决策功能。

2.新公共管理的五个“R”:Restructuring(重构:权能、绩效,工具有全面质量管理TQM、价值链分析、基于成本的活动ABC)、Reengineering(重建:流程,由下而上,工具有现代数据基础、专家系统和信息技术、团队和标杆技术)、Reinventing(重塑:战略,工具有战略规划、市场研究、目标成本网络和联盟)、Realigning(重组:结构与战略结合,工具有基于绩效的组织、多分支机构、责任预算与审计、转移价格、高效力的诱因等)、Rethinking(重思:工具有非集中化、灵活的控制、快速分析、新的学习模式等)。

3.胡德“新公共管理”的七个要点:(1)即时的专业管理,让公共管理者管理并承担责任;(2)标准明确和绩效衡量,管理的目标必须明确,绩效目标能被确立并加以衡量;(3)强调产出控制,重视实际成果甚于重视程序;(4)转向部门酚醛,建构网络型组织;(5)引入市场竞争机制,降低成本及提高服务品质;(6)强调运用私营部门的管理风格、方法和实践;(7)强调资源的有效利用。

4.哈伯德将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势:(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化;

(2)从行政到管理的重点转移,即从执行规则到实现既定目标的转移;(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移,限制工会的权力,打破统一的工资结构;(4)政策制定和执行的分离;(5)绩效工资制;(6)改善财务管理,强化财务控制;(7)以组织规划和评估的形式,把执行机构的运作与其目标更密切的联系起来;(8)加强对运作状况的评估;(9)追求高质量和高标准的顾客服务;

(10)改变传统的组织文化,建立新的“心理契约”。

5.费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为当代西方政府改革运动中的新公共管理模式有:

(1)效率驱动模式(撒切尔主义的政治经济学):以提高效率为核心;强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题,关注信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心;发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责,以市场为基础和顾客导向;解除劳动力市场的规制;雇员自我调节权力的减少;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权,但更强调责任制;采用公司治理的新形式。(2)小型化与分权模式(福特主义):准市场的扩展,合同管理,小战略核心与大操作边缘的分离,分权与小型化,扁平型组织结构,公共资助与独立部门供应相对分离,购买型组织出现,重视战略,灵活多样的服务系统。(3)追求卓越模式:强调价值、文化、习俗和符号等的重要性;由下而上的形式中强调组织发展和组织学习,由结果判断绩效,主张分权和非中心化;由上而下的形式中努力促进组织文化的变迁,管理组织变迁项目,重视领导魅力的影响和示范作用。(4)公共服务取向模式:主要关心提高服务质量,强调产出价值,以实现公共服务使命为基础;反映使用者的愿望、要求和利益,强调公民权理念;怀疑市场机制在公共服务中的作用,权力转移到民选的地方委员会;全社会学习过程,强调公民参与和公共责任制等。

6.彼德斯新公共管理定向的治理模式:

7.综合分析各家之言,新公共管理大体有以下特征:(1)改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位;(2)更加重视政府活动的产出和结果;(3)放松严格的行政规制,实现严密的绩效目标控制;(4)强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性;(5)通过扩大私人市场的利用以替代政府公共部门;(6)重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。(注:新公共管理的核心在于强调经济效率的优先性,强调市场功能,强调企业精神和企业管理方式,强调顾客导向。)

8.西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因:(1)经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定作用(直接原因:经济衰退,财政赤字,引发一系列新的社会与政治问题);(2)经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力;(3)新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂;(4)传统的官僚体制(科层制)的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

9.对当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式有效性的批评:(1)对“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向的批评;(2)对“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向的批评;(3)对“新公共管理”改革的各种具体措施(包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等)提出批评。

10.格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》中对“企业化政府”提出五点批评:(1)该模式忽略了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用;(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡;(3)注重结果(产出)和目标而非投入和过程的原则是片面化的;(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性;(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。

11.贝伦等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾:(1)企业自主与民主负责之间的价值冲突;(2)公共企业图景与公民参与价值之间的冲突;(3)企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间冲突;(4)企业管理要求敢于承担风险与公共财政处臵责任之间的矛盾。“企业化政府”在实践中所遇到的难题有:人员精简问题,规章制度删除问题,权力下放问题,等级问题,政治与行政分离问题,是公民还是顾客问题,谁来负责问题,价值取向问题,改革的力度与持久性问题等。

12.丹哈特夫妇提出了以治理理论为基础的新公共服务理论,新公共服务强调的是公共服务的社会和民主导向,主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。提出对公共服务具有指导意义的七项核心主张:(1)服务于公民而非顾客;(2)追求公共利益;(3)超越企业家身份,重视公民身份;(4)战略地思考、民主的行动;(5)责任并不是单一的;(6)服务而非掌舵;(7)重视人而不只是生产力。

13.综合国内理论研究,就目前情况分析,我国公共行政改革应把握几个方面的基本导向:(1)以公民为中心(核心体现);(2)公开与透明;(3)责任政府;(4)公平与公正;(5)注重绩效;(6)法治化;(7)社会化和市场化。

(三)公共精神:公共行政的价值导向

1.公共行政的基本要义在于政府必须把公众的意志作为公共行政的首要原则,确立为公众服务的意识,确保公共利益得以实现;而公务人员公共精神的确立以及公共权力价值导向的合理界定,是实现政府公共性的基本途径。

2.权力与责任、权利与义务的失衡是造成官场乃至社会公共精神缺失的根本原因。

3.我国公共行政制度建设可以从以下几个方面重点考虑:(1)完善公共财政体制,培育公共行政精神(增强财政预算的刚性约束、加强对财政支出的绩效审计);(2)完善公共治理体制,培育公共行政精神;(3)完善公共政策体制,培育公共行政精神(公共行政精神乃是公共政策的本质属性)。

二、公共预算:激励与约束

(一)公共性:公共预算改革的价值目标

1.现代预算管理的核心就是通过对公共资金的筹集和配臵,来影响和保持经济的增长和效率的提高。

2.公共预算管理运行过程中的相关利益主体主要有:一是作为政府预算资金提供者的政府预算部门,二是政府预算资金的使用者,三是立法监督机构。

3.具体预算方法:(1)品种项目预算:根据花费种类,最常用,局限在于过于简单,缺乏抽象性、灵活性。(2)绩效预算:根据达到的可计量结果,以结果为基础,重视功能、行为和计划,其最大优点是具有灵活性,其局限在于未来目标政策设计无法连贯,比较忽略整体规划。(3)投资预算:设计用来说明从长期观点看哪种意见将产生高的利润,从而提高资源分配决策质量;把绩效测量同所取得的结果的货币价值联系在一起也是绩效责任制的一个关键;量化公共部门投资取得的结果是投资预算面对的一项难题,对此要进行如下估计:一是估计一下不采取行动将来会发生什么事情,二是估计一下由于公共部门的投资所取得的结果。

4.阿克西罗德认为政府预算的功能大致有:(1)为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配臵;(2)通过税收和借贷(公债)筹措预算财源;(3)通过同货币政策的协同,以预算展现的财政政策稳定经济发展;(4)促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能和运用责任;(5)控制支出的合法性、确定性并与政府决策相吻合;(6)提供不同层级间资金转移的机制;(7)作为预算计划的社会和经济发展的工具;(8)经由财政的监督权,u驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。

5.预算的基本功能主要体现在它对公共支出的控制上。

(二)高绩效的公共预算制度

1.一个高绩效的公共组织的预算制度需要把握好以下主要环节:(1)绩效责任制;(2)成本-效益分析:第一步计算各个方案的效益和成本,第二步计算各个方案的效益和成本的比率(一是B/C即效

益/成本比率,二是(B-C)/C即(效益-成本)/成本比率,都是比值越大越好),第三步是确定各个方案的优劣次序,第四步是进行各个方案的选择和决策;(3)利益协调;(4)具体化;(5)预算监督管理。

2.一般地讲,切合公共利益至上原则的关键性目标应明确地定位于三个方面:严格的总量控制、基于公共政策目标优先性的战略性资源配臵,以及针对支出机构营运效率——以尽可能少的投入向公众提供尽可能好的尽可能多的公共服务。除了这三个关键性目标外,预算和公共财政管理还必须符合两个一般性目标:合规性和风险控制。

(三)国外公共预算监督实践及启示

1.加强立法机关财政职能,依法审议财政预算

2.财政预算公开透明,依法接受社会公众监督(政府对公众的财政透明责任表现为四项原则:一是澄清政府结构、职责与财政管理框架,二是公布年度财政活动全面信息,三是公开预算编制文件、执行情况与决算报告,四是确保数据真实的统计审计管理。世界上最透明的预算系统是南非政府的财政预算系统。)

3.依法监督财政预算的执行,加强对预算外经费的控制(监督主要集中在两个方面:一是定期听取政府执行情况的报告,对行政机关实际动用经费的过程实施控制;二是对政府变更和追加预算的监督。)

4.重视绩效预算,依法实施公告支出绩效审计(西方国家基本形成以议会法定为原则、公众需求为导向,投入产出规模为基础,效率性、公正性为核心的财政预算绩效管理体系)

(四)我国公共预算存在的问题及改革目标

1.1949年12月在中央人民政府第四次会议上,通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》,这标志着新中国国家预算的诞生。

2.就目前情况分析,我国公共预算(预算管理方面)存在的问题主要有:(1)政府预算部门资金配给自由裁量权扩大的倾向(主要体现在项目支出上);(2)相关配套立法改革滞后,预算改革缺乏必要的法律依据;(3)预算编制的纵向管理权限问题;(4)公共预算的公开性与透明度问题。

3.预算监督的内容主要体现在三个方面:一是财政资金分配是否合理,是否把钱花在社会发展最需要的地方;二是财政资金的使用是否绩效最佳,有没有发挥最大效益;三是防止财政腐败,财政资金有没有被贪污、挪用。

4.总体而言, 中国现行预算系统改革必须坚持公共利益之上的原则。这里涉及三个主要环节:其一,无论是政府还是社会公众,都必须对政府预算的本质有清晰的认知,要认识到在现代社会中,政府预算是保障人民群众根本利益最为重要的途径之一。其二,公共部门必须把公共利益转化为预算和公共财政管理的具体目标。其三,强化公共部门的受托责任框架,致力于增进预算和公共财政的透明度,努力提高预算过程的可预见性,并创造必要条件,激励公众参与到预算和公共财政管理事务中来,发表自己对预算事务的意见和建议,确保预算管理真正符合公共利益。

三、政府绩效管理与绩效评估

(一)政府绩效管理及其法制化建设

1.作为系统工程的绩效管理形成于20世纪80年代后期,其基本理念包括:(1)评价组织管理活动的主要标准不是投入,不是过程,而是绩效;(2)绩效由许多要素构成,这些要素的相对重要性会发生变化;(3)绩效的提高仅靠某些环节的改善和个别新技术的应用是难以奏效的,需要一种系统、整合的方法。

2.弗莱恩认为绩效管理的重要性大体表现在以下方面:(1)责任落实;(2)利害关系人的期望;(3)对结果导向的强调;(4)个人绩效和组织绩效的双重要求。

3.从现有理论研究和实践效果分析,政府绩效管理的作用主要有:(1)有助于强化政府部门为公众服务的公益理念;(2)有助于形成“结果为本”的绩效意识。

4.绩效管理的特点之一是其公民取向的绩效观,即评价绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。

5.传统的科层制管理体制形成了其特有的行政文化,具体表现为:(1)投入要素成为关注的焦点;(2)过程取向的控制机制;(3)规则为本的服从意识。

6.绩效管理以提高组织绩效为最终目的,结果为本的绩效意识是绩效管理的前提,同时也是绩效管理的结果。

7.我国政府绩效管理实践中存在的问题有:起步较晚,缺乏统一的规划和指导,没有形成制度化,绩效管理项目目标缺乏准确性,表述过于笼统等。

8.一般而言,依法实施政府绩效管理的主要内容可以被归纳为:第一,明确政府绩效管理的目的。第二,确定政府绩效管理的内容,主要包括各级政府机构的战略规划、年度绩效计划与年度绩效报告。第三,规定政府绩效管理的实施进程,主要包括各级政府机构战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告的制定与提交,以及为全面推行绩效管理而进行的试点。

9.根据我国绩效管理的现状与发展要求,在推进政府绩效管理法制化建设方面需要着重把握以下基本环节:(1)加强绩效管理立法工作,从法律上确定绩效管理的地位(就我国绩效管理发展现状来看,政府绩效管理立法所要达到的目标主要包括:一是从法律上确立绩效管理的地位,二是从法律上树立绩效管理的权威性,三是从法律上确定绩效管理的目标取向,四是从法律上确定绩效管理工作的制度和规范,五是通过绩效立法,建立一个规范的、合法的、真实的统计数据系统);(2)完备绩效审计法律体系,推进绩效审计执法(立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节,也是推进绩效审计执法工作的前提和基础);(3)推进绩效预算管理,依法加强对财政预算的有效监督(预算管理是政府绩效管理过程中的一个关键性环节);(4)完善绩效责任制度,对违法违规使用资金行为依法进行处理(在各类问责主体中,人大是最重要的问责主体)

(二)政府绩效评估

1.大规模的公共组织绩效评估始于20世纪70年代初期。

2.组织绩效评估存在的主要问题有:(1)没有形成制度,处于自发、半自发状态;(2)缺乏系统性的理论指导,实践中具有盲目性;(3)具有单向性,忽视政府部门的自我评估,缺乏社会对政府部门的评估与控制;(4)从内容到程序缺乏规范化,存在很大的随意性;(5)不是将评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为消极防御的手段;(6)评估过程具有封闭性、神秘性。

3.一般而言,绩效目标的表达方式大致有以下三种:(1)定量指标;(2)项目指标;(3)定性目标和期望。

4.确定绩效目标应遵循以下基本原则:(1)任务相关性原则;(2)目标与使命相一致的原则;(3)结果为本的原则。

5.良好绩效目标的基本标准:内在一致性、准确性、挑战性、可测定性、实现的可能性、时间性、团队取向、相关性。

6.绩效示标是生产、管理活动中某一特定方面功效的规范化的量的显示,即对公共管理功效的量的显示。

7.绩效示标设计中应遵循的基本原则:服务于组织目标的原则、全面性原则、多变项相互制约原则、结果为本原则、雇员参与原则。

8.绩效评估的主要内容:(1)经济:该组织在既定的时间内,究竟花费了多少钱?是不是按照法定的程序花钱?(2)效率:组织在既定的时间内,预算投入究竟产生了什么样的结果?(3)效果:情况是否得到改善?(4)公平:接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗?需要特别照顾的群体是否能够享受到更多的服务?

9.经济指标测定:成本与投入的比率、行政开支和业务开支的比率、资源浪费状况测定。效率指标测定:特定法、回归模型法、数据包络分析法。效果指标测定:质量测定(质量示标、替代示标)、社会效果测定、顾客满意度测定(可得性测定,公共服务便利程度测定,社会成本测定服务网点的数量和分散程度、服务网点的服务半径、工作程序的简化和合理程度等,顾客满意度的直接测定)。

10.顾客满意度的直接测定(民意调查法)的局限性有:一是公众的判断力问题,二是公众的情感因素和利益因素,三是在某些资源不充分的服务部门,对服务对象的民意测验难以全面反映服务质量。

11.公共组织绩效评估中需要注意的问题有:(1)目标的选择与量化:可计量的、定日期的、有关的;

(2)在各层次间确立可操作的评估系统:完整性、及时性、透明度、廉价、可解释性、时间平衡、积极性平衡、评估系统的目的人人皆知;(3)评估顾客的满意度;(4)环境因素;(5)绩效评估内容之间的关系;(6)组织是否拥有从事绩效管理能力、能够制定绩效指标的专家(先决条件);(7)绩效管理做得如何,同所需信息的拥有情况相关;(8)游戏现象;(9)绩效评估的副作用。

12.绩效管理成功的途径:(1)管理者要成为组织绩效的中心,中心可以是一个人,也可是一个群体(绩效中心的作用在于促使绩效管理制度化,收集和传递绩效信息,向高层管理者提供绩效数据);

(2)高层的支持和承诺;(3)制定绩效目标和绩效规划;(4)绩效衡量对组织要有意义;(5)利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任;(6)意识到绩效的重要,并促使组织成员参与绩效改进;(7)要连续不断地发现问题和绩效改进的机会。

(三)政府绩效评估的动力机制

1.绩效评估:巩固执政合法性的重要基础(以人为本的执政理念、依法行政的执政原则、服务民众的执政绩效构成政府合法性的重要基础)

2.绩效评估:优化政府形象的重要途径(塑造良好政府形象的关键是优化政府自身素质)

3.绩效评估:服务性政府建设的必然要求(实施公共服务绩效评估,是公民和社会对所接受、所感知到的公共服务的结果、水平以及服务方式的评价,这些评价包括公共服务数量是否充足、价格是否合理、质量是否保证、方式是否有效、效果是否满意等要素。绩效评估以提高政府服务绩效为最终目的,其最重要的意义在于:促使政府在行使公共服务职能过程中加强成本-效益的考虑,注重纳税人的经济投入,尽可能减少政府机关资源浪费现象,以实现资源更为有效的配臵。)

4.绩效评估:促使政府行政成本合理化的重要举措

(四)政府绩效审计

1.所谓绩效审计,是指将经济监督与经济管理结合起来,对经济活动的节约、效率和效果等进行综合考核和评价,它所考察的重点在于财政资金项目的实施效果和对社会经济产生的影响,它要求财政投资在制度上要公开透明,在效果上要合理实用,并接受社会监督。

2.绩效审计的目标:(1)为公营部门改善一切资源的管理打好基础;(2)使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高;(3)促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告;(4)确定更适当的经济责任。

3.我国政府绩效审计的制度化建设应注重完善以下主要环节:(1)提升绩效审计工作量在整个政府审计工作量中的比重(绩效审计的重点领域有重大违法违规案件、因盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损害等);(2)进一步完备绩效审计法律体系;(3)强化人大对绩效审计工作的法制监督;(4)提高绩效审计的透明度,加强社会对绩效审计的依法监督;(5)健全预算管理体制,完善法制监督程序;(6)健全与推进个人问责制度。

四、公共政策创新

(一)公共性:公共政策的价值导向

1.公共政策的正当性、可行性来自于它的公共性。公共政策的科学性来自于它的创新性。

2.现代市场经济条件下公共政策有三个突出特点:一是公共政策出点以市场为基础,二是公共政策的制定的法律准确,三是公共政策的目标以实现效率、公平和发展要求为重点。

3.我国公共政策转型需重点解决的突出问题有:公共政策范围和目标的非市场化问题,公共政策的灵活性与稳定性问题,公共政策的科学化、民主化和公开化问题。

4.所谓“公共”原则,一是指政策问题取向的公共性,即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则;二是指政策目标取向的公共性,即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则;三是指政策问题范围取向的公共性,即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发

展为原则。

5.当代公共政策在若干环节上的局限:(1)公共政策理念对“公共”原则的偏离;(2)公共政策过程对“公共”原则的偏离;(3)公共政策的公平目标对“公共”原则的偏离;(4)公共政策模型对“公共”原则的偏离(团体决策模型、精英决策模型)。

6.公共政策体现“公共”原则的具体要求可以从以下方面考虑:(1)公共政策分析的理念必须反映“公共”原则;(2)公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则(政府是公共政策分析最重要的主体);(3)公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求。

(二)发展中的公共政策研究

1.政策科学的出现和兴起有着深刻的理论背景和实践依据:(1)经济学、统计学、行为科学和管理科学的发展为政策科学提供了许多新的分析工具和方法论基础;(2)各国政府为解决国防、经济以及社会问题,需要社会科学界的帮助和参与;(3)社会科学和应用科学的发展突飞猛进。

2.公共政策研究在美国兴起和发展的基本原因:(1)社会对公共政策研究的普遍需求;(2)社会科学研究的发展和跨学科的交流。

3.拉斯韦尔认为公共政策研究建立应注重:(1)公共政策研究应该研究政府的行动及其对公共权力的运用;(2)公共政策研究的哲学基础应该建立在理论实证主义之上(公共政策学科研究的基本方式);(3)公共政策研究应该是对时间和空间都十分敏感的学问;(4)公共政策研究应该具有跨学科的特征,它不但应该强调政治学和经济学的合作研究,而且还要注重政治学与社会学和心理学的合作研究;(5)公共政策研究的研究必须注重学术界和政府部门的共同研究;(6)公共政策研究应该具有“发展的概念”。

4.政策设计理论:政策结构性逻辑的模式、个人决策模式、政策环境模式。

(三)公共政策制定:过程与原则

1.一般认为,公共政策制定过程包括如何界定问题、提供解决方案、设计解决方案并选择政策解决方案,执行、评估与修订解决方案等。

2.公共政策制定过程的复杂性具体表现为:一是它涉及到有无数的行为者;二是政策过程往往有较长的时间跨度;三是在任何给定的支持领域都涉及到各个层次政府的许多项目,也涉及到社会、企业,甚至是个人的研究和行动计划;四是在很多场合的政策辩论,对问题严重性的认定、原因以及政策方案的可能影响等有很多技术性、价值性的甚至是政治性的分歧;五是政策过程往往充满着政治因素,在价值、利益、资金的数量、强制程度等方面都有很多分歧。

3.根据公告政策的公共性特点和要求,在公共政策制定过程中应注意贯彻以下原则:(1)人民利益高于一切的原则(基本原则);(2)实事求是原则;(3)产出优先原则;(4)有选择的激进主义原则;

(5)综合协调原则;(6)远期与近期成效兼顾的原则。

(四)公共政策过程中的公民参与

1.公民参与是公共政策核心内容。

2.公民参与公共政策的有利条件:(1)公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础(政策的需求信息来自社会民众或团体(利益集团)、民众也是公共政策运行的主体);(2)社会主义市场经济促进公共参与的发展(动力背景,社会主义市场经济唤起公众的参与意识、激发公众的政治参与愿望、为公民参与提供条件);(3)政治现代化促进公民参与公共政策;(4)社会信息化为公民参与公共政策创造了条件。

3.公民参与公共政策的价值功能:(1)公民的广泛参与可以减少决策上的流弊与个人的私欲,进而确保一个更可行及公平的决策;(2)公民对公共政策的广泛关注和参与,对于一个政策的成败起着决定性的影响;(3)通过公民对公共政策的参与过程,无论对个人的成长、思想的领域和方法都起着教育和锻炼等功能;(4)公共政策过程的公民参与,促进了政策相对人主体地位的确立。总体而言,公民对公共政策过程的参与,有助于充分保障广大人民群众的主人翁地位,真正贯彻公共政策的民主化原则,对制定出科学、合理、公正的公共政策,实现公共政策的有效性有着实际的意义。

4.公民参与的政治文化效应:(1)政治文化对政策输入的影响:干预效应,影响政策输入的数量、内容、强度、政策要求进入政治体系的方式。(2)政治文化对政策体制的影响:政策信息进入政策体系后,经过加工处理才能转换为公共政策,影响政策的制度。(3)政治文化对政策执行的影响:微效现象。

5.政治文化开发的首要任务是培育公民的政治参与意识,第二项重要任务是通过“政治再社会化”重构与党在社会主义初级阶段的总方针、总政策相适应的新的政治文化观念。

6.公民的政策参与程度:一是取决于公民的政治主体意识、政治效能感、政治安全感和政治技能等主观方面的因素,二是取决于政治体制所能提供的政治参与的形式和突进是否充分和有效。

7.公民政策参与存在的问题有:公民参与的主动性和自觉性较低,公民参与的理性化程度较低,公民参与的能力不足,公民参与的制度化较低,政府官员的错误观念。

8.根据我国当前公民政策参与的现状,在发展公民参与方面需要着重从以下环节着手:(1)建立、健全公民参与机制应以是否有利于社会主义市场经济发展为标准;(2)加强公民参与的制度化建设;

(3)建立、健全公民参与的方法和渠道;(4)营造有利于我国公民参与的政治文化,为公民参与创造良好的政治心理背景(一般来说,有利于公民参与发展的文化氛围有:一是普遍的平等观念,二是广泛的自主意识,三是强烈的责任感,四是法制原则);(5)树立政府官员的正确理念;(6)增强公民的参与能力,提高公民的参与水平。

(五)公共政策的民意评估与回应

1.中国政府研究主要表现为8种形式:投资环境研究,政府施政议程研究,政府的表现评估,公共项目评估,公共政策选择研究,社会群体发展研究,行政首长表现的研究,对公众生活满意度的研究。

2.独立民意研究介入中国政府公共政策和政府表现评估,可能有以下发展趋势:(1)由单项的政府项目和工作任务评估深入到更多的社会综合性试验与行动研究中;(2)由目前主要集中于社会福利、教育、投资方面的评估,延伸到向国际问题、宗教、两岸关系、政党事务以及其他更多过去认为敏

感性的领域;(3)由对基层政府进行的评估延伸到省级以及更高一级中央政府部门表现方面的评估;

(4)由对政府工作的某些点进行评估,延伸到行政流程各环节的全面的评估;(5)由描述性的评估和议程设定方面的研究延伸到政策对策性的研究。

3.所谓公共政策回应是指公共政策对社会公众的意愿和需求的反映和满足程度,包括对来自政策环境及基层、民众的信息的反馈速度,对公共问题、突发性事件的应急水平。

五、公共事业民营化改革

民营化一般指通过市场化途径和引进民间部门来生产并提供公共产品、改进公共服务、实现公共政策,其具体形式主要有合同外包、业务分担、共同生产、放松规制等。

(一)公共事业民营化改革的动力

民营化趋势的形成与发展的原因:(1)政府对公共事业管理的绩效不佳,公共服务质量低下,难以满足广大社会公众对公共服务的需求;(2)民营企业的挑战;(3)理论上的支持和推动:公共选择、新公共管理(管理主义)、新自由主义经济学、后官僚主义等。

(二)国外公共事业民营化改革实践

1.西方国家公共事业管理民营化改革的基本手段,就是以竞争为动力,放松规制,充分发挥市场功能调节,切实优化公共服务,提高公共服务的效率。

2.所谓规制,是指社会公共机构按照一定的规则对特定的经济主体的自由活动空间和行为方式的规范、制约和限制。

3.放松规制包括放松市场规制、放松社会规制和放松产业规制,重点是放松市场规制。

(三)我国公共事业民营化的改革与发展

我国传统的公共服务提供模式是“公共机构直接生产”,政府和生产者是合一的,其失败的地方有:(1)亏损经营,财政补贴沉重;(2)公共事业建设投资主体单一,缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道,没有形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制,造成城市基础设施建设滞后于城市发展;(3)企业缺乏自主权和积极性;(4)生产效率低,服务质量差。

(四)加强对公共事业民营化的法制规范

1.加强对进入公共事业领域民间资本的法律支持与保障

2.以法律为导向,循序渐进,谨慎推进民营化改革

3.依法确立以效率、效果为导向的民营化改革价值目标

4.对公共事业的合同承包予以法律规范与控制

5.营造一个法制化的公平竞争环境

六、公共行政责任培育

(一)责任政府与政府责任

1.政府责任制度的基本形式是责任追究制度,其基本含义是:政府受托执掌社会公共权力,作为权力之本源的人民按照法定程序可以对政府及其官员行使权力的行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复;可以对政府及其官员的严重失职行为采取更进一步的措施,包括罢免其职务甚至在罢免职务之后通过司法途径进一步追究其法律责任,以使之承担在其行使权力过程中所产生的不当行为或不利后果的直接或间接责任。

2.当代政府责任制度的主要形式包括:弹劾、信任投票、罢免、质询等。

3.斯塔林认为政府责任所涵盖的基本价值在于:回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实。

4.政府责任:(1)广义:政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会所规定的义务。(2)狭义:政府责任指当政府机关及其工作人员违反法律规定的义务,违法行使职权时,所承担的否定性的法律后果,即法律责任。

5.公共管理人员作为一种代理人角色,他们必须遵守所供职的组织的等级制度,即对自己所在组织的上级负责和为下属的行为负责,其次要对法律负责,最后要对社会公众负责,了解、理解、权衡、满足他们的愿望、要求和其他利益。

6.有关政府责任的思考与实践,需要注意这样几个环节:(1)认识到责任的优化对政府职能实现的重要意义;(2)在人事录用、晋升和福利等环节体现责任的要求;(3)将责任评价纳入组织绩效的评价过程之中;(4)建立有助于责任发展的组织文化;(5)通过有针对性的培训提高公务人员的责任水准;(6)为处于责任困境的对象提供咨询与帮助;(7)高层领导以身作则,践行责任。

(二)公共行政人格:责任与信念

1.公共行政人格的核心内容:行政权。

2.所谓信念,是人对某种现实或观念深信不疑的精神状态,它是人们在生活实践中实际地体验了怎样想、怎样做才有益和才有效的基础上形成的思想与行动的模式。

3.政府需要对社会承担必要而实际的行政责任,这是现代民主政府与传统专制政府的最大区别之一。

(三)以德行政:后官僚制对官僚制的超越

1.根据“官僚制理论模型”建立起来的政府行政体制形成了其自身的一些特点,具体表现为:(1)投入要素称为行政部门关注的焦点;(2)过程取向的控制机制;(3)规则为本的服从意识;(4)规定的官员管辖权原则(从组织方式上看,行政控制是传统官僚制行政的关键);(5)标准化的公共服务。

2.后官僚制体现着社会化、民主化、多元合作化的公共行政理念,具体表现在:(1)由行政本位向公民本位转换;(2)由行政集权向公众参与转换;(3)由效率优先向公平与效率均衡转换;(4)由规则的外部控制向对规范的自觉责任转换。

3.制度的伦理性、公正性、合理性是行政机关和行政人员道德进步、符合行政伦理要求的根本前提和基础。

4.行政伦理的制度化,就是将重要的伦理道德规范融入公务员的管理制度和行为守则之中,确保各类公务员管理制度符合责任、公正、服务等行政伦理的要求。

(四)公共行政人员所面临的道德责任挑战

1.公共利益与私人利益的二元分离

2.公共行政人员作为代理人的机会主义行动(擦边球获取灰色收入,违法乱纪)

3.传统行政模式下的“道德困境”(公共行政人员到底对上级负责,还是对公民负责之间的冲突)

(五)行政伦理法制化是实现以德行政的关键环节

我国在推进行政伦理法制建设过程中需要重视以下主要环节:(1)加快行政伦理立法,逐步完善行政伦理法制体系,依法规范行政人员道德行为;(2)设臵行政伦理管理机构,强化行政伦理立法执行的管理与监督机制(建立健全行政伦理立法执行的管理与监督机制是实现行政伦理法制化的根本保证);(3)优化行政人员内在的道德约束机制,增强行政伦理法制化的有效性。

(六)优化内在的道德约束机制

信仰是一种特殊的社会心理现象,是人的一种特殊的情感和心理体验,表现为人对周围世界的信念与态度。由信仰所驱动的行为,往往具有自觉性、深刻性、持久性、非功利性等特征。

(七)完善官员财产申报制度

我国官员财产申报制度建设需特别关注以下问题:(1)制定财产申报法,明确规定财产申报的主体、内容与种类;(2)建立专门的财产申报受理与审查机关;(3)加强对财产申报的监督与违法申报的法律追究;(4)中央与地方上下联动,逐步推进官员财产申报制度建设。

(八)从制度上完善官员引咎辞职的动力机制

1.政府官员承担责任问题探讨:(1)从结果的角度来说,政府官员承担责任,应该有利于公共问题的解决、避免公共事故的发生,有利于公共服务质量的提高,也有利于公共政策质量的提高。(2)从权利的角度来说,责任问题往往涉及到不同当事人的权利和义务的界定问题。(3)从契约的角度来看,责任制度的实践往往与有关方面当事人的共识有关。

2.引咎辞职动力的三个基本来源:官员自身的行政责任意识、组织体制内部的要求、社会的压力。

3.健全与完善促成失责官员引咎辞职的动力机制具有实质性的现实意义:(1)培育普遍的行政责任文化,是发展引咎辞职动力机制重要的环境因素。(2)明确各级领导者的责任范围,增强失责官员引咎辞职的自觉意识。(3)加强对官员道德责任的要求,将官德失范纳入引咎辞职的视野。(4)畅通社会舆论呼吁—回应渠道,强化失责官员引咎辞职的外部压力机制。(5)界定引咎辞职的基本属性,缓解失责官员的后顾之忧,激发引咎辞职的内在动力。

七、公共服务型政府:发展中的制度创新

(一)公共服务:问题与创新

1.树立服务理念是建设服务型政府的前提条件。

2.我国目前公共服务领域主要存在三大问题:一是公共服务产品总量不足;二是公共服务的投入严

重不足,国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称;三是公共服务产品分配严重不均衡。

3.改革的目的应当是实现公共服务制度的转型和创新:(1)公共服务制度创新要遵循公平、有效和充分的原则;(2)公共服务制度创新要同时强化国家和市场两个方面的作用;(3)公共服务制度创新要不断提高公共服务方面的政府付费比例;(4)公共服务制度创新要实现中央和地方的合理分权;

(5)公共服务制度创新还要充分考虑到民间组织和企业的作用。

(二)公共服务型政府的价值目标

1.政治价值目标:良好的政府形象

2.经济价值目标:核心是注重经济效率,要求在政府部门树立浓厚的成本意识

3.职能价值目标:服务

4.文化价值目标:构建同公共服务型政府相适应的行政文化

5.政府形象的根本状况取决于政府的实际表现,这是政府形象的客观性基础。培育和优化政府形象需要把握以下几个主要环节:(1)政府整体形象与个体形象的辩证统一;(2)政府的内在素质与外部形象的辩证统一;(3)政府的价值目标与公众期望的辩证统一;(4)政府实际表现与公众对政府主观评价的辩证统一。

6.政府形象设计的基本原则是客观性、真实性,重要原则是对信息的选择与取舍。

7.公众对政府形象的认识评价,至少受到两种因素的影响和制约:一是由于政府的结构、层次以及事务的复杂性,二是公众对政府的评价状况在很大程度上取决于政府满足他们期望的情况。

8.政府形象资源的开发主要可以从以下三个方面考虑:一是注意优化政府自身素质,这是良好政府形象最重要的基础;二是加强政府工作的科学性、规范性,努力提高政府运作效率,这是优化政府形象、增强公众对政府认同感的有效途径;三是通过科学的政府公关活动,加强政府与公众之间的联系与沟通,这是塑造良好政府形象的必要环节。

9.如何对政府公职人员实施有效的经济约束:(1)深化经济体制改革,建立和健全社会主义市场经济体制;(2)健全社会主义法制,规范政府公职人员行为;(3)对政府公职人员的财产状况进行必要的监督;(4)重视发挥新闻监督的作用。

10.回应性指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。回应性是政府与公众合作管理公共事务的必然要求,也是建立责任政府的必然要求。

11.构建同公共服务型政府相适应的行政文化,需要把握以下主要环节:(1)公共服务行政文化构建必须体现时代特征,符合公共管理现代化和社会发展的客观要求。(2)构建公共服务行政文化应当继承民族传统,培育具有中国特色的行政文化体系。(3)构建公共服务行政文化需要开阔胸襟,广泛吸收人类在这一领域创造的优秀成果。(4)构建公共服务行政文化应当坚持与时俱进原则,在行政实践中不断革新发展。(5)构建公共服务行政文化要坚持科学态度,提倡求真、讨论和争鸣的精神。

(三)制度与机制:建设公共服务型政府的途径

1.继续推进机构改革(关键所在)

2.切实转变政府职能(核心问题)

3.大力加强公务员队伍建设(严把“入口”,确保选人用人质量;疏通“出口”,积极推行辞职、辞退制度;加强培训,搞好公务员的政治、理论、文化学习和业务培训,不断提升其整体素质和为人民服务的本领)

4.积极创新运行机制和管理方式(完善决策机制,完善执行机制,完善监督考核机制,积极推行电子政务)

5.具体措施:(1)调整财政支出结构,加快由投资型财政体制向公共服务型财政体制的转变。(2)加快预算管理体制改革,建设以公共服务为导向的政府绩效审计制度。(3)完善面向社会大众的公共服务信息公开制度,加强对公共服务的社会监督。(公众的知情权与政府信息公开化,是建设公共服务型政府的基础)(4)大力推进社群组织的健康发展,营造政府与社会的协作机制,拓宽公共服务的社会空间。(5)改革我国公共服务单一的供给体制,将竞争机制引入公共服务领域,优化公共服务质量。

(四)进一步提升基层政府公共服务的供给能力

1.进一步改革公共财政制度

2.合理规范中央与地方的公共服务事权关系

(1)明确与规范中央与地方的事权关系主要包括:中央与地方公共服务责任的分解,明确哪些公共服务由中央提供,哪些公共服务由地方提供,哪些公共服务由中央与地方共同提供,并明确与之相应的条件与权限。

(2)确保财政横向平衡和纵向平衡,是实现基本公共服务均等化的关键。

(3)我国目前公共服务领域一个比较突出的问题是农村基本公共服务供给不到位。

3.完善基本公共服务多元化供给体系

4.建立公众对基层政府公共服务的绩效评估机制(公共服务的绩效评估一般是指通过政府部门的自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制,运用科学的指标体系、方法和程序,对公共服务行为主体的业绩、实际作为及其在经济、政治、社会等各方面所产生的影响与结果作尽可能准确的评价,通过掌握公共服务绩效方面的信息,诊断各类公共服务主体运作过程中存在的问题,由此推进公共服务效率和服务质量的提高)

5.加强对基层政府公共服务供给的监管


© 2024 实用范文网 | 联系我们: webmaster# 6400.net.cn