英国政府绩效评估初探

　　摘 要：在西方行政改革运动中，英国政府绩效评估独树一帜，创造一个"评估性国家"是其重要的方针策略之一，贯穿改革全过程，取得重大成就。当前我国正处在行政改革的关键时期，学习和借鉴英国绩效评估的经验和理论成果，对建立适合我国国情的政府绩效评估体系会有所裨益。

　　关键词：政府绩效评估；效率；质量

　　上世纪70年代以来，英国政府进行了行政改革运动，改革具有广泛性、全面性和激进性等特点，被称为当代西方行政改革的先驱。本文试图通过对英国政府绩效评估的发展历程加以分析，总结其特点，并在此基础上对我国当前进行的政府绩效评估谈几点启示。

　　一、英国政府绩效评估背景分析

　　英国政府绩效评估是在西方国家即将开展大规模行政改革运动的背景下推行的。

　　1.严重的政府财政危机、管理危机和信任危机为全面评估传统的政府管理提出迫切需要。为克服危机就必须对传统政府管理进行全面评估，然后在绩效评估的基础上根据现实需要推行行政改革，使改革具有针对性、目的性。政府绩效评估是英国行政改革的重要内容和组成部分，是其改革的立足点和助推器。

　　2.现代公共管理理论的研究和发展为政府绩效评估奠定理论基础。两大主要理论推动现代西方国家行政改革运动：公共选择理论和管理主义。其中，管理主义的盛行对政府采取绩效评估管理起到了重大的推动作用，为英国在行政改革中推行政府绩效评估奠定了强大的理论基础。

　　3.撒切尔主义公共管理新思维的强大的政治支持。撒切尔夫人上台执政，撒切尔主义长期成为英国行政改革的指导思想。撒切尔主义主张运用私营部门的管理技术和方法来对行政管理进行革命性的改革，绩效评估运用到政府管理得到了强大的政治支持。

　　4.私营企业绩效管理示范效应。私营企业的革新精神和改革成果对政府和公共部门形成改革压力，对公共部门改革起到了示范和借鉴作用，为在政府管理中运用绩效管理、全面质量管理和目标管理提供了强大的示范效应。

　　5.现代信息技术的广泛运用为其提供坚实的物质基础。计算机处理技术、网络技术以及多样化的数学模型的出现和运用，为政府在绩效管理中质的量化、信息搜集、目标的确立和分析等提供强大的技术支持。正是基于上述背景分析，英国在行政改革中推行政府绩效评估才有了动力、支持和保障。

　　二、英国政府绩效评估实践的回顾

　　英国政府绩效评估实践可以分为两个阶段：第一阶段为上世纪80年代，绩效评估的主体内容是以经济、效率为中心，以解决财政危机为主要目标；第二阶段为上世纪90年代以来，主体内容调整为以质量和公共服务为中心的绩效评估行政改革。

　　第一阶段主要包括雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方案。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。部长管理信息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信息搜集和处理系统，是一种重要的管理工具。财务管理新方案的一个重要内容就是绩效评估，提倡发展绩效示标和测量手段，要求政府各部门树立浓厚的"绩效意识"。财务管理新方案被称为英国80年代政府部门管理改革的总蓝图。

　　第二阶段主要包括下一步行动方案、公民宪章运动和竞争求质量运动。它们构成了90年代英国行政改革和公共管理改革的总框架，政府绩效评估也贯穿其中。下一步行动方案的一项重要建议和行动计划就是设立执行机构，主管部长通过框架文件、业务计划、适度控制、基准比较等对执行机构及执行经理进行绩效控制。公民宪章运动是在长期的政府改革运动坚持以经济和效率为中心作为绩效评估主体内容。竞争求质量运动追求三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合公民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。

　　三、英国政府绩效评估的发展特点

　　1.评估的侧重点从经济、效率到效益、质量。虽然改革在经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也开始变得日益突出，即如果保守党政府的行政改革继续以经济和效率为重点，必然受到牺牲质量和公共服务来追求开支节省的指责。为此，英国的行政改革的侧重点从经济、效率向质量、公共服务转移。

　　2.评估主体从公共组织扩展到社会公众。20世纪90年代以来，随着顾客导向、质量为本日渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众。

　　3.评估主题从评判到发展。为了对组织有实际利益，绩效评估逐渐被视为一种重要的学习方法，并不只是为了评估而评估，也是为了评估者和作为整体的组织。因此，绩效不仅仅是一个指导和控制的程序，更是一种学习的程序。

　　4.评估的价值标准多元化。英国审计委员会将"经济"、"效率"、"效益"的"3E"标准纳入到绩效审计框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务的管理实践中。实际上，"3E"是一种包含了不同价值观点的标准体系，它反映了公共组织目标的多元化。

　　5.评估被纳入绩效管理体系20　世纪80年代后期绩效评估逐渐被纳入绩效管理的框架中，并被视为绩效管理概念中的中心因素，是绩效管理中不可缺少的一部分。它反映了绩效目标与实现结果的有关信息，为以提高公共组织整体绩效水平的其他绩效管理技术的运用提供了依据。

　　四、英国政府绩效评估的启示

　　英国政府绩效评估在世界行政改革史上写下了浓重一笔，对我国行政管理现代化改革，提升行政效率和效益具有重要启示：

　　1.加强政府绩效评估的理论研究。从英国政府绩效评估的实践来看，政府绩效评估是行政管理工作的一个重要组成部分，运用科学化、制度化的绩效评估是行政管理现代化的重要体现。因此，要加强理论研究，学习和借鉴英国绩效评估的经验和理论成果，以理论作为我国开展政府绩效评估的立足点。

　　2．要把政府绩效管理纳入到行政管理改革中。英国行政改革实践的一条重要经验就是大力推行政府绩效评估，成立专门机构实施绩效评估。因此，在我国的行政改革中，应把政府机关绩效管理作为深化行政管理体制的重要内容，作为行政管理体制改革的配套措施来进行。

　　3．在开展政府绩效评估中要充分认识绩效管理的双重功能。从英国政府绩效评估的主体内容侧重点的转变可以看出，政府绩效管理具有管理功能和政治功能。通过政府绩效评估，创造了政府公共事务和提供公共服务的效率和活力，充分显示了它的管理功能。因此，要正确理解政府绩效评估，增强实践中的执行力。

　　4．增加绩效评估的公开性和扩大公民的参与渠道。从英国政府绩效评估的整个过程来看，透明度和公开性是其重要原则，明确的绩效标准、服务标准和程序、量化的公共服务示标等为政府绩效评估有效实施创造条件。因此，以公众为导向，根据公众的需要提供公共服务和公共产品，又根据公众对公共服务和公共产品的满足程度来评估政府管理绩效，通过互动，实现政府绩效评估应有的意义。

　　5．建立完善的绩效评估奖惩机制。奖惩机制是绩效评估的保障。没有完善、科学的奖惩机制，绩效评估也就失去意义和价值。"测量能推动工作；若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功，就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败。"因此，奖勤罚懒、奖励成功纠正失败都需要完善绩效评估的奖惩机制作保障。

　　参考文献：

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