PPP项目操作中(银行贷款)申请报告

PPP项目操作中（银行贷款）申请报告

关于PPP政策研究及我行授信策略的报告

提纲

一、PPP模式及主要政策

（一）PPP概念

（二）PPP适用范围

（三）PPP项目的实施主体

（四）PPP项目的运作模式

二、PPP模式推进现状及存在问题

（一）储备项目情况及类型

（二）存在问题

三、焦点问题的思考

（一）对BT模式的思考及样本

（二）对土地出让收入还款的思考及样本

（三）可行性与风险分析

四、授信策略建议

（一）整体授信策略

（二）区域授信策略

（三）产品发展策略

（四）项目授信策略

一、PPP模式及主要政策

（一）PPP概念

PPP模式即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“特许经营权”、“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

根据收费机制不同，PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类项目。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。文件出处：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。

（二）PPP适用范围

PPP项目主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，此类项目一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水

利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。

对于PPP项目的适用范围，财政部与发改委的描述中是存在细微差异的，表现如下：

PPP适用范围表述

财政部

发改委 基础设施及公共服务领域 公共产品和服务 文件出处 财金[2014]76号 发改投[2014]2724号

另，总行在授信指引中也指出，不得通过PPP项目绕道突破地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等政策规定违规提供融资。

（三）PPP项目的实施主体——社会资本

1、社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。文件出处：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。

2、融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能。文件出处：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。

3、实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。依法选定的特许经营者，应当向社会公示。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

4、重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。文件出处：总行《中国银行股份有限公司PPP项目授信指引》。

5、国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

6、创新政府融资平台的改造途径。对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目。文件出处《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）

（四）PPP项目的运作模式

1、运作原则：PPP项目按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则进行运作。

2、运作方式：主要包括委托运营（O&M）、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

3、运作流程：PPP项目操作流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。

4、物有所值评价：财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

5、财政承受能力论证：财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

6、财政支出责任：PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。通过财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需要从同级财政预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。文件出处：《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》。

7、项目采购：在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。文件出处：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

项目操作流程如下：

（三）可行性与风险分析

1、可行性分析

国家把确立PPP模式作为政府的一项重点工作，通过“堵暗道、修明渠”的方式，使政府债务做到重诺履约和公开透明，为银行融资提供了良好的外部环境。当前面临经济转型升级期，实体经济投资活力不足、部分领域的经营风险频发，资产质量下滑。而从我行近十年的历史数据分析，政府背景的授信项目资产质量比较好。因此，PPP项目可作为近期我行授信投放新的增长点。

PPP项目投资规模大，融资服务需求丰富，我行可为其包括贷款、发债、财务顾问、资金托管等全方位的金融服务。叙做PPP项目融资，以大资产业务为切入点，有利于密切我行与政府的合作关系，有利于带动我行的行政事业存款业务，有利于提高我行的综合收益。此外，当前复杂的经济市场环境下，PPP项目经过政府的筛选把关，现金流缺口部分以财政补助形式纳入财政预算，还款来源较有保障，有利于改善我行资产质量和授信结构。

2、风险分析

（1）合规性风险

自43号文发布以后，目前政府关于PPP模式的政策处于一个不断完善的过程中，包括物有所值评估和财政承受能力评价等政策仍未出台，部分领域不可避免地存在政策真空期。我省的PPP项目的认定工作推进较慢，相关项目缺乏政府认定的权威性和有效性，而我行的储备项目多是实质上的政府BT回购模式，存在合规性风险。

（2）信用风险

PPP模式的运营周期较长，期间项目的收费水平、物价通胀、资金利率、经营成本、市场竞争、合作纠纷乃至最终的政府信用，皆存在着诸多风险点。PPP模式中政府及社会资本均存在经验不足，一旦项目自身运营不理想，政府补贴又难以覆盖资金缺口；或项目运营存在政企纠纷，影响项目运营，均对债权人带来较大风险。

四、授信策略建议

（一）整体授信策略

叙做PPP模式下的授信业务应重点把握好“合规性”和“还款能力”两个原则：

合规性方面，优先支持已列入各级财政部门及发改部门PPP项目库中的PPP项目；择优支持业务模式符合PPP相关文件规定、但尚未列入项目库的PPP项目；对于不违反现行PPP相关文件规定，但由于政策不够明确而可能存在合规性风险的项目，应通过设计授信方案化解合规性风险，审慎叙做。

还款能力方面，优先支持项目自身现金流能覆盖授信本息的项目；择优支持项目自身有现金流、还款缺口部分已纳入财政预算的项目；审慎支持项目自身没有现金流、还款依赖地市级及以上的财政预算支出的项目；原则上不叙做项目自身现金流不足、还款资金安排没有纳入财政预算、且第二还款来源不可靠的项目。

（二）区域授信策略

1、重点支持综合财政实力强（以一般公共预算收入衡量）的区域，包括广东省、广州市、佛山市、东莞市、珠海市。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，可接受省级和地级市的财政补贴，广州和佛山还可择优接受区级财政补贴，东莞市还可择优接受镇级财政补贴。

2、择优支持综合财政实力强，但土地财政依赖度高的区域（江门、中山、惠州、汕头、揭阳、湛江、清远、肇庆）。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，原则上只接受地级市的财政补贴。

3、审慎支持综合财政实力弱，同时土地财政依赖度较高的区域（其余城市）。此类地区项目的还款来源如涉及财政补贴，只接受地级市的财政补贴。

4、原则上不叙做省行辖区外的异地PPP项目，如确有必要叙做此类项目，要求股东为总行级或省行级重点客户、现金流能全额覆盖授信本息、财政补贴已纳入地级市及以上的财政预算并经人大审议通过。

（三）产品发展策略

1、授信业务

结合PPP模式运营周期长的特点，授信产品以中长期项目贷款为主。同时在建设期内可配套少量与采购原材料相关的贸易融资、银行承兑汇票产品；项目建成后可配套少量与项目运营、维护的流动资金贷款产品。

2、综合金融服务

国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、资产支持票据等。因此，我行可通过出资参与产业基金、发行债券、票据、提供撮合类业务等多种方式，为相关项目提供一揽子的综合金融服务，拓宽我行业务支持范围，提高综合收益。

（四）项目授信策略

1、项目主体

（1）在全力争揽新增PPP项目的同时，关注存量政府融资平台项目向PPP模式的转化。

（2）项目的社会资本方须满足财金〔2014〕113号文及国办发〔2015〕42号文的有关要求。重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。

（3）重点支持符合国家及地区发展战略、政府支持力度较大、补贴制度合理完善、市场化程度较高、需求长期稳定、收益回报较好、项目现金流充足的PPP项目。

适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。

（4）审慎叙做还款来源与土地出让收入相关的PPP项目。叙做此类型项目须重点关注以下问题：

l 应挑选综合财政实力强，且土地财政依赖度低的地区。

l 鉴于PPP模式中关于土地出让收入能否直接作为还款来源存在不确定性，申报行在叙做业务前应与政府及相关部门保持沟通，一旦叙做业务后出现政策性问题，政府应配合我行对项目

予以整改或立即收回。

l 提倡以银团贷款方式叙做业务。

l 叙做业务前与监管部门做好沟通工作，争取得到其认可或谅解。

（5）回避与现行政策相冲突的BT项目，或通过PPP项目绕道突破地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等政策禁止的项目，防范合规性风险。探索将部分信用风险低的BT项目改造成PPP项目，支持申报行参与政府的方案设计。

（6）禁止支持当地政府控制的平台、类平台等非列入土地储备机构名录企业的土地一级开发贷款。

2、授信方案及条件

（1）对于经测算项目自身现金流可覆盖授信本息、无政府财政补贴的项目，考虑到测算结果中的不确定性，应综合考虑项目自身情况、股东实力、股东相关行业的运营经验等因素，争取更佳的抵质押担保条件。

（2）对项目收入不能覆盖成本和收益，需由各级地方政府通过政府付费、政府补贴等形式对缺口部分现金流进行补足的项目，财政补贴等支出须纳入同级财政预算、在中长期财政规划中予以统筹考虑，并经同级人大审议通过。

考虑到每一年度全部PPP项目需要从同级财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的政策要求，应挑选投资金额大、社会经济效益突出，当地政府重视的重点项目，确保还款来源能够纳入政府财政预算。

（3）授信方案中应重点关注政府、社会资本、PPP项目公司及其他利益相关方的合作协议及相关法律文本，尤其是特许经营、使用者付费、政府付费、政府补贴等核心条款，明确各方的责权利关系，落实授信还款安排。

（4）提倡以银团贷款方式叙做业务，我行授信条件不弱于同业。

（5）对于有使用者付费的PPP项目，应争取相关收费账户在我行开立，按银团贷款份额将资金回笼我行，并提供收费账户的收费权质押。同时，尽量争取提供其他抵质押担保条件，增加第二还款来源。

专此报告。