深圳城市规划发展及其范型的历史研究

城市历史研究

Urban Historical Studie

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深圳城市规划发展及其范型的历史研究＊

李百浩　　　王　　玮

【摘要】以历史研究的方法，对深圳城市规划发展历程进行剖析，探讨其范型的来源与运用，认为在“模仿、转换、吸收、定型及形成自身文化的过程”中，深圳城市规划完成了从“技术性”向

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间，由一个仅２．３万人的边陲小镇一跃成为近７００万人的特大城市，先后获得“国家园林城市”“、国家环保模范城市”“联合国人居奖”、，国际建协“艾伯克隆比爵士（城市规划／国土开发）荣誉奖”。

现在的中国正面临着与一个世纪前欧美相同的工业化与城市化浪潮，如何借鉴欧美城市规划的经验，是当前城市规划工作的重点与难点。深圳的城市规划最早面对市场，在城市快速发展中，集中反映了所有矛盾和问题。可以说，深圳是中国改革开放的最前沿阵地，是中国现代城市规划的典型代表。以深圳为个案，研究其城市规划的发展和范型，分析其城市规划特征及范型来源与运用，将有助于探讨中国城市规划改革的道路、中国现代城市规划理论研究以及建设有中国特色的城市规划理论体系。

“制度性”的转变，体现了西方、香港及中国近现代城市规划对其的影响，最后指出“制度性”是深圳城市规划的精髓，只有围绕社会政治、经济，寻求适合本土的发展方式，才是城市真正的出路。【关键词】深圳市；近现代城市规划史；规划制度；范型

HISTORICAL STUDY ON THE DEVELOPMENTAND PARADIGM OF URBAN PLANNING INSHENZHENLI Baihao; WANG Wei

ABSTRACT: Using the method of historical research,this paper analyzes the development of city planning

【文章编号】１００２－１３２９（２００７）０２－００７０－０７【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ【作者简介】

李百浩，武汉理工大学土木工程与建筑学院，院长、教授、博导。

王玮，武汉理工大学土木工程与建筑学院，硕士研究生。

【收稿日期】２００５－０８－２９＊　２００１年度教育部优秀青年教师资助计划（教人司［２００２］４０号）。

２　　深圳城市规划的历史分期

根据深圳自身城市规划的发展特点，结合中国的政治、经济及社会变革，将深圳的城市规划发展划分为４个时期：

第一期，城市基础建设时期（１９７９－１９８６）；第二期，规划制度的探索期（１９８７－１９８９）；第三期，规划制度的过渡期（１９９０－１９９６）；第四期，规划制度的确立期（１９９７－现在）。第一期始于１９７９年设立蛇口工业区，标志着深圳城市建设的开始。

区分第一期与第二期的主要依据是１９８７年深圳率先实行土地使用制度改革，随着经济体制向市场转型，开始学习香港，尝试编制新的规划体系。

第二期与第三期的区分，是由于１９９０年《中华人民共和国城市规划法》实施，并于１９９１年推行控制性详细规划（以下简称控规）。由此从１９９０－１９９６，深圳全面推广了控规。

第三期与第四期，是由于１９９７年实施《深圳

of Shenzhen and probes into the origin and applicationof its paradigm. It discovers that during the process of“imitating, transformation, assimilating, finalizing andforming its own culture”, city planning of Shenzhenexperienced the transformation from “technicality” to“institution” and reflected the influence of modern cityplanning of western countries, Hong Kong and Chinaon it. Thus it points out “planning institution” is theessence of city planning of Shenzhen. At the sametime, it argues that only seeking the suitable way forlocal development and centering on the society, poli-tics and economy, can the city find its real outlet.KEYWORDS: Shenzhen; history of modern cityplanning; planning institution; paradigm

１　　引言

深圳是新崛起的一座现代化都市，短短２６年

市城市规划标准与准则》（以下简称深标）及１９９８市规划停滞多年，在思想、内容和方法上仍沿袭年颁布《深圳市城市规划条例》，标志着城市规划１９５０年代的“苏联模式”。因此，最初的深圳城市由技术性转向制度性。

规划主要局限于国民经济计划的延续，是经济计划在城市土地和空间上的落实①，具有较强的技术３　　深圳城市规划发展历程与主要内容性特征。反映在城市建设上，首先是“七通一平”的基础设施建设，其次是政府主导下的项目建设。３．１　　城市基础建设时期（１９７９－１９８６）（表１）

在管理体制方面，形成“五统一”模式。

１９７９年深圳撤县设市，由于“文革”动荡，城

这一时期较重要的规划有三个：１９８０年的第

表１　深圳城市规划发展历程及其规划制度的主要内容

Tab.1 Main contents of master plan and planning institution of Shenzhen

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一部总体规划《深圳市城市建设总体规划》、１９８２年的《深圳经济特区社会经济发展大纲》及１９８６年的《深圳经济特区总体规划１９８６－２０００》。从内容上看，与当时“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针是一致的。１９８６年总体规划最终确定的带状多中心组团模式，为后来深圳城市空间结构的形成奠定了基础。

此外，这一时期还建立了最初的城市规划决策机构——“深圳城市规划委员会”（１９８６），并已开始对控规的尝试——１９８６年华侨城第一期规划。这对后来我国控制性详细规划理论与实践的形成起到重要作用。

住用地标准等作了详细规定，为城市规划各阶段编制提供了技术依据。

３．３　　规划制度的过渡期（１９９０－１９９６）

１９９０年《城市规划法》正式实施，１９９１年在全国范围内推行控制性详细规划。１９９０－１９９６年，控规作为初步应对市场的工具，在深圳得到全面推广。至１９９７年，控规已覆盖全特区和外围大部分建设用地，特区主要建设区域还进行了多次覆盖③。从控规实施情况看，虽基本适应城市快速扩张及经济增长需要，但因过于注重指标控制，缺乏法律约束效力，只能被动应对市场，而未能对市场起到良好的引导作用。尽管如此，控规的应用和实施在深圳城市规划由技术性向制度性过渡中起到一种连续性作用。

这一时期影响较深远的规划事件有两个：福田中心区规划及１９９６年编制完成的《深圳市城市总体规划１９９６－２０１０》。

在管理体制方面，１９９３年对规划国土管理体制进行改革，将规划与国土合二为一，全市５个行政区规划国土管理部门改为市规划国土局派出机构，建立“市局→分局→国土局”三级垂直管理构架。１９９６年颁布《深圳市规划国土局依法行政手册》，为规划国土部门依法行政提供了依据。

３．２　　规划制度的探索期（１９８７－１９８９）

３．２．１　　土地使用制度改革

１９８８年《深圳经济特区土地管理条例》（以下简称《条例》）颁布，在法律上确立了特区国有土地使用权有偿出让和有偿转让、土地所有权和

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使用权分离、土地使用权进入流通领域的土地管理体制②。土地有偿使用一改土地无偿划拨的旧体制，使土地变为商品，进入流通领域，为经济建设带来新的增长点。

《条例》的颁布，表明深圳城市建设机制开始从计划体制向市场体制转型。

３．２．２　　“三层次五阶段”规划编制体系雏形

为寻求与市场经济相适应的城市规划机制，１９８９年深圳开始对城市规划体系进行改革探索，在无先例可循的条件下，借鉴香港“三层次五阶段”规划编制体系，并尝试编制各阶段成果。

由于当时市场经济体制尚未成熟，加之城市处于大规模建设中，“三层次五阶段”规划方式并未全面推行，除第一阶段全市发展策略和规划标准与准则产生一定作用外，其他阶段成果均很快消无声息。

３．２．３　　《深圳市城市发展策略》（１９８９）

１９８９年的《深圳市城市发展策略》（以下简称《策略》），第一次从全市角度，对城市发展做出整体规划设想，提出以特区为中心，由西部开发→中部→东部→全域的有重点、有步骤的全境开拓方案，并将全市划分为６个次区域，根据自然地理状况、资源开发利用条件，确定各区发展方向和开发重点。《策略》的制定为１９９０年后特区工业外向迁移起到较好的指导作用。

３．２．４　　《深圳市规划标准与准则（试行）（》１９８９）

同年，参照《香港规划标准与准则》，深圳编制完成《深圳市规划标准与准则（试行）（》以下简称“深标”）“深标”。对城市建设用地分类、城市建设主要用地比例和标准、工业用地标准、居

３．４　　规划制度的确立期（１９９７－现在）

１９９７年深圳市政府公布《深圳市城市规划标准与准则》；１９９８年颁布《深圳市城市规划条例》；２０００－２００３年深圳市城市规划设计院开展对法定图则的一系列研究，编制或修订了与法定图则密切相关的一系列技术规范④，包括《深圳市法定图则编制技术规定》《深圳市土地使用相容性规定》、、《深圳市密度分区规定》《深圳市城市规划标准与、准则》等。这些城市规划法规、制度的公布与建立，使深圳城市规划最终从技术性转向制度性，从而也成为深圳城市规划成熟与进步的标志。

这一时期，结合社会经济五年发展计划开始采取“近期规划＋总体规划”的“滚动式”规划，先后编制《深圳市总体规划检讨与对策２００１－２００５》《、深圳近期建设规划２００３－２００５》。总体规划更加强调对城市的指导作用，近期建设规划则着重解决近期建设的重大问题，使规划制定更能发挥作用。

３．４．１　　《深圳市城市规划标准与准则》（１９９７）

１９９７年的《深圳市城市规划标准与准则》，在原１９８９年“深标”基础上，结合当时国内现行规范和标准，如《城市规划法》《、城市用地分类与规划建设用地标准》等，以及港、台、美、日等

地相关规划标准。“深标”为实现城市建设标准化、规范化、法制化提供了技术依据，对国内其他城市具有一定借鉴意义。

３．４．２　　《深圳市城市规划条例》（１９９８）

１９９８年５月深圳市二届人大常委会审议通过《深圳市城市规划条例》（以下简称《条例》），并于１９９８年７月１日正式实施。《条例》确定了以法定图则为核心的“三层次五阶段”规划编制体系，确定了法定图则的法律地位；设立城市规划委员会作为规划管理决策机构；第一次将公众参与纳入法制化程序，规定了公众参与总体规划和法定图则的途径和形式，并将社会人士吸收进规划委员会，提高规划决策的民主性。

《条例》的颁布，标志着深圳城市规划制度体系基本建立。

４　　深圳城市规划的范型分析４．１　　范型来源

纵观深圳的城市规划，其范型来源是多方面的（图１）。

首先是国外城市规划理论与技术的运用，表现在：第一，深圳历次总体规划都有国外专家参与或审议，他们不同程度地将国外城市规划理论直接运用于深圳规划实践。第二，从１９８２年开始邀请国外机构参与重要的规划和设计，如深圳市中心区规划。第三，因深圳与香港毗邻，使得深圳规划工作者必然学习香港城市规划的做法，而回归之前的香港城市规划主要源于西方。

其次，深圳虽然作为改革开放的试验地，但也不可避免地会受到中国城市规划的影响。况且，深圳的基本经验，亦会促进整个中国现代城市规划的发展。

４．２　　城市规划范型

４．２．１　　带形城市理论

１９８２年《深圳经济特区社会经济发展大纲》根据深圳带形地形特点，初步提出带状组团式空间发展模式，这一模式来源于西班牙工程师马塔（Ａｒｔｕｒｏ　Ｓｏｒｉａ　Ｙ　Ｍａｔａ）于１８８２年提出的带形城市理论，城市沿主要交通干线向两边发展。最初规划的新市区，道路系统主要采取方格网形式，以提高土地利用率。

４．２．２　　国外多核心组群式规划

１９８６年特区总体规划进一步提出带状多中心组团式结构布局。各组团规模大小不等，功能性质各异，有自己相应的各项配套设施，组团之间隔以楔状绿地。这一结构模式是在结合带形城市

图

１

　深圳城市规划范型源流

Fig.1 Sources of urban planning paradigm of Shenzhen

理论基础上，以１９６０－１９７０年欧、美、日等国陆续采用的多核心组群式规划结构作为范型的。这种多中心组团式结构，还不同程度地体现了有机疏散及绿地带理论思想，使整个城市在“统一中

做分隔，在隔离中求统一”

⑤。４．２．３　　区域规划

１９８９年，参照香港发展策略，以香港规划体系为范型，编制以区域规划为特征的《深圳市城市发展策略》。它把特区内外作为整体规划范围，考虑了深港及珠三角的对接等相关政治、经济、区域国际联系等多方面问题后，提出“全境开拓”方案。此后，区域规划研究遂成为深圳城市规划的重要内容，并在１９９６年总体规划及其后规划中得到充分体现。

４．２．４　　香港的规划标准与准则

随着市场经济的不断深入，１９８９年颁布了以为母本的《深圳市城市规划标准与准则》。虽然该标准在城市建设用地分类、公共设施、工业用地、道路广场用地标准等方面均参照香港，但却是我国第一部地方性城市规划标准。自１９９７年起，依据国内现行规范和标准，结合实际情况，对原“深标”不断进行较大调整和补充。新版“深标”以国标为基础，但在用地分类、医疗卫生设施、文娱体育设施、工业布局、配建停车场、城市设计等方面，仍借鉴了港、台与美国等标准。新标准不仅提高了原标准，而且更加完善。

４．２．５　　香港的城市规划条例

１９９８年颁布的《深圳市城市规划条例》是以和《中华人民共和国城市规划法》为原型的。作为深圳城市规划条例中最主要的内容——城市规划委员会、“三层次五阶段”规划编制体系以及法定图则，均来源于香港。

（１）香港的城市规划委员会。

早在１９８６年深圳就成立了城市规划委员会，但并非为常设机构，其成员也仅局限于政府官员。１９９８年，参照香港做法，把规划委员会确定为常设机构，并吸纳社会人士加入，使规划管理

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《香港规划标准与准则》《香港城市规划条例》

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图２　深圳最初的规划编制体系图

３

　

香港规划图则体系

图４

　

深圳“三层次五阶段”规划

Fig.2 Prime planning formulation sys-

Fig.3 Planning system of Hong Kong

编制体系

tem of Shenzhen

Fig.4 “Three-level, five-stage” plan-ning system of Shenzhen

决策走向民主化。深港两地规划委员会在成员组成、职责与功能等方面存在着不同程度差异（表２）。不难看出，香港规划委员会绝大多数成员来自社会各阶层，其下设的聆讯反对小组委员会，可聆听对公布的图则草图提出的反对意见，这些

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内现行规划体系保持一致。（３）香港的法定图则。

法定图则源自欧美的区划法，深圳法定图则则主要是以香港法定分区计划大纲图为蓝本，其内容均是对土地利用的性质和强度进行控制。但由于深圳法定图则是与国内“控制性详细规划”相对应，而香港法定分区计划大纲图相当于国内“分区规划”阶段，因此两者在内容深度、控制强度上不尽相同⑥（表３）。深圳法定图则目前仍处于探索阶段，依照香港及欧美的一些做法，正逐步加强在法定图则编制和审批过程中公众参与力度，酝酿上诉委员会的成立以及加强法定图则的法律效力等，使法定图则逐步成熟。

还有待深圳参考借鉴。

（２）香港的规划图则系统。

１９８９年深圳初次提出“三层次五阶段”规划编制体系（图２），其内容基本上完全照搬自香港规划图则系统（图３）。随后经过几年的研究探讨，结合国内规划编制体系及深圳的实际情况，１９９８年《深圳市城市规划条例》确立了新的“三层次五阶段”规划编制体系（图４）。从中可以看出它的规划体系结构仍然源自香港，但内容却是与国

表２　深圳与香港城市规划委员会比较

Tab.2 Comparison of urban planning board between Shenzhen and Hong Kong

资料来源：《深圳市城市规划条例》１９９８年版；《香港城市规划条例》１９９７年版；卢惠明、陈立天，《香港城市规划导论》；宋家明，《香港的城市规划体系与制度（上）》。

５　　深圳城市规划对国内其他城市的借鉴并在全国范围内发生作用。例如，组团式结构模式意义

陆续被国内其他城市采用，海口市总体规划（１９８８－２００５）采取带状组团式布局，城市沿海岸线２０余年的深圳规划与建设，深刻记载了由计由中心市区、长流、马村３个组团组成，之间隔以划经济向市场经济转型过程中深圳城市规划所做绿地；海南省琼山市新市区总体规划（１９９４－的不懈努力，也折射出城市自身的社会结构演变２０１０），环绕中心绿地，由６个组团组成，各组团及文明变迁。面对现今全国范围的经济体制转间保留大量水系、湿地及绿地；此外，南京、上海型，深圳城市规划发展历程实际可看作是中国现等地已展开对法定图则的探索与研究。国内亦有不代城市规划发展的缩影。在“模仿、转换、吸收、少学者在结合欧美“区划法”及深圳法定图则经验定型及形成自身文化过程”中，深圳城市规划完的基础上，提出我国控制性详细规划的立法构建。

成了从“技术性”向“制度性”的转变，体现了（２）“制度性”是深圳城市规划的精髓。只有西方、香港及中国近现代城市规划对其的影响建立完整的城市规划制度，建设才能有法可依。中），而这也正是深圳城市规划发展过程中最国正面临全国范围的经济体制转型，要建立适宜重要的历史特征。深圳城市规划实践对国内其他市场经济条件的城市规划机制，就必须走法制化城市建设及中国现代城市规划理论体系研究具有道路。深圳城市规划实践证明，法定图则有利于市积极的意义。

场经济下的土地开发和利用、公共配套设施的完（１）深圳城市规划与建设，已不仅是“深圳善及规划的管理和实施。当前中国城市规划改革模式”，更重要的是它已转化为自身的一种文化

的关键在于加快推进控制性详细规划立法构建及

表３　深圳法定图则与香港法定图则比较

Tab.3 Comparison of statutory plan between Shenzhen and Hong Kong

资料来源：《深圳市城市规划标准与准则》１９９７年版；

《深圳市城市规划条例》１９９８年版；《香港城市规划条例》１９９７年版；卢惠明、陈立天，《香港城市规划导论》；张苏梅、顾朝林，《深圳法定图则的几点思考——中、美法定层次规划比较研究》。

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深圳城市规划发展及其范型的历史研究

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（图５

城市历史研究

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图５　深圳城市规划范型历史谱系

Fig.5 Historical pedigree of urban planning paradigm of Shenzhen

注：图中实线箭头表示城市规划范型的导入方向，虚线框内表示欧美城市规划（上）与香港的城市规划（下）。

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地方法定图则编制，建立健全城市规划法规体系。

（３）深圳是中国探索自身城市规划理论的试验基地，其城市规划的基本经验无疑将成为中国现代城市规划理论的重要组成部分。多中心组团式城市空间布局、法定图则的研究、城市规划条例的颁布、规划决策中的公众参与机制等等，这些理论与实践都将极大地丰富中国现代城市规划理论体系。

注释（Ｎｏｔｅｓ）

①　吴志强．论中国城市规划制度与世界接轨．规划

师，２００１（１）：５－９．

②　引自：深圳博物馆．深圳特区史．北京：人民出

版社，１９９９．

③　王富海．从规划体系到规划制度——深圳城市规

划历程剖析．城市规划，２０００（１）：３０．④　见：邹兵、陈宏军．敢问路在何方？——由一个

案例透视深圳法定图则的困境与出路．城市规划，２００３（２）：６１－６７．

⑤　转引深圳经济特区年鉴编辑委员会．深圳经济特

区年鉴，１９８５．

⑥　引自：张苏梅、顾朝林．深圳、美国、香港、台湾

法定图则比较研究．城市管治——概念・理论・方法・实证．东南大学出版社，２００３：１６１－１７０．参考文献　（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　邓家光．深圳城市建设志［Ｚ］．深圳：深圳城市建

设局，１９８９．

２　深圳博物馆．深圳特区史［Ｍ］．北京：人民出版

社，１９９９．

３　深圳市规划国土局．寻求快速而平衡的发展——

深圳城市规划二十年的演进［Ｚ］．深圳：深圳市规划国土局，１９９９．

４　孙克刚．深圳城市规划和规划管理［Ａ］．深圳城市

规划：纪念深圳经济特区成立十周年特辑［Ｚ］．深圳：海天出版社，１９９０．

５　深圳市人民政府．深圳市城市总体规划（１９９６－

２０１０）文本・图集［Ｚ］．２０００．

６　深圳市城市规划设计研究院．深圳市近期建设

规划（２００３－２００５）文本［Ｚ］．２００３．

７　深圳市人民政府．深圳市城市规划标准与准则

［Ｚ］．１９９７．

８　深圳市规划国土局，深圳市城市规划条例［Ｚ］．１９９８．９　王富海．从规划体系到规划制度——深圳城市规划

历程剖析［Ｊ］．城市规划，２０００（１）．

１０　香港城市规划条例［Ｚ］．１９９７．　ｗｗｗ．ｃｎｕｐ．ｃｏｍ／

ｇｕｉｈｕａ／ｆａｌｖ／ｄｆｆｇ－ｘｉａｎｇｇａｎｇ．ｈｔｍ．

１１　卢惠明，陈立天．香港城市规划导论［Ｍ］．香港：

三联书店，２０００．

１２　香港规划标准与准则［Ｚ］．２００３．　ｈｔｔｐ：／／ｓｃ．ｉｎｆｏ．

ｇｏｖ．ｈｋ／ｇｂ／ｗｗｗ．ｉｎｆｏ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｐｌａｎｎｉｎｇ／ｉｎｄｅｘ＿ｃ．ｈｔｍ１３　孙骅声．他山之石，可以攻玉——深圳市城市

规划与设计中的涉外经历［Ｊ］．世界建筑导报，１９９９（５）．

１４　李百浩，刘先觉．中国城市规划近代及其百年

演变［Ａ］．建筑师９０［Ｍ］．北京：中国建筑工业出版社，１９９９．

１５　中国城市规划设计研究院，中国城市规划设计

研究院规划设计作品集［Ｚ］．北京：中国建筑工业出版社．１９９９．