对我国当前个人所得税流失的探讨

本科学生毕业论文

对我国当前个人所得税流失的探讨

系部名称：专业班级：

学生姓名：

指导教师：职 称：

黑 龙 江 工 程 学 院

二○○一一年十二月

The Graduation Thesis for Bachelor's Degree

For our Current Discussion of Loss of

Personal Income Tax

Candidate：TianLu

Specialty：Accounting

Class：09-2

Supervisor：Associate Prof. XieDongmei

Heilongjiang Institute of Technology

2007-06·Harbin

摘 要

个人所得税是我国财政收入的主要来源之一。然而，在我国现行税制中，个人所得税却被公众认为是税收流失最严重的税种。个税流失严重不仅使财政收入损失巨大，而且还加剧了个人收入分配不公的状况。因此，进一步加强个税的管理和征收办法，加强税法宣传，提高公民自觉纳税的意识是改善我国个税流失状况的有效途径。本文主要论述个人所得税在我国严重流失这一情况，同时分析了产生这一现象的原因并提出解决方法。希望通过本文能够解决个人所得税严重流失的这一现象。

关键词：个人所得税；税收流失；经济影响；税制改革

ABSTRACT

The personal income tax is one of our country financial revenue important sources. However, in our country current taxation, the personal income tax actually by the public was revealed that is the tax revenue drains the most serious categories of taxes. Not only the tax outflow is serious causes the financial revenue loss to be huge, moreover also intensified the personal income assignment unfair condition. Therefore, further strengthens a tax the management and the collection means that strengthens the tax law propaganda, raises consciousness which the citizen on own initiative pays taxes is improves our country tax outflow condition the efficient path.

Key word: Personal Income Tax; Tax Revenue Outflow; Economic Impac；Tax System Reform

目 录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ Ⅰ Abstract„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ Ⅱ

第1章 绪论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1

1.1研究目的和意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.2国内外研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.2.1国外研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.2.2国内研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

1.3研究思路及内容„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

第2章 个人所得税的定义及发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

2.1个人所得税的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

2.2我国个人所得税的发展历程„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

2.2.1我国个人所得税的发展 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

2.2.2我国个人所得税发展年表 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6

2.3我国个人所得税的定位 „ „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

2.4本章小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

第3章 个人所得税流失情况的分析 „„„„„„„„„„„„„„„„„9

3.1我国个人所得税流失现象及原因 „„„„„„„„„„„„„„„„„9

3.1.1我国个人所得税的流失 „„„„„„„„„„„„„„„„„„9

3.1.2我国个人所得税流失的原因 „„„„„„„„„„„„„„„„9

3.2目前我国个人所得税征收存在的问题 „„„„„„„„„„„„„„11

3.3我国个人所得税流失产生的巨大影响„„„„„„„„„„„„„„„13

3.4本章小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15

第4章 解决我国个人所得税流失的措施„„„„„„„„„„„„„„„16

4.1个人所得税制度的改革与完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„16

4.2高收入阶层个人所得税征管法制完善„„„„„„„„„„„„„„„17

4.3关于我国个人所得税改革的定位思考„„„„„„„„„„„„„„„23

4.4本章小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„26 结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„28 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„29

第1章 绪 论

1.1 研究目的和意义

随着中国经济的迅速发展，个人收入在国民经济分配中的比例迅速提高，目前占到GDP的70%左右。这为征收个人所得税提供了牢固的税源基础。而居民储蓄存款规模的不断扩大，以及来自国家税务总局的资料显示，个人所得税已经成为自1994年税制改革以来增长最快的税种，8年来平均增幅高达48%。2001年全国个人所得税收入接近1000亿元人民币，成为第四大税种。其中，来源于工资、薪金的税收占41%，利息、股利、红利、财产租赁等资本所得为35%.而在上海、北京、深圳、厦门等城市，工资薪金税收占总额的比例超过60%。

然而，在我国现行诸税中，个人所得税却被公众认为是税收流失最严重的税种，被税务部门称为征管“第一难”，被老百姓戏称为“征的不如漏的多”。

近年来，由于非均衡发展的政策、强调效率的初次分配政策、国有企业改革的深入发展等因素共同作用，中国贫富差距的扩大是有目共睹的，而且还有继续扩大之势，早在2000年我国的基尼系数就达到了0.458，超过了0.4的国际警戒线，预计2007年中国基尼系数将达0.48。贫富差距已成全社会关注的敏感问题，因此，作为调节再分配的重要工具，个人所得税在调节个人收入、促进社会公平的功能越来越为人们所关注。

本文主要针对我国个人所得税的流失问题进行研究，分析产生我国个人所得税流失的根本原因，同时综合各位专家学者的观点提出我国个人所得税流失问题的改善办法。

1.2 国内外研究现状

1.2.1国外研究现状

个人所得税税制主要模式

世界各国的个人所得税税制一般可分为三类：综合所得税制、分类所得税制、混合所得税制。

1、综合制

“综合所得税制”（Unitory Income Tax），又称一般所得税制，其指导思想认为所得税既然是一种对人税。其应纳税的所得理所当然地应当综合个人全年各种所得的总额，减除各项法定的宽免额和扣除额之后的净额，然后按统一的累进税率课征。综合

所得税制的税基宽，能够反映那说人的综合纳税能力，并充分考虑到个人经济情况和家庭负担等，给予减免照顾，符合支付能力原则或“量能课税”原则：它对总的净所得和稳定经济的目标，可以发挥所得税作为调节社会波动的“自动调节器”的作用。但是他的课征手续比较繁琐，征收费用较高，且容易出现偷税漏税，因此，要求征纳双方均有较高的文化素质，特别是纳税人要有较强的纳税意识，同时还要有较全的法制和财务制度、先进的税收征管手段、发达的信息网络和全面可靠的原始资料。美国个人所得税的课征制度是综合制的典型。它对应税所得最早的定义是：“个人从财产和劳动所取得的收入。”以后《美国税收法典》第61款又延伸为，总收入是指产生于各种渠道的全部收入，法律排除的在外。它包括现金、财产或劳务等各种形式所取得的收入。总收入的实现可以采取劳务、膳食、住宿、股票、现金及其他财产等各种方式。但是，综合制的基本特质是“反列举”，出了免税的收入项目加以具体列举外，其他一律要征税。

2、分类制

分类所得税（Scheduled Iconme Tax），又称个别所得税制。就是将个人所得按来源划分为若干种类，对各种不同来源的所得，分别计算应征所得税。其理论依据是：对不同性质的所得应采取不同的税率。勤劳所得如工资薪金等，要付出辛勤的劳动，应课以较轻的税。他的特征是指对税法上明确规定的所得分别课税，而不是将个人的总所得合并纳税。与综合制的不同，分类制对征税所得采取正列举，即列举之外的不征。分类制便于采取源泉一次征收法，课征简便，税源容易控制，又可以减少汇算清缴的麻烦，节省征收费用。它按不同性质的所得，分别采用不同的税率，实行差别待遇，体现出税收课征的横向公平原则，有利于实现特定的政策目标。但它不能按纳税人全面的、真实的纳税能力征税，难以体现公平原则，课征范围也比较窄。它较综合制原始，不能很好的体现量能负担的原则，而且对实际中遇到的一系列问题也缺乏较好的解决办法。目前单纯采用分类制的国家不多，最成功的首推英国，英国的“所得分类表制度”规定征税所得有6类（简称“六类表”）。税法对各个分类表规定了必要费用的扣除标准，扣除必要费用后，即为法定所得。各项法定所得通算后可求出总所得。总所得再扣除生计费后为征税所得。英国几乎所有类型的收入项目都被列入分类表，各类收入虽有特定的税基和税率，但其中大部分最终要加以“通算”，与综合制差别不大。

3、混合制

混合制又称分类综合所得税制，它是对纳税人各类所得于源泉按比例税率分别征税，然后再综合纳税人一定时期的各种来源所得总额按累进税率综合征税，并就其某

些类别所得已在源泉课征的纳税额给予全部或部分抵扣的一种所得税制。混合制反映了综合制与分类的趋同态势，最能体现税收的公平原则，它既坚持了“按能课征”的负责原则，主张个人不同来源的收入要综合计算征收，又坚持了对不同性质的收入要区别对待的原则，主张列举特定的收入项目按特定的办法和税率课征。理论上混合制可以较好地发挥增加财政收入和调节收入分配的功能，但它在实践中征管手续复杂，对征管技术和征纳双方主体的要求很高。因此现代国家往往兼行分类制与综合制，区别只是有的以综合制为主，有的以分类制为主，二者所占分量有差别。

1.2.2国内研究现状

我国的个人所得税始于20世纪80年代初期，当时随着改革开放以及经济的发展，个人所得税制度开始建立，对我国税制的丰富起到了积极作用。但随着时间的延续和经济环境的变化，也暴露出了一些缺陷。现行《中华人民共和国个人所得税法》因其先天的缺陷，征管难度大，效率偏低。中国现行的个人所得税采取分类所得税制，个人收入按11大项所得采用十种税率，按月或按次征收，或按月预缴、年终汇算清缴的方式征收，这种税制模式在个人收入形式单一，收入项目少的情况下，基本能满足个人所得税开征的目的。近年来中国经济发展迅速，各种新行业不断出现，收入形式和种类正愈来愈多元化，个人收入来源渠道增多，收入结构日趋复杂，现行的个人所得税制度已暴露出一些不适应新形势发展的漏洞和问题。诸多条款与经济发展水平存在很大不适应，虽几经调整修订，现今仍对其中一些条款争论不休。

1.3研究思路及内容

改革开放之后，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，同时经济模式也从单一向多元化转变，各种经济因素随之也开始了多元化的趋势。这对我国的税收而言，也意味着其税收主体也开始了多元化进程，税收政策也随之做出调整，其中重要的一项就是从1980年开始征收个人所得税。个人所得税的征收，对我国的财政收入有重大的意义，同时也对平衡社会财富分配起者重要的作用。但是，目前我国的个人所得税的征收仍存在着许多问题。近年来,随着我国市场经济体系发展日趋成熟,国民经济取得了长时间快速增长的骄人成绩，与此同时，国民个人收入的差距越拉越大却已成为一个不争事实。本来收入高者应多纳税，然而现实中却出现了工薪阶层成为缴纳个人所得税的主力，而部分非工薪阶层高收入却普遍存在偷漏个人所得税现象，他们收入的急速膨胀与税收的贡献严重不相称。税收特别是个人所得税作为政府调节贫富差距过大的手段之一，作用一是实现社会财富的再分配，二是以国家强制力来缩小贫富差距，而当前这一功能显然没有得到充分发挥。

本文从个人所得税的功能定位出发，认为我国目前个人所得税的首要功能是调节

个人收入分配上；由此分析了目前我国个人所得税在课税模式、费用扣除标准以及税率方面存在的一些突出问题，并结合我国的实际情况提出了相应的改革建议。

第2章 个人所得税的定义及发展

2.1个人所得税的概念

国家对本国公民、居住在本国境内的个人的所得和境外个人来源于本国的所得征收的一种所得税。在有些国家，个人所得税是主体税种，在财政收入中占较大比重，对经济亦有较大影响。中国在中华民国时期，曾开征薪给报酬所得税、证券存款利息所得税。1950年7月，政务院公布的《税政实施要则》中，就曾列举有对个人所得课税的税种，当时定名为“薪给报酬所得税”。但由于我国生产力和人均收入水平低，实行低工资制，虽然设立了税种，却一直没有开征。1980年9月10日由第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》。（直至1980年以后，为了适应我国对内搞活、对外开放的政策，我国才相继制定了《中华人民共和国个人所得税法》。《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》以及《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。上述三个税收法规发布实施以后，对于调节个人收入水平、增加国家财政收入、促进对外经济技术合作与交流起到了积极作用，但也暴露出一些问题，主要是按内外个人分设两套税制、税政不统一、税负不够合理。）为了统一税政、公平税负、规范税制，1993年10月31日，八届全国人大常委会四次会议通过了《全国人大常委会关于修改的决定》，同日发布了新修改的《中华人民共和国个人所得税法》（简称税法），1994年1月28日国务院配套发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定第二次修正，并于当日公布生效。

2.2我国个人所得税的发展历程

2.2.1我国个人所得税的发展

1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》,主要适用于我国境内的外籍人员。1986年,国务院先后发布实施了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例>>和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,主要适用于个体工商业户和国内公民。1993年10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订并公布了《个人所得税法》,并于1994年1月1日起施行同时废止了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》和中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,统一了个人所得税法律制度。1999年8月

30日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了第二次修正的《个人所得税法》。开2005年10月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了第三次修正的《个人所得税法》。同年12月19日,国务院令第452号发布了修改《中华人民共和国个人所得税法实施条例》的决定,自2006年1月1日,将工资薪金所得费用扣除标准由800元/月提至1600元/月。自2007年8月15日起,个人所得税中储蓄存款利息所得,利率由20%下调至5%征收利息税，自2008年3月1日起,将工资薪金所得费用扣除标准由1600元/月提至2000元/月。

可以看出,多年来个人所得税法历经了多次重大改革，正在不断地完善。在二十世纪八九十年代,多数人的收入水平还无法达到征税标准，个人所得税在当时并未被人们所关注,比如1994年的个人所得税收入占全年税收收入的比重仅为1.51%。但是，伴随着人们收入的增加，个人所得税的收入也增加了，而且其逐年递增率远远高于全国总税收收入和国内生产总值，2004年此项收入已达1737.05亿元，占全部税收收入的

6.75%，成为我国继增值税、企业所得税和营业税之后的第四大税种。2007年我国个人所得税收入完成3186亿元，占税收总收入的比重为7%。

尽管如此，个人所得税的功效仍令人不能满意。不少学者指出，在效率方面，我国个人所得税征管漏洞很大，税收流失较多，征收潜力巨大；在公平方面，我国2007年,工资薪金个人所得税1749亿元，同比增长38.4%，占个人所得税总收入的比重为55%,“贫富倒挂”现象十分明显。这些问题之所以会出现，我们首先可以想到那些存在偷税漏税的不法行为和一些所谓的避税行为，但归根到底，制定设计方面的漏洞才是最根本的，我们不能本末倒置。本文就是基于此，对个人所得税制存在的一些主要问题进行分析并提出一些针对性建议，以期能使个人所得税在调节收入分配和促进社会公平方面更充分发挥其作用。

2.2.2我国个人所得税发展年表

1950年，政务院发布了新中国税制建设的纲领性文件《全国税政实施要则》，其中涉及对个人所得征税的主要是薪给报酬所得税和存款利息所得税，但由于种种原因，一直没有开征个人所得税。

1980年9月10日， 第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》。我国的个人所得税制度至此方始建立。

1986年9月， 针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。

1993年10月31日， 第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关

于修改的决定》的修正案，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。

1999年8月30日，第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了《个人储蓄存款利息所得税》。

2002年1月1日，个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

2003年7月财政部财政科学研究所公布了一份名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的报告，建议改革现行的个人所得税税制，适度提高个人所得税起征点，同时对中等收入阶层采取低税率政策。

2003年10月22日，商务部提出取消征收利息税，提高个人收入所得税免征额等多项建议。

2005年初， 广东财政再次对个税免征额提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据。

2005年07月26日，国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》。

2005年08月23日， 第十届全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案。

2005年10月27日， 第十届全国人大常委会第十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》，会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定，免征额1600元于2006年1月1日起施行。

2007年6月29日， 第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，对个人所得税法进行了第四次修正。

2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税免征额自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

2008年暂免征收储蓄存款利息所得个人所得税。

2010年对个人转让上市公司限售股取得的所得征收个人所得税。

2.3我国个人所得税的定位

关于个人所得税的基本功能，归纳起来主要有两种观点：一种观点是主张个人所得税以聚财为目的;另一种观点主张个人所得税以再分配为目的。其实这两种观点也就是税收原则中的效率与公平问题，从理论上来讲，充分发挥个人所得税的效率功能，

是十分必要的；但就目前我国的具体情况来看，笔者更倾向于赞同第二种观点，即目前应充分发挥个人所得税在促进社会公平方面的功效，同时这也是由财政收入功能的有限性和调节收入分配功能的重要性决定的。

目前，我国贫富两极分化的严重程度早已为人们所共睹。社会成员收入差距过大不仅影响社会稳定，而且阻碍经济发展，这是我国政府面临的重大敏感问题，近些年来，我国政府一直在努力采取措施解决这个问题，但与社会现实面临的巨大压力相比力度还是明显不够的。

在市场经济体制下，社会存在一定程度的贫富差距也是不可避免的，但如果贫富差距过大，造成社会分配严重不公，政府就不能不采取必要的干预措施了。其实，在市场经济条件下，解决个人收入不公问题的主要手段主要有两个：社会保障制度和累进的个人所得税制度。目前我国这两种手段的作用还都没有充分发挥出来。一方面社会保障制度虽然在不断改革，但因其牵涉面太广而举步维艰，离完善还有相当长的路要走；另一方面，个人所得税存在一些不合理的制度规定，使其调节收入的功能大打折扣。两种手段比较而言，个人所得税主要涉及到的只有政府和纳税人之间的关系，因此其制度改革相对更容易一些。

2.4本章小结

本章主要针对个人所得税的定义进行解释，同时介绍个人所得税的发展历程及个人所得税的功能定位。使读者对个人所得税有基本认识。本章主要是为了以下的文章作铺垫，起到了承上启下的作用。

第3章 个人所得税流失情况的分析

3.1我国个人所得税流失现象及原因

3.1.1我国个人所得税的流失

改革开放三十年，中国的经济发展迅猛，人民生活水平大大的提高，个人收入也在飞速的高涨，这些年来中国公民的个人收入在国民经济分配中的比例迅速得到提高，目前占到GDP的70％左右。个人收入的提高就为征收个人所得税提供了坚实的税源基础。为我国的财政收入做出了巨大的贡献，可以说个人所得税的征收是国家经济实力不断增强的基础。然而，目前在我国个人所得税的征收却存在着税收流失的严峻形势。被税务部门称为税收征管的“第一难”，被老百姓戏称为“征的不如漏的多”。可见个人所得税的征收存在很大的漏洞，许多应缴纳个人所得税的公民通过各种形式偷逃税款的征缴，偷税、漏税、逃税的情况比较严重，特别是一些特殊行业的人员，个人所得税的征收存在很大的问题。比如娱乐行业的明星，真正按其实际收入缴纳个人所得税的少之又少，对个人收入的上报存在明显的欺瞒行为，以前些年闹得沸沸扬扬的刘晓庆案为例，就可以推测中国的娱乐行业的偷税漏税情况有多严重。而这只是冰山一角，在其他行业也存在这种状况，比如体育界，运动员的个人收入不透明，在个人所得税的收缴上，税务部门又没有强有力的政策，这直接导致国家税收的损失。按照预测，中国的个人所得税占税收收入的份额应当在18％以上，但是目前却远没有达到这个数目，而在西方个人所得税的比例都在30％左右，可见在我国个人所得税的流失严重，这给国家的财政造成了巨大的损失，同时也直接影响到了税法的权威，影响到按量缴税的公民纳税的积极性，这不仅是财政的损失，更对是社会道德、国家法规的破坏，对我国未来的发展极为不利，因为随着经济的发展，个人收入将会有大幅度的提升，而假如在个人所得税的征收问题上存在漏洞，那将影响国家经济实力的增长，这又反过来直接影响到大多数公民收入的提高，无法实现全面小康的伟大目标。因此个人所得税征收的流失，会造成严重的后果，不利于国，也不利民。

3.1.2我国个人所得税流失原因

据我国个人所得税征收工作实践第一线以及有关实证调查反映，目前我国个人所得税流失的主要原因和渠道包括：

1、居民个人收入隐性化非常严重

在我国目前居民个人的收入中，灰色收入甚至是黑色收入占较大一部分。2002年

在我国8万多亿元的居民储蓄存款余额中，有2万亿元左右属于公款私存和各种形式的灰色收入和黑色收入。由于个人在取得这些收入时根本就不进行纳税申报或申报不实，税务部门无法如实掌握居民个人的收入来源和收入状况，也就谈不上对其征税。

2、个人所得税代扣代缴单位没有依法履行代扣代缴的职责

例如，浙江省某市税务部门在进行个税的专项调查中发现，该市电力厂高级技术人员的月工资在一万元到五万元之间，管理人员的月收入也在千元以上，而单位却没有依法履行代扣代缴个人所得税的职责， 使得这些应纳税人员都没有缴纳个人所得税，导致了税收流失。

3、单位报销应由个人负担的费用，未按规定计入工资收入纳税

有的单位给个人买商业保险，用公款支付个人费用。有的单位企业为职工代扣代缴的个人所得税不是从工资中扣除，而是将代扣代缴的税金又列入成本或奖金支出。这样做，不但违反了有关的财经法规，而且也人为地减少了个人应税收入，少计了个人所得税。

4、纳税人或代扣代缴人采用化零为整、虚报冒领的手段逃避个税

这主要是利用我国个人所得税对一些应税所得项目的起征点、扣除费用等宽免规定，将收入化整为零，分散成多次收入领取，或者是以多个姓名虚报冒领本属一个人的收入等手段来逃避交纳个人所得税。

5、利用各种减免优惠规定，搭靠或钻政策的空子，骗取优惠减免

从我国目前的实际情况看，有关税收优惠和减免的规定确实是太多太滥，这不仅使我国的实际税率和法定名义税率严重背离，直接减少了国家的财政收入，而且容易导致税负不公，破坏税法的严肃性；同时也容易乱开减免税口子，使各种非法越权减免鱼目混珠，造成税收流失，为不法分子逃避税活动提供了各种有利条件。

6、我国个人所得税存在某些制度漏洞

个人所得税的征管力量不强，征管水平比较低。我国的税收征管手段还相当落后，还没有实行信息化、电脑化管理。目前我国还没有建立税收信息化网络，制约了个税的审查和管理。

7、税收制度不完善，个人责任意识淡薄

我国还处于社会主义的初级阶段，各种法制的建设还不够健全，法律不够完善，存在许多漏洞，这直接导致了个人所得税税款流失。由于个人所得税在制度上的漏洞，导致缴税人或代扣代缴人采用化零为整、虚报冒领的手段逃避个人所得税的缴纳。我国在个人所得税征收管理上也不够完善，例如对一些应收所得税的起征点、扣除费用等方面的规定不够完善，造成某些所得税的起征点过高或过低。同时加上税收人员的

工作态度以及素质问题，使得许多违法分子将收入化整为零，分散成多次收入领取，或者是以几个姓名虚报个人收入，提供虚假的收入数据，冒领本属一个人的收入等欺诈手段来逃避个人所得税的交纳。制度的不完善是个人所得税税款流失的重要原因之一。

但是，个人纳税意识的薄弱，社会责任淡薄，是直接导致个人所得税流失的重要原因。符合缴纳个人所得税的公民，没有认识到纳税是公民的责任和义务，每个公民都有责任完成自己纳税的责任，这不仅是个人的问题还涉及到国家财政安全的问题，涉及到国家经济安全的问题，纳税是每个公民享受社会福利的基础，没有国家的税收安全，财政的充足，社会保障就无法实现。每个公民都有义务为国家的税收做出应尽的责任，为国家的财政收入做出自己的贡献，这是一个合格公民的权利和义务，也是社会责任心，职业道德的体现。然而，由于我国税法的宣传不够，对公民税收教育的不足，以及公民个人素质的缺陷，导致我国有许多有纳税义务和责任的公民，没有按规定履行自己的权利和义务，而是为个人一时的私利而偷税漏税，甚至用各种非法手段隐瞒个人收入，偷逃个人所得税的缴纳。

我国目前社会上还没有形成诚实信用、依法纳税的环境和氛围。虽然这几年市场经济有了长足的发展，但市场经济所需的法制建设和道德水平却没有相应跟上。为了追逐利润而践踏法纪、有损社会公德的现象大量出现，而且没有受到应有的制裁和谴责，人们诚实信用、依法纳税的意识十分低下，依法纳税、合法经营者被视为傻子，钻法律漏洞偷逃税者被视为能人，在这种社会环境和氛围下，税收流失日益严重并在全社会蔓延开来，也就不足为奇了。

3.2目前我国个人所得税征收存在的问题

1、现行个人所得税政策公平原则上存在缺陷

个人所得税的征收是我国税收的重要方面，在整个税收体系中占有至关重要的地位。税收是国家通过强制手段取得国家财政收入的主要途径之一，在税收制度上，有着明确的规定，要体现着法律的威严。个人所得税作为我国税收的一种，在征收的对象上具有广泛性的特点，同时在法律的角度上直接体现了法律面前人人平等原则。但是目前，我国对个人所得税的征收上，存在不公平的问题。比如在税收来源不同时，个人征缴的所得税就有所区别，比如甲方每月收入来源单一固定为3400元，而乙方收入来源多样，工资1200元，另外的劳务费1000元，以及其他收入1000元，则前者必须缴税，而后者却不用缴税。此外在收入性质与劳务性质上，也存在不平等的状况，比如彩票收入与实际工资收入的税率不一致，导致同样数额的收入，缴纳的税费却有差异。此外在确定缴税主体的问题上，也存在不公平现象。比如甲月收入3000元，乙

收入也是3000元，二人工作性质一致，但是甲家庭成员为6人，具备劳动能力两人，而乙家庭人员为3人，具备劳动能力人员2人。在我国现行的个人所得税征收上，甲乙两人所交的税款一致。这对甲来说是不公平的，毕竟甲要承担的生活压力明显比乙重，而在个人所得税的征缴上，却与乙承担一样的义务，从“以人为本”的角度看，具有不公平性。

2、个人所得税征收的严重流失

改革开放三十年，中国的经济发展迅猛，人民生活水平大大的提高，个人收入也在飞速的高涨，这些年来中国公民的个人收入在国民经济分配中的比例迅速得到提高，目前占到GDP的70％左右。个人收入的提高就为征收个人所得税提供了坚实的税源基础。为我国的财政收入做出了巨大的贡献，可以说个人所得税的征收是国家经济实力不断增强的基础。然而，目前在我国个人所得税的征收却存在着税收流失的严峻形势。被税务部门称为税收征管的“第一难”，被老百姓戏称为“征的不如漏的多”。可见个人所得税的征收存在很大的漏洞，许多应缴纳个人所得税的公民通过各种形式偷逃税款的征缴，偷税、漏税、逃税的情况比较严重，特别是一些特殊行业的人员，个人所得税的征收存在很大的问题。比如娱乐行业的明星，真正按其实际收入缴纳个人所得税的少之又少，对个人收入的上报存在明显的欺瞒行为，以前些年闹得沸沸扬扬的刘晓庆案为例，就可以推测中国的娱乐行业的偷税漏税情况有多严重。而这只是冰山一角，在其他行业也存在这种状况，比如体育界，运动员的个人收入不透明，在个人所得税的收缴上，税务部门又没有强有力的政策，这直接导致国家税收的损失。按照预测，中国的个人所得税占税收收入的份额应当在18％以上，但是目前却远没有达到这个数目，而在西方个人所得税的比例都在30％左右，可见在我国个人所得税的流失严重，这给国家的财政造成了巨大的损失，同时也直接影响到了税法的权威，影响到按量缴税的公民纳税的积极性，这不仅是财政的损失，更对是社会道德、国家法规的破坏，对我国未来的发展极为不利，因为随着经济的发展，个人收入将会有大幅度的提升，而假如在个人所得税的征收问题上存在漏洞，那将影响国家经济实力的增长，这又反过来直接影响到大多数公民收入的提高，无法实现全面小康的伟大目标。因此个人所得税征收的流失，会造成严重的后果，不利于国，也不利民。

3、税收制度不完善，个人责任意识淡薄

我国还处于社会主义的初级阶段，各种法制的建设还不够健全，法律不够完善，存在许多漏洞，这直接导致了个人所得税税款流失。由于个人所得税在制度上的漏洞，导致缴税人或代扣代缴人采用化零为整、虚报冒领的手段逃避个人所得税的缴纳。我国在个人所得税征收管理上也不够完善，例如对一些应收所得税的起征点、扣除费用

等方面的规定不够完善，造成某些所得税的起征点过高或过低。同时加上税收人员的工作态度以及素质问题，使得许多违法分子将收入化整为零，分散成多次收入领取，或者是以几个姓名虚报个人收入，提供虚假的收入数据，冒领本属一个人的收入等欺诈手段来逃避个人所得税的交纳。制度的不完善是个人所得税税款流失的重要原因之一。

但是，个人纳税意识的薄弱，社会责任淡薄，是直接导致个人所得税流失的重要原因。符合缴纳个人所得税的公民，没有认识到纳税是公民的责任和义务，每个公民都有责任完成自己纳税的责任，这不仅是个人的问题还涉及到国家财政安全的问题，涉及到国家经济安全的问题，纳税是每个公民享受社会福利的基础，没有国家的税收安全，财政的充足，社会保障就无法实现。每个公民都有义务为国家的税收做出应尽的责任，为国家的财政收入做出自己的贡献，这是一个合格公民的权利和义务，也是社会责任心，职业道德的体现。然而，由于我国税法的宣传不够，对公民税收教育的不足，以及公民个人素质的缺陷，导致我国有许多有纳税义务和责任的公民，没有按规定履行自己的权利和义务，而是为个人一时的私利而偷税漏税，甚至用各种非法手段隐瞒个人收入，偷逃个人所得税的缴纳。

3.3我国个人所得税流失产生的巨大影响

个人所得税流失严重，不仅使我国税收收入损失巨大，而且对我国的宏观调控造成不良影响。个人所得税由于拥有累进税率结构、宽免额和起征点、生计扣除等众多的调解手段，可以随经济的波动而影响、调节总供给与总需求的关系，对经济的波动起到自动调节的作用，被称为经济的“自动稳定器”。个人所得税对社会收入分配的调节作用也十分明显，可以起到促进公平分配的作用。然而，由于税收流失量大而普遍地存在，使得个人所得税“自动稳定器”的作用徒有虚名，对个人收入分配差距地调节也很难到位。目前我国个税征税的结果，可能不仅没有起到调节收入分配差额促进公平分配的初衷，而且还有可能加剧了个人收入分配不公的状况。

因为从我国个人所得税的征税项目来看，虽然项目繁多，但实际上只有工资、薪金所得由于实行比较完善的代扣代缴课征制度管理相对完善之外，其他各项所得有的是国家规定暂不征收，有的则缺乏有效的征管办法而基本上就流失掉了。据我国税务部门的统计，目前个人所得税收入的应税项目构成中，对工资、薪金所得和个体工商户生产经营所得课征的个人所得税收入占全部个人所得税收入的82%.而据在上海市进行的调查表明，上海市个人所得税征收额中，对工资薪金所得课征的税收额占全部个人所得税收入的83%.从个人所得税的税收收入来源构成分析，目前我国个人所得税主要来源于对工资薪金的课征，以工资薪金取得收入者成为个人所得税的主要负税者。

然而，通过对我国目前高收入阶层的人员和收入来源来分析，目前我国的高收入阶层中，以工资薪金收入作为其主要收入来源的人可以说是微乎其微的。因此，我国个人所得税的实际负担并没有主要落到高收入阶层身上，而主要由中等偏上收入的高工薪收入者负担。根据我国征收个人所得税的初衷，应该是对过高收入进行调节，收入再分配调节的重点应该是对高收入阶层征收个人所得税，然而，实际上高收入阶层由于收入来源的多样化、隐蔽性强，加之个人所得税征管不力，高收入阶层税收流失严重，使得我国个人所得税对高收入的调节作用很不明显。由此，加剧了个人收入分配不公的状况。

1、分类所得税课税模式存在缺陷 我国现行个人所得税实行分类征收办法，按照工资、薪金所得；个体工商户生产经营所得；承包承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得和经国务院财政部门确定征税的其他所得等11个项目征税，在具体应用中，个人所得税制是对各种所得，分别其不同来源，分别计征，不同来源的收入适用于个人所得税法中不同的税务处理方法 对不同来源的所得，用不同的征收标准和方法，虽然具有简单、透明的特点，但在公平性方面存在明显缺陷，不利于调节作用的发挥，分类税制所造成的纳税人实际税负不公平的问题日益显现。首先，分类课税难以体现公平原则。相同收入额的纳税人会因为他们取得收入的类型（项目）不同，或来源于同类型的收入次数不同而承担不同的税负，这就产生了横向不公平；不同收入的纳税人，由于他们取得收入的类型不同而采用不同的扣除额、税率、优惠政策，甚至同类型收入由于次数不同也会使这些因素改变，而出现高收入者税负轻、低收入者税负重的现象，从而产生纵向不公平；此外，不同类型所得的计征时间规定不同，分为月、年和次，不能反映纳税人的纳税能力，使课税带有随意性。其次，分类课征造成巨大的避税空间。对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，可以使一些收入来源多的高收入者利用分解收入、多次扣除费用等办法避税，造成所得来源多、综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象，在总体上难以实现税负公平；而且，各级税务机关在征管中往往要花费大量的精力认定每项收入为哪个应税项目，但仍存在收入项目定性不准确或难以定性的困难，一方面由此引起的税务争议案逐年增加，严重影响了征管效率；另一方面实际操作的弹性也影响了税法的严肃性和公开性，导致税法执法的不公平。

2、费用扣除标准过于简单

个人所得税以应税所得为征税对象，我国现行个人所得税采用定额扣除和定率扣

除相结合的方法，计算应税所得额。这种费用扣除的方法虽然简单明了，具有透明度高、便于税款计算和征管的特点，但是存在照顾不到纳税人具体情况的弊端。在实践中，不同的纳税人为取得相同的所得所支付的成本费用占所得的比例各不相同，甚至相差很大，因此，让所有纳税人从其收入中定额扣除或定率扣除的做法显然是不合理的，它忽视了纳税人的具体负担情况、物价水平和地区个人收入差距，未能做到量能负担。

此外，现行所得税制中对个人所得税的扣除项目也未予以清晰表述，比如,工资薪金所得的确定,是以每月工资性收入额减除费用2000元后的余额,在中国境内无住所而在境内取得工资薪金所得的纳税义务人和在中国境内有住所而在中国境外取得工资薪金所得的纳税义务人适用附加减除费用2800元.未清晰地表述扣除哪些具体项目,这也是造成纳税不公平的原因。因此，费用扣除标准的差异化、指数化应是今后税制改革要重点予以解决的问题。

3.4本章小结

本章主要分析了我国个人所得税的流失情况，流失的原因以及个人所得税流失所产生的重大影响。本章是全文的一个重点部分，明确展示出个人所得税的流失给我国的国民生活造成的影响。本章也是研究的重点。

第4章 解决我国个人所得税流失的措施

4.1个人所得税制度的改革与完善

1、从分类制所得税向综合制所得税转变

通过以上的分析我们不难看出，综合所得税较之分类所得税在缩小收入差距上起的作用更大。出于稳定的目的，当前不可能一步到位，改革方案应当采取渐进而非激进方式。所以在政策调整上，首先应当是考虑实际，对分类所得税进行一些适当改进，然后在条件合适的时候再向综合所得税的转化。当前个人所得税改进的重点是使其累进性真正体现出来，从上面比较可知，税法在税率设计上不合理，高税率形同虚设。为此，需要对个人薪金所得适用税率及纳税级距进行调整。在条件适宜时可以由当前的分类所得税向综合所得税进行转化。我们认为这些适宜的条件有：人均GNI达到中等收入国家的水平；社会上交易的实现大多使用转账支付；银行、税务、海关等之间实现计算机联网，能够实现对纳税人的信息共享；纳税人的法律意识有极大程度的提高;对违反税法的处罚相当严厉且行之有效。这是进行个人所得税改革的长期目标，其需要很长的时逐步进行。

2、完善个人所得税的“扣除额”制度

借鉴世界各国的通行做法，结合中国实际情况应将扣除额系统化、规范化、层次化、弹性化。在具体操作时，既要考虑到扣除额自身的科学性要求，又要考虑到扣除额应弥补所得确认环节的局限，以及在所得确认环节不能实现的特殊因素。根据不同年龄，扣除额应有所区别，按年龄大小采用累进扣除，以充分考虑实际的消费能力;扣除额可以按家庭人日多少，按人均规定扣除额数量；应建立费用扣除的通货膨胀弹性，对扣除额实行“指数化调整”；根据物价指数调整费用扣除，以消除通货膨胀导致的税基的增加，使对名义税基课税转变为对实际税基课税。

3、建立诚信纳税档案和激励机制

例如，税法宣传和增强纳税意识工作，充分利用当今电子信息技术，建立诚信纳税档案数据库，同时也能为税收监控提供数据信息，为逐步建立和完善社会信用体系提供依据。要树立纳税光荣，偷税可耻的社会风气。现阶段代扣代缴的征税方式，不仅未向纳税人提供完税凭证，甚至纳税人连自己缴了多少税都说不清楚，应该为纳税人出具完税凭证，这样既可方便纳税人保管和使用，同时也是一种精神激励。

我国的个人所得税从体制上到实际征收过程中存在着许多的问题，仅仅靠以上几点建议是远远不够的。我们需要有更多的学者、政策制定者、以及纳税人进行相互的交流，循序渐进的对我国的个人所得税进行改革，只有调动各方面的积极性，听取各方意见，采纳各方智慧才能最终解决存在于我国个人所得税征收监管中的各方面问题。

4.2高收入阶层个人所得税征管法制完善

1、我国高收入阶层个人所得税现状

个人所得税，是与公民关系最为直接和密切的税种。就功能而言，个人所得税被喻为经济的稳定器，在调节收入差距的过程中，诠释制度上的公平；就对国家和民族的深刻影响而言，通过公民的自觉纳税行为，佐证一个民族的道德理念和文化积淀。 同英国在1799年就开征个人所得税的历史相比，我国开征个人所得税的时间是1980年，几乎晚了近两个世纪。但在开征的二十几年时间里，个人所得税却表现出了极大的潜力和发展空间。据来自国家税务总局的一条激励人心的消息说，改革开放以来，我国个人所得税收入高速增长，1980年个人所得税仅征收16万元，2001年个人所得税收增至995.99亿元，超过了消费税，成为我国第四大税种。22年间，累计组织收入3230亿元，为我国财政收入的增长以及调节个人收入起到了重要作用。

而新华社的一条电讯，则说明个人所得税的征收远不是这样简单，甚至有些糟糕。电讯说，由美国《亚洲华尔街日报》评出的2001年“中国十大富豪”中，交纳个人所得税的人数为零，金额为零。也就是说，22年中，支撑个人所得税增长的主体是工薪阶层。这一事实，已经得到了国家税务总局的权威认证：据统计，我国个人所得税收入来自工薪阶层所得占40%以上。

这两条主题一致、内容相向的消息，促使我们有必要去重温一下有关个人所得税的要义和征收规则。全国财政普法办公室对个人所得税给出的定义是：个人所得税是对个人(自然人)取得的各项应税所得征收的一种税。个人所得税的纳税人分为居民纳税人和非居民纳税人，前者指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满1年，从中国境内和境外取得所得的个人；后者指在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满1年且从中国境内取得所得的个人。征收范围是以工资、薪金为主体的11类个人收入，居民纳税人起征点是800元，主要实行超额累进税率和比例税率，主要作用是调节社会收入分配，征收的法律依据是1994年1月1日由全国人民代表大会颁布施行的《中华人民共和国个人所得税法》。也就是说，无论是王公诸侯，还是平头百姓，只要其个人收入超过800元，都在缴税范围之内。这是在严正的法律下，纳税人必须履行的责任和义务。而且个人所得税实行的是超额累进税率，本质含义是让富人承担更大份额的税收，缩短贫富之间的悬殊差距。而问题恰恰就出在这儿，据来

自官方的消息说，2001年，中国7万亿的存款总量中，人数不足20％的富人占有80％的存款，其所交的个人所得税却不及总量的10％。这说明，富有阶层不交税或少交税，已成为目前中国社会一个不争的事实。对此，以铁面著称的朱镕基总理发出了愤怒的诘问：“为什么越富的人越不交税呢?这不正常。都不交税，国家哪里有钱，怎么办事业呢?”

富人不交税或少交税固然有其道德理念和社会责任感方面的原因，但研读执行中的个人所得税制度，便会发现很大的漏洞和缺陷。目前我国个人所得按其所得性质分为个人劳动所得和利息、股息、红利等资本所得。缴纳方式是由收入支付单位采取代扣代缴。现实情况是：征收机关过多地将注意力放在了个人所得税中最容易征收的部分，对工薪阶层工资、薪金所得的征缴上，这部分税款大都通过代收代缴，被及时征税。据统计，1994年以来，由于工资水平的提高，工薪阶层的纳税人数已由1994年的956.5万人次上升到2000年的6000万人次。难点是，对一些企业厂主及其他高收入群体的工资、薪金所得和工资外的各项收入，没有相应严密、准确的收入登记制度，找不到事实上的计税依据。制度上的疏漏必然会助长意识的淡漠和行为上的叛逆，扭曲事物本来的初衷和要义。一些富有阶层恰恰是利用制度上的这种缺陷，采取税前列支、以现金方式支付劳动报酬等形式进行逃税。因此，在人民生活质量和水平稳步提高、富有阶层规模不断成长壮大的激情年代，个人所得税法在执行中不得不遭遇这样的尴尬：一方面直面个人所得税的大量流失，有时甚至知道所得税流失的“脉门”和“穴位”，却无法施展法制的强制力量；另一方面又要默默地忍受着社会舆论对个人所得税法“管住了百姓，管不住贵族”的诘问和责难。据有关资料显示，我国居民收入的基尼系数已达到0.45，依照国际上通行的判定标准，这已经是居民收入很不平衡的标志，说明了个人所得税制度在发挥经济调节作用方面某种缺憾和失败。

我们大体搞清了富人为什么不交税或少交税的原因，一是纳税人法律意识淡薄。这也是我们这个市场经济发展要素先天不足、处处要靠政府行为指导的社会，不得不承认的事实。但意识是怎么成长起来的，它不是天生的、固有的，要受物质第一性、意识第二性的影响和制约。我们可以设想，当彼得大帝要求他的臣民穿西服、吃西餐、说西语的时候，可能每个人都会噘嘴皱眉头，但在当时严正法律的约束下，这又是想不为而又不能不为的事情。沧海桑田，白驹过隙。今天，当我们目睹俄罗斯民族在严酷的政治和经济震荡中所表现出来的理性风范和优异的文化素养，不能不折服于彼得大帝的深邃远见和法律不可抗拒的力量。因此，任何一种意识的形成，是要以法律的强制力做底气的。二是法律制度的不完善。从理论上说，在完备的市场经济社会里，法律是无处不在、无所不能的维护社会经济秩序的“震山之宝”，无论是崇尚效率优先，

还是追求社会公平，一切都要靠法律维持和解决。就解决目前个人所得税制度上存在的问题而言，我们有依据的法律，但法律也有漏洞、不完善。在尚不健全的法律面前，自觉纳税是不会自由地成长为一种社会时尚的，更不会成为道德的标签和名片。从个人所得税征收额占税收总额的比例中便可窥见一斑。作为世界公认的、极具潜力的税种，2001年我国个人所得税的征收额是995.99亿元，当年实现的税收总额是15000多亿元，占6.5％，只是沧海一粟，还有很大的发展空间。填充这个空间，主要依靠法律的威力和尊严。

因此，解决个人所得税实际征收中出现的矛盾和问题，根本的出路取决于个人所得税税收制度的规范和完善，发展的方向和目标是从分类管理向综合管理和分类管理转变。由于个人所得税改革事关个人利益的重大调整，可以预测，改革会遇到非常大的困难，来自官方的消息也证明了这一点：一、二年内不可能出台新的个人所得税法。对此，我们要有清醒的意识和足够的耐心。民众的心理是：改革不怕慢，就怕站，勿以善小而不为，任何的轻视和怠慢都会严重地固化个人所得税征收贫富不均的局面，继续个人所得税实际执行中常常遇到的难堪。改不了大步，就改小步，在征管方法和相应内容上进行调整和完善。比如，实行彻底的银行存款实名制，堵住个人所得税流失的漏洞；实行财产申报制，严格约束高收入阶层的逃税行为；对工资外福利、不动产、股票、保险等资产进行重点监控，深度挖掘个人所得税税源；推广使用银行信用卡，规范纳税人经济行为；实行信用分级制度，矫正公民的纳税理念等等。总而言之，通过完善的制度手段，力倡和盛践个人所得税制度上的公平，在严肃法律约束力的前提下，培养起与社会环境相协调的、牢固的纳税思想，让高收入阶层的财富合理流入低收入百姓的口袋，最终实现其税收效率，即个人所得税的增长。这应该是法律发挥作用的必然过程，更是强化纳税意识的必须条件。

2、高收入阶层个人所得税征管概述

（1）高收入阶层之含义分析

个人所得税是以个人( 自然 人)取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。从税源上看,其中达到一定高度的收入标准的纳税群体即为高收入阶层,而此外则为一般工薪阶层。目前高收入的含义大致有两种,一是年薪属于高收入的水平,二是收入多元化所形成的高收入,即既有业内收入,又有业外收入,既有固定收入,又有流动性收入。

（2）高收入阶层税收征管之意义

其一,用个人所得税对高收入阶层进行重点调节,是我国当前社会收入分配的关键所在。目前我国个人收入分配中的高低差距有进一步拉大的趋势,这容易引起社会心态

的不平衡,影响稳定的局面。因此,运用税收政策来调节社会收入的再分配,保持合适的收入级差,就显得尤为重要。

其二,个人财富积累比重严重倾斜,需要运用个人所得税进行重点调节。个人收入分配的悬殊,必然导致财富积累的差异;而对个人财富积累比重的严重失衡,则应将个人所得税征收的重心放在高收入阶层,使社会财富分配和积累控制在合理和可以承受的范围内。

其三,市场 经济 的 发展 在很大程度上激活了人们的主动性和创造性,因此在收入分配领域形成一部分高收入阶层是客观和正常的现象,但法制的不完善易导致一部分人利用各种法制漏洞获取高额收入成为高收入者。因此,加大对高收入阶层重点的调节和监控,也是促进市场经济本身健康有效发展的需要。

3、我国高收入阶层个人所得税征管制度现状

在我国以调节个人收入分配、均衡社会财富构成为主要目的的个人所得税,一直呈高速增长的态势迅猛发展。但近年来,人们却逐渐发现了一个奇怪现象:越是有钱的人缴纳个人所得税反而越少。

据统计,2000年我国征收的500亿个人所得税中,80%来源于工薪阶层,占人口的

8.7%,个人储蓄占储蓄总额60%以上的高收入者,其实际承受的纳税负担比其他人群还低。而国际经验普遍证明,个人所得税的主要征收对象是高收入者和富有家庭。比如,在美国5%的高收入纳税人缴纳了大约50%的联邦所得税。通过比较深刻暴露出了我国目前高收入阶层个人所得税征管中存在的诸多问题。

(一)收入多元化、隐性化,申报难以足实,违法现象多有发生。从实际情况分析,因高收入阶层收入高、渠道多、形式多等,很难掌握其实际收入水平,收入模糊也为偷逃漏税等各种违法现象的滋生提供了温床。

(二)支付环节多渠道,代扣代缴难以全面落实,国家税收流失比例大。由于目前各单位、 企业 为了自身的利益或受各种因素干扰而代扣代缴执行不力,这种带有源泉控制的环节放松,必然导致大量的偷逃漏税和调节乏力。

(三)从业场所流动性强,税务稽核难以跟踪到位,征收管理收效甚微。高收入阶层中有相当一部分职业具有很大的流动性,与此相应的收入来源及支付渠道也缺乏固定性,从而加大了税务部门的稽查核实难度。

4、我国高收入阶层个人所得税征管制度现状的成因

（1）高收入阶层主动纳税意识比较淡薄,没有纳税义务的责任感

近年来,高收入者对缴纳个人所得税的意识都有不同程度的提高,但这种意识只是浅显的,主动的申报意识仍比较薄弱。此外,还有相当一部分人受个人利益的驱使,千方

百计偷逃税款,以达到高收入的目的,毫无纳税义务责任感。

（2）对高收入者税收征管的立法不完善,纳税法制环境欠缺

对于个人所得税而言,高收入者也并非特殊纳税人,对现行的个人所得税制度及其征收办法出现的对高收入者的“征管制度失效”现象,必须提高包括个人所得税法在内的我国整个税法体系的立法层次,从根本上改革完善,而不应只是针对高收入者发布各种规定、变通性办法来修修补补。这些规定、办法不仅立法层次低、主观随意性大、透明度差,而且其中有些规定已明显超越了授权立法的范围,或从实质上改变了基本立法的内容。面对这样一种范围和层次混乱不清的 法律 环境,我国的个人所得税显然已经丧失了“效率优先,兼顾公平,调节差距”的法律基础。

（3）现代 科学 征管水平较低,税收调控收入分配功能弱化

我国现代科学税收征管水平还处于较低的层次,从申报、审核到检查扣缴制度都缺乏先进的现代化的资料储备、检查、查询和处理手段,信息传递慢而且缺乏准确性,无法约束纳税人。例如,国家虽然已对居民的银行储蓄存款实行了实名制,但银行与税务机关的联网工作尚未展开,税收信息化水平低,社会协税护税功能不强,税务代理制度还不完善,不能很好地发挥其中介组织的作用来帮助纳税人、扣缴义务人办理税务事项。

（4）税务执法惩处不力,偷逃漏税屡禁不止

依法纳税是现代国家公民的基本义务,对偷逃漏税行为必须依法惩处、有效打击,激励公民依法纳税。但目前税务部门的稽查力量较弱,不能有计划、有重点地对高收入者进行专项稽查,而对查出的偷逃税行为往往以补代罚、以罚代刑,法律威慑力不强。加之对偷逃税处罚标准低,使偷逃者的收益有可能大于其受惩罚的损失,难以起到惩戒作用。

5、我国高收入阶层个人所得税征管制度的完善措施

（1）增强公民纳税意识,建立诚信纳税的法制理念

首先,纳税意识直接反映公民对课税的接受程度,是决定税款征收效率的一个重要因素。一方面要通过各种形式加强宣传 教育 ,使公民认识到纳税是国家运转、社会进步以及个人发展的共同需要;另一方面要通过法律的威慑力和强制措施实行代扣代缴,使公民认识到偷逃税款的严重法律后果,以使公民逐步形成自觉纳税意识。

此外还应指出,政府在宣传纳税人必须履行纳税义务的同时,不能忽视纳税人的权利,相反更应告知纳税人所拥有的权利,如知情权和监督权。而在税收管理上,税务机关处于管理者、检查者、执法者的地位,以国家形象自居,拥有支配、处置权利,而纳税人则处于被管理、被处罚、被监督的地位,这不利于人们自觉纳税意识的形成。对此,不

仅在纳税人的具体扣缴方式上,而且在税款征收以后政府如何使用、是否将其用于公共目的,纳税人都应有知情和监督的权利。在纳税****利和义务逐渐对称的过程中,人们的纳税意识就会相应增强。政府为了达到这一目标应提高政府预算的法制化和透明化,提高公共产品的质量,让纳税人真正体会到“取之于民,用之于民”的税收政策。

（2）完善税收征管的相关立法,改善纳税法制环境

首先,加快《个人所得税法》修订的步伐。《个人所得税法》是1980年颁布的,尽管经过了1993年的修正,但随着我国经济的发展,有些条款已经不适应新的形势,需要加以完善。具体而言,要适当提高个人所得税的起征点,细分收入性质,按不同收入性质分定税率;深化税制改革,考虑企业税制和个人税制的统一和衔接,从法律上避免企业和个人在税负上的不公平。

其次,尽快出台加强针对高收入阶层税收征管的相关单行立法。通过这一单行立法不仅可以改变原有规定、办法的立法层次低、内容模糊、透明度差等弱点,同时也可以区别于一般工薪阶层,建立更具体适用于高收入阶层的税收法制体系。如在其内容中进一步区别规定针对高收入者的累进税率,并增设相应的严惩偷逃漏税的有关法规等。也由此对提高高收入阶层个人所得税征管水平奠定了法制基础。

（3）提高 现代 科学 征管水平,建立高效的个人收入监管机制

首先,建立和完善个人所得的纳税申报制度。完善个人收入申报制度是强化个人所得税尤其是针对高收入阶层管理的关键。因此,建议在我国加快建立全面有效的个人“双向”收入申报制度的步伐:结合《个人所得税法》的修订,明确规定所有支付个人收入的单位和个人都必须依法定期向税务机关申报支付的个人收入情况;结合新《税收征管法》的实施,尽快出台扣缴义务人登记管理办法;明确规定全年各类总收入超过一定标准的个人,年终后1个月内必须向税务机关申报;特别是对高收入、高职务、高知名度的人的收入要实行重点监控,建立和完善个人财产申报和登记制度,提高和强化个人所得税的征管力度,如果发现偷漏个人所得税,则要追究纳税人个人和代扣代缴人的 法律 责任。

其次,对高收入阶层实行年度结算,加强审核评税。针对现行税制按月、分次征收存在的问题,建议在对高收入个人建档管理的基础上,对高收入个人实行年度结算,开展个人所得税的审核评税。对高收入人群实行年度结算,将收入规模与纳税水平进行对比分析,有利于发现问题,保证税款及时、足额入库,有效防止偷漏税款行为发生。 最后,健全税收稽核系统,实行 网络 化管理。要提高税收征管的效率,必须以全面构建税收管理信息平台系统为切入点,充分发挥网络化、信息化的效能,不断提高税收管理、监控水平。建立以“双向申报”纳税为基础、以 计算 机网络技术支持的纳税

人和扣缴义务人双重档案体系为依托、集中征管、重点稽核的征管模式:税务机关以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据进行 电子 化核查,监督支付人的扣缴情况,纠正并处罚不真实的纳税申报,引导纳税人如实申报纳税。

(4)加大执法力度,以刑法作后盾,强化税法威慑力

首先,随着个人所得税收入的高速增长,逐步从小税种向大税源、大税种的转换,迫切需要建立专业的稽查队伍,加强对高收入阶层的制度化检查,使隐蔽收入或逃避纳税产生恐惧心态,逐步增强税收征管检查的威慑效应。

此外,处罚制度是税收征管的一个重要组成部分,有效的处罚能促进纳税人迅速缴纳税款,防止偷漏逃税。我国的处罚过轻,还存在执法不严的情况,致使纳税人和扣缴义务人存有侥幸心理,偷逃漏税行为屡禁不止。参照发达国家的成功经验,严管重罚是行之有效的途径,严管就是政策设计要严密、法律制度要健全、征收管理要严格;重罚就是对违反税收法律制度的行为予以严厉处罚,使之产生强烈的震慑效应,以减少税收流失,从而达到个人所得税设计的目的。于此,《刑法》即成为其强有力的后盾,对不履行代扣代缴义务职责的单位和个人,既要予以 经济 上的重罚,还要视偷逃漏税的程度追究刑事责任。

4.3关于我国个人所得税改革的定位思考

我国的个人所得税改革目前已进入实质阶段。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，税法修改主要涉及两项内容：一是将工薪所得减除费用标准从800元提高到1600元，二是要求高收入者自行申报。理论界对此存在不同的认识，笔者认为，讨论个人所得税改革需要先明确我国个人所得税的定位，即应界定我国个人所得税主要为什么目标服务，是注重公平还是效率、注重收入还是调节、是普遍征收还是重点征收?

1、要不要考虑个人所得税的定位问题

对于个人所得税的定位问题，理论界存在多种观点。如认为“我国现阶段个人所得税在指导思想上不宜以增加财政收入为目标，而应以调节为主”，“强化收入分配功能”，理由是我国大多数居民尚处于低收入水平，而可预见支出增加，同时社会收入差距正逐渐扩大，个人所得税发挥调节功能有利于调节社会公平；认为我国经济体制自转轨以来，税收占GDP比重一直偏低，财政赤字连年扩大，债务日益沉重，个人所得税应是组织收入最好的税种之一。而近年来我国居民收入差距扩大，基尼系数超过国际公认的警戒线，所以应将个人所得税的政策目标定位于组织收入和调节收入分配为适；认为“收入与调节本是税收的两大基本功能的具体体现，毋须再提出‘定位’问

题”；认为“个人所得税已开征多年，当前的问题是研究如何完善，不要再去研究它应该以什么职能来定位”，等等。

笔者认为，目标定位是设计个人所得税的前提和依据，任何税种都是为了一定的目标而设计的，没有目标就没有改革完善的方向。个人所得税本是“劫富济贫”式的“罗宾汉”税种，一般被定位为调节收入公平，但在中国改革开放之初，由于宏观政策目标是发展经济，并且“允许一部分人先富起来”，以此带动更多的人致富，如果将个人所得税定位为“劫富”，恐怕会打击这部分人的积极性，从而有损经济效率，所以当时个人所得税调节收入分配的力度较小。个人所得税可以成为“罗宾汉”税种，也可以成为调节经济的工具或筹集财政收入的手段，针对不同的目标有不同的(对于每种目标可能都是趋于完善的)税制设计，不同的税制设计又服务于不同的政策目标，因此笔者认为，讨论个人所得税改革，有必要先考虑其定位问题，考虑中国现阶段的经济状况需要什么样的个人所得税。

2、个人所得税的定位要立足于收入分配的现状

我国现阶段个人收入的分配状况与1994年全面开征个人所得税时相比已大不相同，分配不公平在逐渐加大，个人所得税改革的定位必须结合我国个人收入分配的现状来进行。

（1）我国个人收入总量大幅提高。1990年代以来，我国城乡居民收入水平有了较大提高。1990年～2004年，农村居民家庭人均纯收入由686.3元增长到2936元，增长了429％；城镇居民家庭人均可支配收入从1 510.2元增长到9 422元，增长了624％，全国城乡居民收入总额扣除物价上涨因素后增长近3倍。

（2）城乡收入差距和地区间居民收入差距不断扩大。1978年我国城乡居民收入之比为2.57∶1，1985年降为1.86∶1，但1995年又扩大为2.71∶1，2000年为2.79∶1，2004年则更扩大到3.21∶1，城乡收入差距逐年加大。且无论是在不同地区的农村居民之间，还是在不同地区的城市居民之间，收入差距均呈扩大之势。1978年农村居民人均纯收入最高的地区(上海)是最低地区(河北)的3.15倍，2000年达4.21倍(上海与西藏)，2004年达4.41倍(上海与河南)。1990年城镇居民人均收入最高的省份(广东)与最低的省份(内蒙古)之间的相对差距则由1990年的2倍，扩大到2000年的2.48倍(上海与山西)，2004年的2.41倍(上海与山西)。

（3）财产的集中度越来越强，居民拥有的财富差别越来越大。有关调查统计资料显示，我国目前10％的最富裕家庭占有居民全部财产的45％，10％的最低收入家庭其

财产总额仅占1.4％。与此同时，城市居民金融资产出现了向高收入家庭集中的趋势，户均金融资产最多的20％家庭拥有城市居民家庭金融资产总值的比例目前约为66.4％，而在户均拥有金融资产最低的20％的家庭中，其金融资产只占居民金融资产总额的1.3％。且根据国家统计局调查，我国居民个人收入的基尼系数2000年为0.417，超过0.4的国际警戒线，进入了分配不公平区间。

3、现阶段我国个人所得税定位的选择

（1）“公平”还是“效率”

我国在收入分配和税收调节中一直坚持“效率优先，兼顾公平”的基本原则。能够兼顾公平与效率的税制当然是最好的，但在实际操作过程中二者却很难达到统一，我国也同样如此。倾向于“效率优先”的税收政策虽然符合现阶段我国生产力发展的主要目标，但也加剧了收入分配的不公平。效率和公平常与社会目标及其发展阶段的宗旨(发展或稳定)联系在一起，追求稳定多强调公平，追求发展多强调效率。“十五”期间，收入分配不公平加大了社会矛盾，中央提出在科学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展。党的十六大报告指出，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来；再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。所以可以考虑“在经济生活中要把效率放在第一位，在社会生活中要把公平放在第一位”。

对于个人所得税，笔者认为不存在如何均衡公平与效率的问题。效率是市场中经济主体主动追求的目标，政府可运用产业政策、货币政策或其他税收工具等手段调节市场经济主体来达到目的，不必再将个人所得税作为促进效率的工具。个人所得税作为良性税种应该定位于通过调节再分配，更多体现社会公平。

（2）“收入”还是“调节”

收入功能和调节功能是个人所得税的两个方面，二者并不矛盾。根据国际经验，个人所得税在设立之初都是为了筹集财政收入，随着经济的发展，个人所得税占财政收入的比重加大，对个人行为的影响力也随之增大，其调节功能才逐渐发挥。我国新一轮税制改革在这方面的争论主要在于：个人所得税应以筹集政府财政收入为主，还是以调节个人收入分配为主?前者要考虑个人所得税是否应成为主体税种，后者则要求个人所得税定位于调节社会公平和经济发展。

我国收入分配正在向个人倾斜，居民收入增长，个人所得税在税收收入中的比重也相应大幅提高，个税收入从1993年的46.82亿元增加到2004年的1 737.05亿元，占税

收收入总额的比重由1994年的1.6％迅速提升至2004年的6.75％。越来越多的个人成为个人所得税的纳税人，既增强了人们的纳税意识，也加大了个人所得税对收入分配的调节能力。但现阶段个人所得税成为我国税收体系主体税种的条件尚不具备。一方面，我国个税收入比重虽有所提高，但相对于西方发达国家直接税占税收收入60％以上的比重，我国个人所得税尚难成为主体税种；另一方面，在社会主义初级阶段，发展经济、调控经济是政府的重要任务，政府需要运用各种手段干预经济，个人所得税作为直接税，其税负不宜转嫁，对经济的调节能力有限(更适合调节收入分配的公平)，很难成为政府调节经济的工具。所以，现阶段我国税制以间接税作为主体税种更有助于政府实现调控目标，因此个人所得税仍应定位于辅助税种，以调节为主。

（3）“富人税”还是“大众税”

定位于重点征收还是普遍征收，决定了个人所得税的征税范围。根据西方发达国家经验，个人所得税的发展多经过“筹集财政收入——调节收入差距——调控经济行为”的轨迹。个人所得税设立之初自然是筹集收入；随着经济的发展，各种原因造成居民收入差距加大，其功能自然转移到调节社会再分配；在经济发展的稳定阶段，个人所得税制趋于健全，其主要功能则转向调节经济，征税对象也从重点征收转向普遍征收。

现阶段，我国经济正处于发展阶段，收入分配中存在较严重的不公平，有资料表明2001年我国不足20％的富人占有80％的金融资产或储蓄，但其缴纳的个人所得税占总额的比重却不足10％，这说明个人所得税的调节功能没有得到充分发挥。从目前的情况来看，在较长一段时间内我国个人所得税的主要任务应是调节财富分配不公平，因此将个人所得税定位于“富人税”无疑是有益的，但从长期来看，普遍征收则有利于提高公民的纳税意识和对税务监督的意识，有利于税收改革和经济改革。

综上所述，笔者认为我国目前的个人所得税的定位应是：普遍征收、重点调节，不提高或少提高免征额以实现普遍征收，调整税率及累进级距以实现重点调节。

4.4本章小结 本章主要针对我国个人所得税流失问题提出解决与改善的方法，其中特别针对于高收入者个人所得税征管提出对策。对于我国个人所得税流失问题提出了有效的整改方法。

结 论

综上所述，我国个人所得税的流失问题已经十分严重，并且已给国民生活造成的严重损失，在一定程度上不能发挥其根本作用，同时我国的个人所得税从体制上到实际征收过程中存在着许多的问题，个人所得税体制与征收的改革是毋庸置疑的，仅仅靠以上几点改善建议是远远不够的。我们需要有更多的学者、政策制定者、以及纳税人进行相互的交流，循序渐进的对我国的个人所得税进行改革，只有调动各方面的积极性，听取各方意见，采纳各方智慧才能最终解决存在于我国个人所得税征收监管中的各方面问题。总而言之，通过完善的制度手段，力倡和盛践个人所得税制度上的公平，在严肃法律约束力的前提下，培养起与社会环境相协调的、牢固的纳税思想，让各个收入阶层的财富合理流入所有百姓的口袋，最终实现其税收效率，即个人所得税的增长。

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致 谢

在整篇文章的撰写中遇到了诸多的困难，但在众多人的帮助下，全部得到了解决。课题在选题及研究过程中得到谢老师的悉心指导。谢老师多次询问研究进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。谢老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给以终生受益无穷之道。对时老师的感激之情是无法用言语表达的。

在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意!