耕地表土剥离再利用,上海走通全流程

解放日报 2016-11-15 05:50

青浦区金泽镇育田村经过表土剥离再利用而形成的稻田。这里原为占地面积92亩的砖瓦厂。 均 张煜 摄

挖掘机将不适合耕种的土壤移走，等待耕土层“搬入”。

被腾退的建设用地。

■本报见习记者 张煜

金秋季节，青浦区金泽镇育田村旁一片肥沃的土地上，黄灿灿的稻穗在秋日暖阳的映衬下闪烁着金光，不久这里就将收获第一季近6吨的优质大米，亩产超600千克。

“这片92亩的稻田所在地一年前还是一个废弃的砖瓦厂，是育田村的低效集体产业。”进村走访的青浦区金泽镇副镇长陆慧明介绍说，这也是上海首个表土剥离再利用全流程示范工程——黄浦江上游水源湖金泽水库工程耕作层土壤剥离再利用示范工程的一部分。

表土剥离，一切为了保护耕地

将建设用地占用耕地（包括临时性用地）所涉及到的适合耕种的表层土壤剥离出来，用于原地或异地土地复垦、土壤改良、造地等。

所谓表土剥离，是指将建设用地占用耕地（包括临时性用地）所涉及到的适合耕种的表层土壤剥离出来，用于原地或异地土地复垦、土壤改良、造地及其他用途的剥离、存放、搬运、耕层构造与检测等一系列相关技术的总称，发展于上世纪60年代的土地复垦概念。

改革开放以后，随着我国经济快速发展，耕地资源因不断被建设用地侵占，变得越来越稀缺。如何保护好宝贵而稀缺的耕地，成为城市建设和管理者必须解决的迫切问题。

特别在2015年和2016年，“表土剥离”连续两年被写入中央“一号文件”：“落实和完善耕地占补平衡制度，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地，严禁毁林开垦。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。”

上海为什么一定要探究“表土剥离”技术，并且在全国率先设计出一套表土剥离再利用全流程技术和标准？“这既是因为中央‘一号文件’的要求，但更大程度上是为了解决上海城市发展中的难题。”上海市建设用地和土地整理事务中心主任顾守柏介绍说，希望通过建立一套与国际接轨的表土剥离技术标准，帮助上海在新一轮总体规划（上海城市总体规划2016-2040）期间，实现“生态优先，维护良好生态环境”和“按照规划建设总规模‘负增长’要求，全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里左右”蓝图。

为了让“表土剥离”未来能够在上海得到复制推广，从研究到试点，再到走完全流程，上海市建设用地和土地整理事务中心在探索“表土剥离”全流程实施机制的路上，一共走了4年。

稳步试点，表土剥离走通全流程

从浦东合庆镇，到松江新浜，再到青浦金泽水源湖，逐步实现“审批——剥离——存储——利用”全流程项目试点。

土地复垦概念从上世纪60年代出现，直到到2011年才被写入法律。

《土地复垦条例》第十六条规定：“土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。”在此法律基础上，2012年起，上海市建设用地和土地整理事务中心启动脱胎于土地复垦的表土剥离实施机制的相关研究。

上海市建设用地和土地整理事务中心选择的试点与城市重点治理工程紧密结合。2013年，因浦东合庆镇将开展市级土地整治项目，表土剥离的第一轮“剥离——利用”试点便在那里悄然展开。

当时，上海市建设用地和土地整理事务中心首次根据相关法规和技术标准，在合庆镇的土地整治项目中尝试使用本区域范围内建设项目占用耕地的表层土壤，探索表土剥离利用的流程和技术。其中重点检测了土壤样品的有机质含量和重金属含量，以确保未来回填土壤的质量，同时确定表土剥离的厚度。经过计算分析，合庆镇的土地整治中，共利用优质表土3万余立方米，再造优质耕地150亩，所有这些被剥离的土壤都基本达到I类土标准。

剥离下来的土壤如果不能及时利用怎么办？而富含有机质、微生物、种子库的优质土壤如果存储不当就会失去其原有活性。“土壤存储时候的高度、坡度、角度等，其实都是有一定的技术工艺要求的。”顾守柏说。

为解决土壤存储问题，上海市建设用地和土地整理事务中心在2014年时选择了松江新浜的市级土地整治项目进行“剥离——存储——利用”试点。在试点项目中，市土地整理中心从农民搬迁安置房建设区域剥离出大量优质土壤，并学习英国标准，将这些土壤堆放成8座“金字塔”。顾守柏解释，经试验，如此堆放非常有利于保持土壤活性。

存放一段时间后，这8座“金字塔”都被运送到农民的宅基地处，用于项目范围内宅基地拆除复垦区域垦造耕地。还有一些被用于中低产田改造。

“表土剥离”流程走完三步还不够，完成的项目应合法合规。2015年，上海市建设用地和土地整理事务中心结合金泽水库工程，展开表土剥离的“审批——剥离——存储——利用”全流程项目集成试点。

既然是全流程，那就要从“头”开始。顾守柏说，在2014年11月项目尚未启动时，上海市规土局、上海市水务局、青浦区等相关单位就已经开始对项目区进行现场勘查，“到了当年12月，《金泽水源湖项目耕作层土壤剥离利用实施技术方案》出炉，初步确定剥离范围为523.5亩和剥离土方量为17.45万立方米，并测算了投资额，提出剥离和回填方案。”

2015年，在金泽水源湖项目向国土资源部上报审批时，《金泽水源湖项目耕作层土壤剥离利用实施技术方案》被同时纳入申报材料，并很快在同年3月获得国土资源部批复，于当年7月开工，按照施工方案完成清表、剥离、存储、运输、回填再利用等工作。

这次试点，将上海市重大民生工程金泽水库项目占用的400亩耕地优质耕作层土壤资源剥离，通过项目对接用于周边的土地整治项目，再造优质耕地约383.5亩，其中农田改良227亩，工业用地改良92亩，低洼田、低产田改造64.5亩，成功实现“耕地搬家”，使市重大工程建设占用的耕地“起死回生”。

土壤评价，要建立一套上海标准

在参照发达国家经验的基础上，上海探索表土剥离全流程的试点过程，也成为一个为表土剥离制定技术标准的过程。

从立法到中央“一号文件”，中国的“表土剥离”标准化道路才刚刚开始，但世界上一些发达国家早已在国家层面建立诸多标准。例如，美国有 《露天采矿管理与复垦法》，对表土剥离、存储、回填和恢复生产力有严格规定；英国有自己的表土剥离标准； 加拿大则要求在当地建设时要搜集表土，以便竣工后用于绿化； 日本则规定，在进行城市工业建设、公路建设、矿山治理时一定要进行表土剥离，之后将土壤用于回填和土壤改良。

“总结三年试点经验，表土剥离从技术上来说主要有5个环节。”市土地整理中心技术科科长刘伟说，这5个环节的核心是剥离土壤检测。

由于涉及土壤检测的环保、农业、国土在国家层面都有各自的标准，侧重点不一，“环保部的标准是土壤环节质量的标准，主要针对场地土地，对农地的关注比较少。农业部的标准是耕地的质量评价，偏重于土壤的肥沃程度和有机质含量。国土部的标准主要关注土地整治土壤的等别”。上海在试点实践中，尝试着把三个标准统一起来，为“表土剥离”的土壤设计一套更严格、更科学，也更适用于上海本地的土壤评价指标体系。

“表土剥离”必须讲求因地制宜。“在国家推广表土剥离指标里，建议玻璃层厚度是30厘米到40厘米，但上海因为属于冲积平原地区，所以土层比较厚，土壤也比较肥沃。”李伟认为，这时30厘米到40厘米的剥离标准对上海就不大适用。通过对3年的试点项目进行总结，上海市建设用地和土地整理事务中心研究发现，对于上海来说，厚度1米左右表层土都是可以剥离的优质土壤。

“自始至终，技术标准的建立，一直是作为市土地整理中心的重大研究课题与试点工程在同步推进。”李伟说。

复制推广，市场化还是行政化？

根据2020年全市开发边界，在每年新增耕地20平方公里的要求下，全市对被剥离表土的需求会从原来的供大于求转化成供不应求。

从2007年到2014年，上海共有37763.95公顷农用地转为建设用地，这说明上海具有“表土剥离”再利用的巨大潜力。

既然市场巨大，是否应该把这件事交给市场？顾守柏认为，从目前来看，上海的表土剥离再利用还是更适合走行政化道路，“因为涉及的部门太多，如环保、农业、水务、城投等，每次都需要政府统一协调。”

顾守柏说，在没有政府引导去做耕地复垦的时候，被剥离的表层土事实上也有一部分市场需求，如园林公司、绿化公司等，但市场非常有限，不可能消耗每次所剥离的所有土壤，因此也没有形成非常成熟的市场。

如果不能走市场化道路，试点多年的“表土剥离”再利用全流程还有可能在全市范围内推广吗？顾守柏非常肯定地回答：“只要解决好成本和单位之间的协调问题，并按照标准流程进行，未来表土剥离再利用会开展得非常顺利。”

据介绍，在表土剥离项目中，成本主要来自剥离和运输，其中运输所占成本最高。因此，在利用被剥离的表层土时，会考虑就近消耗。“一个区内的运输距离是可以承受的运输成本。表土剥离再利用未来不存在全市统筹的可能性。”顾守柏分析，根据2020年左右全市开发边界以及对原来占用耕地、补充耕地的表层土的需求，在每年新增耕地20平方公里的要求下，全市对被剥离表土的需求会从原来的供大于求转化成供不应求。