我国现行行政诉讼的举证责任浅析

我国现行行政诉讼的举证责任浅析

内容摘要:行政诉讼举证责任的概念理论上源于民事举证责任制度,明确其概念、性质、特征及其分配依据是研究举证责任所要解决的问题和出发点,考察国外行政诉讼的举证责任的不同理论,剖析我国行政诉讼举证责任的新规定,就我国行政诉讼举证责任的发展趋势谈一些看法。

关键词:举证责任、行政诉讼、行为责任

行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中,当事人应当举出证据证明自己的主张,否则,将承担败诉风险及不利后果的制度。按照《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出,我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则,和民事诉讼相比有较大的差别,与国外的举证责任制度也存在着不同点。下面,结合这些不同点,对我国现行行政诉讼中的举证责任进行粗浅的分析。

一、行政诉讼举证责任的概念

按照理论上的通说,举证责任有两层含义,即行为责任与结果责任。行为责任是当事人就其诉讼主张向法院提供证据的责任,又称为主观的举证责任、形式意义上的举证责任等;结果责任又称为败诉风险责任、客观的举证责任等,是指负有举证责任的当事人在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的败诉风险。(在该两种意义上使用“举证责任”一词在我国已成为约定俗成的用法,但从严格意义上讲,举证责任的字面含义是提供证据的责任,而结果责任是一种证明责任,即当事人一方不能证明特定的案件事实时的败诉风险。) 《证据规定》正是在该两种意义上使用了“举证责任”一词,但主要是在结果责任的意义上使用该术语。例如,所谓举证责任分配就是从结果责任(败诉风险) 分担的意义上来说的,而主要不是立足于提供证据责任的分担。而且,提供证据的责任可以与结果责任相分离,即当事人一方可能不负担结果责任,但完全可能仍然承担提供证据的责任。例如,《证据规定》第6条规定:“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据,原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为的举证责任。”该条规定的本意就是,尽管原告对被诉具体行政行为违法的事实主张不负结果责任意义上的举证责任,在其不能提供足够的证据证明被诉具体行政行为违法时并不必然会败诉(例如,即使原告不提供证明被诉具体行政行为违法的证据,只要被告不能证明或者不足以证明其具体行政行为合法,就应当承担败诉后果) ,但并不妨碍其承担提供证据的行为责任。

从行为责任上看,“谁主张、谁举证”的原则同样适用于行政诉讼,即当事人对其事实主张均应该提供相应的证据。但是,结果责任只能由一方当事人承担,而承担结果责任的当事人一方具有更大的败诉风险。因为,就行政诉讼而言,被告据以作出被诉具体行政行为的事实可能出现三种结果:事实被肯定;事实真伪不明(所谓的主要证据不足,大体上可以归入此种情形) ;事实被否定。就承担结果责任的被告而言,只有在其事实被肯定时才可能胜诉,在另外两种情况下要承

担败诉后果。换言之,承担结果责任的一方当事人具有更大的败诉风险,即除其主张的事实被明确否定而当然败诉外,对事实真伪不明的情形也承担败诉风险。只有在其提供的证据足以使其主张的事实达到相应的证明程度(即证明标准,不同类型的行政行为有不同的证明标准) ,才可以认定其据以作出具体行政行为的事实清楚。

二、行政诉讼举证责任的性质

关于举证责任在性质上究竟是一种权利还是一种义务,或者是一种责任还是一种规则,法学界素有争议,至今尚未定论。举证责任本身并不是一个新的名词,而是一个源于古罗马法的法律概念。罗马法对民事审判中的举证责任确定了两条规则:(一) 每一方当事人对其陈述中所主张的事实,有提供证据证明的义务,否认的一方,没有举证责任;(二) 双方当事人都提不出证据,负举证责任的一方则败诉。 大陆法系继承了古罗马法中的这一概念,称为举证责任,又叫证明责任、立证责任。德语中“举证责任”一词可作两种解释:(一) 是指当事人在具体的诉讼过程中为了避免承担败诉的危险而向法院提供证据的必要性; (二) 是指在口头辩论结束之后,当事人因主要事实没有得到证明,法院不认可发生以该事实为要件的法律效力而承担的诉讼上的不利。在理论上,大陆法系学者将前者称作形式上的举证责任即提供证据责任,将后者称作实质上的举证责任即证明责任。

大陆法系的诉讼法律是以成文法或更确切地说是以法所认可的诉为出发点,以恢复制定法预置的法秩序为目的的解决纠纷制度。是以诉即由当事人依据自己意思选择的实体法上权利为诉讼对象,由于制定法规定的权利是对社会事实的抽象规范化,因而判断某一权利的存在必然以该权利的法律构成要件事实的存在为依据。对于当事人而言,其必须对相当于法律构成要件事实的存在即主要事实的存在承担主张责任和证明责任,并承担由此派生出的提供证据责任。如果主要事实在辩论终结时仍为真伪不明,法官将适用举证责任作出裁判。

举证责任的概念由德国传至日本,在我国清政府1910年起草《大清民事诉讼法律草案》时从日本直接援引过来。但最初引入我国的举证责任指的是提供证据责任,而不包涵证明责任意义上的举证责任。随着新中国诉讼法学理论的发展,许多学者已经自觉地将“举证责任”分别表述为提供证据责任和证明责任两层含义了,也就是说,举证责任主要解决案件事实应由谁来提供证据证明以及对待事实或主张能够证明与不能证明的法律后果的问题。所以,笔者认为举证责任是法律假定的一种后果即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张证明自己的主张,否则将承担败诉的法律后果。

三、行政诉讼举证责任的特征

(一) 行政诉讼的举证责任主要由被告承担

被告首先要对具体行政行为的合法性承担举证责任,必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法,如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法,则无须原告证明其行为违法,被告就承担败诉的法律后果。这一特征和民事诉讼的举证责任规则是有较大的不同的。比如在民事诉讼中,原告起诉被告,要求被告偿还所欠的债务。此时原告必须举出证据,证明双方债务之存在,且被告未予偿还的事实。对于被告来说,如果不能提供证据证明债务之不存在或者已经偿还了债务的事实,则必定要承担败诉的法律后果。对于原告的主张,原告必须承担举证的责任,对被告亦如此。而在行政诉讼中,则主要由被告来承担,主要体现在被告应提供证据证明自己作出具体行政行为之前提事实的存在,且要提供作出具体行政行为的法律依据。如原告甲对被告某公安局对其给予行政拘留的行政处

罚不服,向人民法院起诉。则某公安局应对甲存在违法的事实提供证据证明,并且亦应向法院提供处罚的法律依据。如果公安局逾期不提供证据,或者无法提供证据,则法院不应要求甲来证明违法的事实是否存在,直接可以据此裁决公安局败诉。

(二) 在行政诉讼中,原告亦应当承担一定的举证责任

在《行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定,但在《关于证据的规定》第四条规定,“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时,在起诉被告不作为的案件中,原告应证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中,行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提,没有申请行为,行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。当然,对于行政不行为案件的诉讼,并不一定会对行政主体的不作为行为产生败诉的结果。比如,公民申请行政奖励的行为,行政主体在法定的期限内没有给予答复是一种不作为行为,但法院的判决结果可能是行政主体败诉,但不必然的会要求行政主体作出给予公民某种行政奖励的具体行政行为。因为有些依申请的行为会产生特定的法律后果,如行政许可的申请,但有些则要视法律的规定条件而论,不是一经申请,当然的获得预期的法律后果。在行政诉讼中,原告所负的这种举证责任,有的学者又把它称为初步的证明责任,因为这种初步的证明责任只是体现在诉讼的开始阶段,一旦案件进入到实质阶段,就要依据被告承担主要的举证责任来确定双方在提供证据方面的义务了。

四、我国确定行政诉讼举证责任分配规则的理由

刚才分析了举证责任分配规则的特征,可以知道在行政诉讼中,被告应承担主要的举证责任,原告应承担初步的举证责任。那么,确立这种举证责任分配规则的理由是什么呢?综合起来有以下几点:

(一) 行政主体作出具体行政行为必须依据一定的行政程序规则,而这种行政程序规则从流程上来讲,首先是行政主体在进行调查作出行政处理或行政处罚行为之前,应当向相对人出示履行职务的证明,表明其有权从事该项活动;其次应当将有关的事项告知相对人,接着是在作出一项决定或裁决前,应当查明事实、收集证据,使用诸如询问证人、查帐、鉴定、勘验等各种方法,必要时,在作出不利于相对人的决定之前,还应当听取相对人的意见。只有当前述程序妥当之后,行政主体才可以向行政相对人说明作出某项决定的事实根据和法律依据之后,最终作出裁决。这种先取证后裁决的行政程序规则决定了被告在作出具体行政行为之前,应当已取得充分的事实依据和法律依据,否则必然是违反法定程序或滥用职权。当原告因具体行政行为与被告发生争议而进行行政诉讼后,由被告提交其作出具体行政行为时所依据的事实和法律依据,以证明其所作出的具体行政行为不仅是合法的,也是合理的。如果没有证据证明被诉的具体行政行为的合法性,则从法律上就可以推断该具体行政行为的不合法性。当然这里面存在一个问题,那就是由被告承担举证责任,是因为其作出具体行政行为之前应当有义务收集事实证据和法律依据,并予以保存。一旦对具体行政行为提起诉讼的期限已过,行政主体是否还应当将这些证据予以保留?换句话说,在某种情况下,如果行政相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误了起诉期限,后在不可抗力或者其他特殊障碍消除后向人民法院申请延长起诉期限,并获得人民法院的同意,而行政主体却不知道此种情况的存在,误以为行政相对人错过了起诉期限,因此没有必要保

留原告的证据。此时的诉讼显然对行政主体不利,该如何解决法律并无明确的规定。按照行政行为的公定力,只要是行政行为,不论存在着什么样的瑕疵,在被依法消灭前都具有公定力。即使行政行为具有重大而且明显的瑕疵,也并不是任何人有权、有能力加以辩认的,而只能由有权并且有能力辩认的国家机关来判断并加以否定。因此在这种特殊的情况下,虽然被告有主要的举证责任,如果因起诉期限的延误,而造成证据之丧失,亦不应判定由被告承担败诉的结果,否则就与法的最基本原则-公平原则背道而驰。

(二) 原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任,而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体单方面的职权行为,享有其他人所没有的单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权,是否拥有和拥有多少作出具体行政行为所需要的证据,只能由行政机关来证明。在大多数情况下,原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中,处于被管理者和被支配者的地位,无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时,部分专业性、技术性较强的行政案件中,具体行政行为是否合法,需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定,而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。当然这种弱势地位只是一种相对性的,在具体法律行为中因为法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质所决定的,在举证方面能力大小的不平等,与原、被告的经济地位、机构性质、组织差异没有必然的相关性,具体到某一个行政诉讼案件中,原告可能是拥有雄厚经济实力的跨国公司,被告则可能是只有区区几人的行政机构。行政诉讼之所以在举证责任的分担上偏向于原告,仅仅是由于具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。需要注意的是,用一种不平等的手段去掩盖另一处不平等的事实,并不会带来更大的平等。因此,我国的行政诉讼法在举证责任的分配上并没有完全采取由原告或被告一方来举证的做法。只有双方互有举证的义务,共同向法庭举证、质证,并且根据法律要件的不同(或者不同的具体行政行为的性质)来确定证明责任的分配,才能确保实质的平等,在这种观念的支配下,形成了有限制的“谁主张,谁举证”的举证责任分配规则。

五、国外关于行政诉讼举证责任的不同理论

当然,我国现行的这种举证责任制度并非全是好处,它虽然广泛吸收了国外的一些先进做法,也取得了较大的成效。但目前世界上行政诉讼法比较发达的国家,对举证责任制度仍然是各持己见,理解不一。下面,以各国的规定为例,介绍其关于举证责任的不同学说,并通过比较研究的方法,使我国行政诉讼举证责任更加完善。

(一) 日本关于行政诉讼举证责任的规定:

在关于撤销处分诉讼中的证明责任问题,应当由原告或被告行政厅承担,尤其是在法律无明文规定的情况下,学说的主张不一。归纳起来有以下三种:

第一种学说是由原告负证明责任。由于行政行为有公定力,受合法性的推定,所以要求其撤销的原告,应负证明该行政违法的责任。

第二种学说是由被告行政厅负证明责任。因为行政行为即使违法,除无效的场合外一般是有效的,因此在撤销诉讼中,被告行政厅对其处分合法性应负证明责任。

第三种学说是根据法律要件不同而分配证明责任说。即在撤销诉讼中,也适用懂事诉讼一样的证明责任分配原则。行政行为权限根据的事实要件由被告行政厅负证明责任,权限障碍、消灭等的事实要件,由原告负证明责任。

(二) 法国关于行政诉讼举证责任的规定:

法国行政诉讼奉行职权主义诉讼,法官在一定程度上可依职权调查案件事实。除法定的证明责任分配形式外,在一些情况下,法官具有分配和协调证明责任的权力。

在行政相对人提起的行政诉讼中,行政机关是恒定被告,因此,首先由行政相对人承担证明责任。“当事人就其所主张的事实负举证责任,也可要求法官进行某项调查或鉴定。由于行政诉讼程序采取审问主义,法官根据双方当事人实力不平等的情况,如原告就其所主张的事实,所持论证显然可信时,或导致可以怀疑行政决定时,法官可将举证责任转移于被告。被告必须就其行为的事实和法律方面负证明责任。”1. 由于行政相对人与行政机关地位的不平等,行政相对人对否定事实不承担证明责任,对否定事实应当由行政机关承担证明责任,如发生纳税纠纷时,行政机关有责任证明行政相对人业务活动中有不正当行为。在一些情况下,法国法律也对特殊的举证责任分配规则作出规定。如在税收方面,如果行政机关证明纳税人账目记录不正当,或者纳税人拒不答复某些问题,或者纳税人非法作出了虚假申报,那么,证明收税数目过大的责任应当由纳税人承担。在一般情况下,法国行政法官坚持让当事人提出所有的证据材料,这样有利于法官对案件事实作出公正判断。“在所有的案件中,最高行政法院对决定那些对裁决案件至关重要的事项,即各诉讼当事人应该提供什么文件有完全的自由裁量权。”2. 在行政诉讼过程中,法官可依职权协调各方当事人的证明责任,“有时为了迫使有关机关对其依据它所提交给法官的文件所作出的决定说明理由,法官有权转移举证责任。甚至有时法院倾向于接受显而易见的可能性或者推定行政机关违法。”3. 有学者认为,“法国行政诉讼举证责任分配,适用一般诉讼程序的举证责任分配规则,即谁主张,谁举证。”4. 实际上,法国的证明责任除“谁主张、谁举证”外,有的情况还实行证明责任倒置,同时,在证明责任分配时,法院具有较大的协调权。

(三) 美国关于行政诉讼举证责任的规定:

美国证明责任分配的基本标准为公正标准,即谁更应该或更有能力负证明责任。美国证明责任分配的基本规则是“谁主张谁举证”,即提出主张的人有责任提供证据。除“谁主张谁举证”的证明责任分配规则外,美国的一些法律也规定有证明责任倒置的情形。如美国联邦行政程序法第552条规定:“控告人居住地或其主要营业地、该行政机关所在地或者哥伦比亚特区的合众国地区法院,有权根据控告制止该机关封锁其档案的行为,并命令其提供任何其不正当地向控告人封锁的档案材料。在此类案件中,法院应重新审查事实,并且可以秘密查阅该机关档案的内容,以确定该档案或其中任何部门是否属于本条第2款规定的不应当向公众公开的档案;该机关对其行为的正确性具有举证责任。”为什么在此类情况下实行证明责任倒置,美国国会在立法报告中说明了理由。国会认为,被要求公开的文件掌握在行政机关手中,只有行政机关知道文件的内容和性质,所以必须由行政机关证明文件符合法律规定的免公开的理由。要求得到文件的人没有得到文件以前,不知道文件的内容。规定由要求文件的人负证明责任,实际上等于拒绝他的要求。由于要求文件的人处于不利的地位,所以法院对行政机关提出的理由和依据,进行比较严格的审查。但关于国防和外交秘密文件,法院一般听从行政机关的判断。美国司法审查程序中,“谁主张谁举证”规则主要适用于:案件实体性事实;诉讼程序性事实;司法审查期间是否停止执行的条件事实;申请司法审查的受理条件事实。在美国司法审查程序中,行政案卷和行政记录具有重

要作用,法院在司法审查中主要以行政案卷和行政记录为基础。在司法审查中,行政机关负提供行政案卷和行政记录的责任。

(四) 英国关于行政诉讼举证责任的规定:

谁主张,谁举证,是英国司法审查的基本举证规则,具有很大的合理性、规律性。主张者不能令人信服证明其主张,或双方举证势均力敌,两种情况下,主张者负败诉责任。因此,在英国,许多情况下,原告和被告举证责任分担一致,地位平等。

行政机关对行政相对人实施影响行政相对人人身自由和财产权利的行政行为,如行政处罚和行政强制措施时,行政机关承担严格的证明责任。“英国行政机关对于其所实施的影响公民人身自由和财产权利的行政行为,负有严格的举证责任。因为按照英国的法律理论,任何行政机关及其工作人员无权干涉英国公民的自由和财产,除非他能在法院证明其行为的合法性。例如行政机关以某公民在某个时间内非法进入某一禁区而拘禁该公民,该公民提出他在该时间内并未进入该禁区,但他提不出该公民在该时间内他在何处作何事的任何证据,而行政机关也提不出该公民在该时间内进入该禁区的证据。法院据此认为行政机关的拘禁行为是违法越权的,从而撤销行政机关的拘禁决定,命令行政机关释放该公民。”行政相对人指控行政机关滥用职权或玩忽职守,行政相对人承担证明责任,包括说服责任,即双方举证势均力敌时,行政相对人败诉,行政相对人不能令人信服地证明行政机关滥用职权或玩忽职守时,也承担败诉责任。

综上可以看出我国关于行政诉讼的举证责任的规定和发达国家还是有一定的不同的,尤其是在原被告双方的举证责任的规定以及行政机关的义务和法官的相关权利方面的规定还是有些不同的,因此我国在今后的发展中应充分借鉴国外发达国家的先进经验来不断完善我国的相关规定。

六、对举证责任的新规定

与《关于贯彻执行若干问题的解释》(以下简称《若干解释》) 有关举证责任的规定相比,《证据规定》主要有以下变化:

(一) 被告逾期提供证据和延期提供证据

逾期提供证据是指无正当事由(理由) 而在举证期限届满后提供证据的情形;延期提供证据是经法院许可而在举证期限届满后提供证据的情形。《若干解释》规定了逾期提供证据,但未规定延期提供证据问题,而《证据规定》增加了有关延期提供证据的规定,即第1条第2款规定,被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在起草过程中,一些基层法院的审判人员希望对准予延期提供证据的正当事由的范围尽量细化,以避免审判工作中的随意性,也便于抵制不正当干预。为此,《证据规定》对申请延期提供证据的事由进行了明确,即必须是“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”,而不是随意用来搪塞的其他事由。

(二) 原告的举证责任

《证据规定》对原告举证责任规定的新变化主要是:1. 《证据规定》对起诉被告不作为案件中原告的举证责任设定了两项例外,完善了《若干解释》有关起诉被告不作为案件的原告举证责任。首先,《若干解释》第27条第(2)项规定,在起诉被告不作为的案件中,原告应当证明其提出申请的事实。但是,如果被告

负有无需原告申请而应主动作为的法定职责,那么原告是否曾提出申请不是其提起诉讼的前提条件,因而《证据规定》第4条第2款第(1)项规定,“被告应当依职权主动履行法定职责”时,被告无需提供证明其在行政程序中曾经提出申请的事实。其次,《证据规定》设定了“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明”而豁免原告对其提出申请的事实的举证责任的例外。主要是因为,我们在起草过程中了解到,有些行政机关缺乏完备的登记制度,或其工作人员缺乏责任心,对当事人在行政程序中提出的申请随意处置,此时如果一概要求原告对其提供申请的事实负举证责任,就会使原告处于极为不利的境地。因此,如果原告提出合理的理由(包括提出适当的证据) 说明其曾经提出过申请,而被告受理申请的制度确实不完备,且致使无法确定原告是否确实提出了申请,即可免除其对提出申请的事实的举证责任。这种规定实际上是以要求原告承担释明义务替代其本应承担的举证责任,从而减轻其举证分担。2. 免除原告对其行政赔偿诉讼中的因果关系的举证责任。《若干解释》第27条第(3)项规定,在一并提起的行政赔偿诉讼中,原告应当“证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。按照字面解释,此时原告须对损害和因果关系负举证责任。考虑到证明因果关系的难度较大,《证据规定》第5条免除了原告在行政赔偿诉讼中对因果关系的证明责任,只要求其对受到损害的事实举证,不再要求其对被诉行政行为与损害之间的因果关系承担举证责任。

(三) 举证期限

举证期限是对当事人提供证据的时间限制,又称为举证时限。原告必须在举证期限内提供证据,逾期要承担一定的法律后果。规定举证期限,可以增强当事人提供证据的责任心,防止当事人在提供证据上的无故拖延,有利于提高审判效率,也可以防止当事人无视第一审程序而在第二审程序中搞证据上的“突然袭击”(“证据突袭”),实现第一审程序的应有价值。由于行政诉讼的特殊性,《证据规定》对当事人的举证期限作出了区别性规定。首先,对被告的举证期限仍然坚持了《若干解释》的规定,即被告应当自收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件,只是在逾期举证后果的措辞上作了调整,即将《若干解释》第26条第2款规定的“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”,改写为“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。使用“视为”一词是为了突出其拟制性规范属性,即不管事实上被告是否有证据和依据,只要其逾期提供,在法律上就视同其没有相应的证据和依据。其次,规定了原告和第三人的举证期限。《行政诉讼法》和《若干解释》对原告举证期限均未规定,《证据规定》第7条根据实际情况,规定了原告或者第三人的举证期限,即应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。这是一项选择性规定,其选择顺序应当是,如果法院指定了交换证据的日期,该日期就是原告提供证据的最后时间界限;如果没有指定交换证据的日期,应当在开庭审理前提供证据,也即开庭审理(原则上是第一次开庭审理) 之前一日为原告提供证据的最后期限。该条还规定了原告延期提供证据和逾期提供证据的后果,即原告因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。同时,为了防止原告或者第三人搞“证据突袭”,维护第一审程序的价值,该条还规定原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳。

(四) 法院对当事人举证的释明责任

为有效地指导当事人举证,并结合当前一些当事人举证意识特别是举证期限

意识还比较淡薄的实际,《证据规定》第8条规定了法院对当事人举证的释明责任,即人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时,应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果,并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。在本规定施行以后,各地法院可以通过印制举证须知等方式,搞好当事人举证的指导工作。

七、未来发展趋势

我国是一个比较落后的欠发达国家,行政机关违法行政的比例较大,行政相对人保护自己的意识比较淡薄,因此,完全将举证责任推给原告是不可行的,当然由行政主体负主要责任,在目前看来没有什么大的不当之处,但随着时间的推移,这种做法必然会被“谁举证,谁主张”的规则所替代。主要理由阐述如下:

(一) 由被告负担主要的举证责任,原告负担初步的举证责任,在行政行为数量及争议案件不是太多的情况下,是比较可行的,但随着行政主体职能的不断变化,各种行政争议案件越来越多,由行政主体承担大量的证据保存任务,有欠妥当。首先,具体行政行为的时效性大,行政主体的工作人员变动也日趋频繁,一旦发生大量的流动,因为证据保存之不善,而让行政主体承担败诉的理论违反了公平的原则。其次,行政相对人提起诉讼应当具有必要的根据或理由,或者就要有根据或理由。否则,无缘无故的提起诉讼,只会浪费国家的司法资源及行政资源,这种做法是和现代行政理念不符的。最后,关于诉讼风险,原告应当有所预见。即使根据我国目前的行政诉讼案件的统计来看,行政主体败诉的可能性较大,但也不排除原告败诉的可能。有诉讼,就存在风险。因此,原告如果不对行政主体在作出具体行政行为时采取的措施、违法行政的事实以及相关的法律根据等证据予以妥善的保存,就可能预见到诉讼对自己不利的结果。

(二) 由原告承担相应的举证责任,有利于督促原告对自己合法权益的保护意识。在很多情况下,行政主体进行具体行政行为时,行政相对人本来可以对自己的行为进行辩解从而以减轻自己的行政责任,但有些行政相对人总是抱着一种无所谓的态度对待行政主体的行政处理,指望通过诉讼来获得胜诉。甚至有些行政相对人滥用法律赋予的权利,对一些争议标的很小的案件不停的提起诉讼,是谓“维护自己合法的权益”,或者故意隐匿可能对行政主体有利的证据。因此,赋予原告必要的举证责任,促使其有效、积极地举证。对于具体行政行为的合法性或者合理性应当根据谁主张、谁举证的规则。行政主体主张行政行为合法、正确,应当负举证责任;原告认为被告适用法律不当,应当提出正确的法律供法庭参考,而不是笼统地说被告的行为违法,却说不出来是适用法律不当,还是适用法律错误。如某案可有多种法律适用方案,被告已证明其法律适用佥或说得过去,而原告主张另一种法律适用,此种情况下,原告就必须负举证责任。又如原告主张被告动机或目的恶意或违法,而行政案卷或记录中却难以看得出来,而动机和目的,一般来讲又属于内在的东西,故只能先由原告举证。

综上所述,在行政诉讼中由被告负主要的举证责任并无不妥,但在特殊情况下,原告亦应当具有充足的证据保护意识,对适用法律有不同的意见,行政主体行政主观方面有恶意等情况下,就应当承担主要的举证责任。只有行政诉讼双方的举证责任明确、清晰,我国的行政诉讼制度才能起到其本应具有的重要意义。

参考资料:

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