美国的社会保障制度

作者：夏学銮

经济活页文选 1999年05期

　　美国的社会保障制度因其实施晚和不以福利国家自称而独具特色。他山之石，可以攻玉。在我们建立中国式社会保障制度的关键时刻，西方发达国家，特别是美国在建立社会保障制度方面的成功经验，对于我们铸造中国的社会稳定工程具有特别重要的意义。

　　美国社会保障制度的哲学和政治基础

　　美国的社会保障制度，发端于1935年颁布的社会保障法令。按照E·D·伯库威兹的研究，美国社会保障制度划分为四个独特的发展时期。第一个时期：1935年以前，这是在政治制度中为社会保险的合法性而斗争的阶段，私人和地方责任的强调是这种政治制度的显著特征。第二个时期：1935年至1950年，这是社会保障面对着老年援助的强大竞争，为其生存而斗争的阶段，这个不同于社会保障的福利项目在大部分州更容易实施起来。第三个时期：1951年至1972年，这是社会保障项目迅速发展的阶段，由于其边界扩大到包括残疾和健康照顾以及老年人的健康保险，因而有相当多的政治争论相伴随。第四个时期：1972年到1996年，这是社会保障面临批评者挑战的阶段，他们反对日益增加的开支、不稳定的财政模式和公共方法对私人储蓄的严重依赖（注：E.D.Berkowitz,The Historical Development of Social Security in the United States,from Social Security in the 21st Century,P22.）。

　　个人主义取向和人文主义取向的福利哲学理念对待社会福利问题有着两种完全不同的回答

　　考察美国社会保障制度的发展史，我们发现，美国社会保障制度的发展具有以下两个显著特征：第一，与福利哲学理念的变化密切相关。美国人的福利哲学理念存在着个人主义和人文主义取向的区分。在社会福利问题产生的原因和解决社会福利问题的主要责任等重大问题上，个人主义取向和人文主义取向的福利哲学理念有着完全不同的两种回答。前者把原因归于个人，后者把原因归于社会；前者认为个人和私人部门对此应负主要责任，后者认为政府和公共部门对此应负主要责任。美国人之所以迟迟到1935年才把社会保障制度的建立提到议事日程，其中一个重要原因就是因为个人主义的福利哲学理念拖了它的后腿。

　　社会保障项目的增加或削减，事实上都是美国两党政治斗争的结果

　　第二，与政治斗争及其结果密切相关。美国的社会保障制度是在美国特殊的政治体制下运作的，因此，它不能不受美国政治斗争的性质、程度及其结果的影响。美国社会保障项目的增加或削减，事实上都是美国两党政治斗争的反映或结果。一般说来，代表中下阶层和劳动阶级的民主党是赞成扩大社会保障项目的。而代表上层阶级的共和党则对社会保障项目持有一种保守的、消极的观点。共和党右翼代表人物里根在1981年上台后，即对社会福利项目进行了大幅度的削减，引起了美国广大基层民众的忿懑。当代风流总统克林顿虽然在个人生活上不够检点，但是，由于他较好地解决了美国人民密切关心的社会福利问题，因而他在美国民众中一直保持着较高的支持率。同时，美国社会福利的实施和发放，还受美国联邦政治体制三级权力变化的影响。随着分权化、民主化和基层发展所谓“三D”趋势的增强，联邦政府、州政府和地方政府在社会保障上的责任呈现出逐级下放的趋势。

　　美国社会保障制度的基本原则

　　社会保障(Social Security)这个概念在美国是受到严格限定的。它并不是指“整个社会的保障”，也并不包括人类生活的所有领域，它只是指在政府支持下的经济保障。具体说来，美国社会保障仅限定在以下三个项目范围内：(1)向那些临时或永久失去收入的人和家庭提供现金支付的项目，(2)向在上述条件或在某种情况下接受保险金的人和家庭，向在一既定范畴内的所有人提供医疗照顾的项目，(3)向一既定范畴内的所有儿童（不管其双亲是否存在，不管其双亲能否对这些儿童提供支持，也不管这种支持是否正在提供或以多少数量提供）提供现金支付的项目。（注：Ibid,P26.）

　　美国社会保障制度的实施遵循以下五大基本原则：

　　1.保险金以假定的需要为基础

　　在美国社会保障制度中，某些社会风险范畴是由法律确定的。一般而言，当这些风险来临时就要支付保险金。例如，老年保险金，在到达法定的最低退休年龄62岁后并不会自动获得，而必须在实际退休以后才能领取。

　　退休作为领取保险金的条件经常被误认为是手段检验或需求检验。当按照这种观点来理解退休条件的时候，一些批评者认为退休（或收入）检验是不公平的，因为只有挣得的收入被作为支付保险金的标准，投资收入则被忽略掉了。因此，只要存在一个支付退休金的体系，退休程序就是取得退休金的基本条件。

　　2.“一层楼保护”概念

　　一般人都认为，社会保障保险金应该至少提供抵御风险的一层楼的保护。问题是，从地板到天花板的高度到底应该是多少？这里存在着多样化的见解。一种极端的观点认为，这个楼层应该低得让人实际上无法生存。在另一个极端，一些人认为，这个楼层应该足够高，以便提供舒服的生活标准。这意味着一层楼保护的概念实际上是无效的。

　　居中的观点是，在社会保险体系下的保险金，结合其他收入和财产，对大多数个人应该产生足够公平满意的最低生活标准。仍然处于需要的任何个人能够收到来自补充社会援助项目的额外援助。正像富兰克林·罗斯福总统在1935年签署最初的社会保障法令时所说的那样：“我们决不能保证100%的人口对付100%的生活危险和变迁。”（注：Robert J.Myers,Social Security,3rd edition,1985 P24-25.）这就是美国社会保障制度的适中哲学。

　　3.个人公平性和社会充分性的平衡

　　美国社会保障制度在其保险金结构上更加强调个人公平性而不是社会充分性，虽然后者的成分是存在的。一般而言，个人平均收入愈高，其所获得的保险金愈大；同样，一个人在职期间投保的时期愈长，其保险金愈大。一些年来，保险金结构显示出有一种从个人公平原则向社会充分性转移的趋势。最初的社会保障法令条款就是强调社会充分原则的，虽然它们也给个人公平以相当的地位。对社会保障法令的一个广泛的误解是，好像它仅是建立在个人公平原则之上的。甚至在今天，许多美国人还错误地认为个人公平是社会保障制度的主导原则。

　　4.与收入相关的保险金

　　由于社会充分性和一层楼保护概念的强调，具有低收入的那些人比具有高收入的那些人享有更高的保险金好像是合乎情理的。相应地，在社会保障制度中的保险金公式总是严重“倾斜”，以致于较高的保险金收入只适用于较低的收入者而不是较高的收入者。但是当保险金与捐献和收入挂钩之后，较高收入的个人获得较高的保险金已不再成为问题。

　　5.以自我支持的捐献为基础（注：Robert J.Myers,Social Security,3rd edition,1985 P24-25.）

　　来自雇员和雇主的捐献即税收是保险金发放的财政基础，它体现了社会保障的个人公平原则，捐献得多，领取得也多。关于这个问题，罗斯福总统这样说：“关于它，如果我有什么话要说，那就是在精确保险统计基础上雇员和雇主的捐献。这意味着财政部不出钱。”（注：Ibid,P29.）

作者介绍：夏学銮 北京大学社会学系教授