农村住房产权流转的瓶颈及政策建议

农村经济2006年第3期

农村住房产权流转的瓶颈及政策建议

刘润秋

　　[摘要]受现行法律和政策限制,我国农村住房产权难以合法流转,闲置的农村住房日益增多,导致市郊农村出现大量“空心村”。随着城乡经济的发展,土地价值不断攀升,农村房屋交易隐性市场规模日增,农村住房产权面临着改革的压力。然而,农村住房产权流转必须突破错综复杂的产权、法律、政策和意识瓶颈,借鉴城市住房制度改革经验,进行农村住房产权制度创新,在不改变现有农村土地基本制度的基础上,通过多次博弈完成。

[关键词]农村住房　产权流转　瓶颈　制度创新

[中图分类号]F293131　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2006)—03—0033(04)[作者]刘润秋　讲师　四川大学公共管理学院　四川成都　610064

　　改革开放以来,农村建房热一直居高不下,仅

2003年,农村就新建住宅7152亿平方米,农村人均

一、农村住房产权流转面临的瓶颈

11产权瓶颈

住房面积达到2712平方米。而另一方面,快速的城市化进程使农村人口不断减少。农民由于各种原因进城后留在农村的房屋和宅基地,受现行法律、法规的限制,不能进行公开合法的转让,但这些宅基地是通过合法途径得到的,村集体组织也无权收回进行处置,闲置的房屋无法复耕,导致市郊农村出现大量“空心村”。我国人口众多,农村房屋产权难以流转,稀缺的土地资源难以优化配置,无法实现其应有的经济价值,损害了农民的财产权,影响了农村经济的发展。近年来,随着城乡经济的发展,农村土地价值不断攀升,刺激农民为形成排他性的所有权和可转让性的房屋产权而努力,农村房屋交易隐性市场规模日增,农村住房产权面临着改革的压力。现有农村住房产权制度带来的各种弊端已经积累了界定农村住房产权的激励机制,然而,改革必须衡量预期成本,了解制度变迁所需要突破的各种瓶颈。

当前,我国农村住房所拥有的产权并不是独立完整的产权。农村住房所依附的宅基地使用权无法转让,是导致农村住房产权模糊的先天因素。按照产权经济学有关理论,产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权利。产权中最广为人知的所有权包括3个因素:使用该资产的权利;从该资产获取收益的权利;改变其形式、内容和地点的权利。最后一个因素意味着所有者拥有按双方达成的价格把对资产的全部权利(如出售一幢房屋)或某些权利(如出租一幢房屋)转让给其他人的法律自由。由于受到有关法律和政策的制约,农村房屋的让渡权受到限制,农民并不能把房屋自由地转让给包括城市居民在内的其他人。因此,当前我国农村房屋产权面临着明显的“所有权残缺”。正如德姆塞茨(HaroldDemsetz)所言,所有权残缺是指完整的所有权权利束中的一部分被删除,而之所以如此,是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了

国家,或已由国家来承担”。我国当前农村房屋的所有权残缺也是国家制度安排的结果。

产权理论代表人物Furubotn曾经在Coase的思路上进一步分析道:资产或商品不仅可以根据其技术特征定义,也可以根据治理该资产或商品的使用和交换的具体法律约束定义。在物质形态上完全相同的两幢房屋如果附着其上的产权不同,那它就是两件不同的商品,而且它们的市场价值可能不同。这种思想在今天的房地产估价中已经演变为一个常识:房地产的价格是由实物、区位、权利三方面因素组成的,其它方面完全相同的两个房地产,其附着的权利不同,,此,成隐性和既定的对农村房屋价格的管制,造成农村房屋市场价值名存实亡,难以在经济上得以实现。

有关农村房屋产权产籍管理的法律、法规缺乏,农村房屋产权产籍管理机构不健全,产权登记混乱甚至缺位,是农村住房产权模糊不清的后天因素。现有农村集体土地房屋持有的房屋权属登记证,有的是土地行政管理部门办理的宅基地证,有的是建设行政管理部门或辖区政府办理的房产证等。多家发证和越权发证现象,造成农村房屋产权管理混乱,资料不全,房屋来源不清,而且所发证件记载的建筑面积与实际面积往往严重不符,不利于农村住房产权的有序流转。

21法律瓶颈

法规对宅基地的限制客观上限制了农村房屋产权的完整性和产权流动。房屋是一种特殊的财产,房地一体,任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度,当房屋产权发生变动时,其依附的土地的使用权也随之发生变动,即“地随房走”。而农村房屋所依附的宅基地的转移却受到法律限制。

《土地管理法》第八条规定:宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。第六十三条规定:农、转让或者出租。(]28号)明确规定:。”以上规定堵死。农村房屋如果出售给城市居民,房屋所依附的宅基地使用权必然同时作为标的物,将事实造成城镇居民购买农村宅基地,把农民集体所有的土地使用权用于非农业建设,因而为现行法律法规所禁止。

《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”,“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。照此规定,农村房屋可以出售、出租;但同样照此规定,农村房屋又难以出售、出租。如果农村村民购买了他人的农村住宅,就拥有了两处以上的宅基地,并且宅基地的总面积很可能会超过所在省、自治区、直辖市的标准。因此,宅基地使用权也不能转让给已经达到用地标准的农民,这进一步限制了宅基地的流转,将农村房屋买卖限制在非常小的范围内。

农村住房的抵押也受到法律限制。《担保法》第三十六条第三款规定:“以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”而《担保法》并未赋予农民住房用于抵押的权利。

有意思的是,很多实践部门的处理惯例及一些学者认为,宅基地只能转让给本集体经济组织内部成员;而遍观《土地管理法》及现行法规,并未有明确的法律条文限制宅基地不能转让给本集体之外的农民,更未对农民之间转让房屋进行限制。但农村住房却由于法律的限制、杂乱及缺位,流转对象和流转范围严重受限,面临着难以逾越的法律瓶颈。

31政策瓶颈

弱势的经济地位导致了弱势的法律地位。现行关于农村住房的法律、法规既不完善,又落后过时,甚至自相矛盾。

《宪法》第十三条规定:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”《宪法》第十条第四款规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”农村住宅是农民拥有的合法财产,但按照现行法律、法规,农民对自己房屋收益和处分的权利却受到限制,农村房屋所有权的宪法地位遭遇法律障碍,尚无明确的法律规定来规范农村房屋买卖行为,涉及农村宅基地和农村房屋的规范性文件比较杂乱,司法实践中对此理解各异,农村住宅流转无法可依。

农村房屋产权流转困难的症结在于:现行法律

法律并未明文禁止农村住房的转让,但农村住房产权流转却受到从国务院办公厅到地方政府政策的严格限制。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”该通知既非法律,亦非行政法规,但是对我国的司法工作和地方政府的房地产产权管理起着极大的影响。人民法院审理农村住宅流转合同纠纷案件时,经常以“农村住宅向城市居民出售的合同”违反了国务院办公厅的强制性规定为由,否定其法律效力,给农村住宅向城市居民出售亮起红灯。也据此制定了地方政策,41村和城市住房的所有权在法律上和经济上都应是平等的。城市土地所有权属于国家,但城市居民可通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵。农村土地属于集体所有,同是公有制,为什么就不能象城市一样,采用土地所有权与使用权分离的方法,获得房屋所有权应有的法律地位和完整的经济内涵?上个世纪末对,,土地制度,人为地,、,有百害而无一利。

对农民出售住房后无家可归、流离失所的担心,是制度变迁时不能不考虑的问题,但也不能因噎废食。城市贫民没有住房或住房困难的不在少数,为什么没有因此取消城市房屋出售的权利?即使在现行体制下,农村房屋流转虽然受限,农民由于贫病甚至赌博等原因将唯一的住房抵押、折价给其他人的情况仍不乏案例,农村的住房困难户或无房户也不乏其人。不从根本上解决农村社会保障和医疗、教育等问题,单纯依靠对农村房屋流转的限制来解决农民的安身问题,无异于舍本求末。相反,目前各地出现的征地过程中农房拆迁补偿价格过低,与农村房屋没有市场化,价格无法和城市房屋接轨不无关系。由于农村和城市房屋面向市场的双重标准,农村房屋难以实现其应有的市场价值,征地及对农房拆迁后不能按照市场化价格对农民进行补偿,往往造成农民失去农村的住房后又无力在城市购买房屋,因此造成的纠纷和社会动荡更加不容忽视。

农村房屋出售后不利于耕地保护的情况也无须多虑。我国已经建立了一系列法律法规,非法占用农地进行建设的行为会受到行政处罚甚至刑事制裁。《土地管理法》规定,农村村民建住宅,应符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地涉及占用农地的,应依照规定办理农用地转用审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。按照上述规定,即便农房出售,也不会增加新的宅基地、占用更多的耕地。只要严格执法,违法占用农用地的现象不会大量出现。事实上,当前“农村住宅不得向城市居民出售”的规定并没有有效遏止耕地非法变为建设用地的现象。农村征地和农房拆迁的低成本,倒是促使耕地大量变为建设用地的潜在经济动力。

颈。很多人对放开农村房屋市场心存疑虑,主要有如下担心:一是担心农村房屋转让时宅基地视为同时出让,变成变相的卖宅基地。二是担心允许农民随意出售住宅,农民一旦把房子和耕地都卖了,可能出现大量无家可归者,加之农村社会保障和最低救济制度的缺失,会增加社会的不稳定。三是担心农村房屋出售后用于非农建设,不利于农用地的保护。因此,包括《物权法》等与此相关的立法过程显得顾虑重重,难以前行。

二、促进农村住房产权流转的政策建议农村住房产权制度的变革之所以滞后于城市住房制度改革,是城乡二元体制下农村体制整体滞后的结果。要解决农村住房产权流转问题,难免触及农村土地制度和农村现有运行方式等根本问题,这又增加了预期制度安排中的实施成本、摩擦成本乃至于政治成本。因此,农村住房产权制度改革应该是一种国家、集体和个人“三赢”的“帕累托改进”,改革应以促进农村住房产权流转为前提,在不改变现有农村土地基本制度的基础上,通过多次博弈完成。

11促进农村住房产权流转的基础——突破各

种意识瓶颈

要取得农村住房改革在法律、政策和产权上的突破,首先要突破各种意识瓶颈。农村宅基地不能出售的规定是历史形成的城乡二元体制的一部分,是计划经济在农村土地制度上的延续。随着城市化进程推进和城乡经济一体化发展的迫切需要,继续封闭农村房地产市场已经不合时宜,弊大于利。农

21农村住房产权改革的具体措施

(1)明晰产权,实行农村住房产权制度改革。农

房屋产权,促进农村房屋流转,实现生产要素按市场经济规则配置。同时,将农村房产与城市政策性住房纳入同一体系,实现城乡房产登记的统一管理和信息共享。

(4)培育规范的农村房屋产权流转市场,鼓励

村住房产权制度应通过一系列配套改革,理顺集体土地产权体系,构筑农村住房流转机制,归还农村住房缺失了的转让权(exchangeableproperty

rishts),明确界定农村房屋产权的取得、内容和转

自愿、有偿流转。出台有关政策,培育规范的农村住房交易市场,统一城乡住房交易政策,规范交易行为,鼓励农民自愿、。对农村政策,,需要做好农民,,提。

(5)在未实现城乡一体化的房地产市场之前,扩

让,以明晰产权,赋予农村住房产权应有的完整内涵,减少农村房屋产权纠纷,实现农村住房财产权。

现阶段的改革可在一定程度上参照城市房改过程,在不改变现有农村土地性质的基础上,首先实行宅基地使用权的有偿转让,对流转给城市居民的农村住房收取土地出让金,基地使用权。权。设和公共品供给,一部分用于农民社会保障。

农民通过改革所取得的住房私人产权(含宅基地使用权)在第一次转让时,应受到政策限制。农民转让房产,必须户内人口全部同意,并规定农民转让房产后户内人口不得再申请宅基地(包括加入他人户籍申请宅基地),和城市居民一生只能享受一次政策性住房一样,每户农民一生只能享受一次具有福利性质的宅基地。同时,明确规定农民无其它固定住所的,不得转让农村住房。农民转让农村房产进城后,不得再申请城市经济适用房、廉租房等政策性住房。

(2)清理现有法律、法规和政策。产权改革的

大流转范围,配额允许城市低收入者购买农村住房。城市低收入人群的住房问题是任何政府不得不面对的难题。由于财政压力,供给有限,经济适用房、廉租房等不可能满足所有城市低收入者的住房需求。当社会资源有限时,解决问题的有效方式只能是通过制度的调整和变革来优化资源配置。而农村房屋具有价格、数量优势,能够满足部分城市低收入者的住房需求,对缓解城市住房供求矛盾有积极作用。作为农村住房产权制度改革的过渡政策,在现有法律难以马上配套的情况下,应通过特殊政策,首先扩大农村房屋流转范围,允许城市低收入者限量、配额购买或租住农村住房,以弥补市场失灵,补充城市公共住房制度不能涵盖的领域。

(6)在时机和条件成熟时,进行涉及农村土地

内容需要法律的确认和保护。应结合产权改革的具体内容,全面清理从《宪法》、《土地管理法》到地方政策等各种法律法规和政策,废除、修改不合理的法律条文,建立从产权取得、流转、担保到产权登记等完善、系统的农村房地产管理法,明确其法律关系和法律地位。以《物权法》、《民法典》和《住宅法》的制定为契机,还农民住房流转的处分权,从法律上解决现行农村住房产权的制度性缺陷。

(3)完善农村房屋产权登记,建立城乡一体化

制度的深层改革。渐进改革所带来的市场变化会不断产生压力,引致对基础性制度安排进行根本性的修改。随着农村住房产权改革的深入,当制度环境成熟时,可结合农村土地流转等问题,对农村土地制度进行深层的变革和创新。

参考文献:

1.LouisDeAlessi.产权理论的发展[A].埃瑞克・G・菲吕博顿,鲁道夫・瑞切特编.新制度经济学[C].上海财经大学出版社,2002.

2.EirikG1Furubotn,RudolfRichter.新制度经济学:一个评价[A].埃瑞克・G・菲吕博顿,鲁道夫・瑞切特编.新制度经济学[C].上海财经大学出版社,2002.

3.周其仁.产权与制度变迁[M].北京大学出版社,2004.

的房屋产权管理制度。借鉴城市房屋产权登记制度,制定农村房屋登记发证制度,要求农村房屋进行规范的产权登记,明确房地产行政管理部门是登记发放房屋产权证书的唯一部门。利用房地产行政管理部门已有的专业化、系统化房地产测绘、产权登记及房产档案管理队伍,对城乡房屋权属进行统一管理,依据低收费、优服务、高效率的办事原则,办理农村房屋产权证和宅基地使用权证,保护农民的

责任编辑:

罗从清

校　　对: