民间调解与纠纷解决 1

民间调解与纠纷解决

一、社会矛盾与民间纠纷 人类社会充满着矛盾，矛盾是社会存在的基本形式。矛盾有着不同的性质，有少数是对抗性的敌我性的矛盾，大量矛盾是非对抗性的人民内部矛盾。有相当数量的重大的非对抗性矛盾表现为民间纠纷。矛盾需要平衡，纠纷需要解决，这是人类社会存在和发展的前提与基础，是任何社会均面临的重大课题。尽管我们是社会主义社会，同样也面临着消除矛盾、解决纠纷、寻求平衡的同样问题。 二、 解决矛盾纠纷的方式 社会矛盾与民间纠纷是复杂的，因而解决的方式也是多样的。在法治社会，解决的方式主要有两种，一是诉讼方式，由法院进行审理和裁判，司法解决是最后的解决方式，是有极大的权威；一是诉讼外方式，主要是采取各种类型的调解。从数量的视角观察，绝大部分民间民事纠纷是通过调解解决的，调解是解决纠纷的正常途径和基本办法，是解决民间纠纷的主力；从历史的视角观察，民间调解早于诉讼的解决办法；从群众接受的视角观察，民间调解还是广大群众喜闻乐见的解决方式。由此可见，不能认为民间调解是解决纠纷的替代方式，处于次要的补充的地位。调解本来是解决民间纠纷的重要方式，是早已存在的事实，但被某些国家所忽视，等到民间纠纷大量涌现法院，采用诉讼方式无法应付时，才重新想到调解方式，把其称之为替代的解决方式。但这不符合中国的真实情况，不宜照搬“替代解决方式”的说法。 在我国，民间调解极为发达，广为应用，是解决民间纠纷的主力，从来就受到党和国家的重视与倡导，受到广大群众的喜爱，极愿用以解决纠

纷，根本不存在什么“替代”问题。存在的是如何进一步发挥作用，如何与诉讼方式的更好的配合，是相辅相成，相得益彰，共同发展的问题。 三、民间调解的基础 民间调解是由民间的群众组织和人员主持，依照法律，政策及善良风俗与公共道德，对民间发生的民事纠纷，在当事人自愿的条件下，运用说服教育劝导排解的方式，晓之以理，动之以情，明之以法，妥善予以解决。由于经济、政治、文化等原因，我国调解历史悠久，适用范围极广。在古代，称调解为“和解”、“劝释”、“休和”，都是采取和平的教化的方式，促使当事人解决纠纷，化解矛盾，重归于好。用调解的方式解决纠纷，在原始社会即已存在。在封建社会，地方官吏也掌管调解，在周代的官员中即设有“调人”一职，是“司万民之难而谐合之”，专管调解纠纷的。秦汉朝代，在官府中设有“胥吏”，也是专管调解的。唐代县以下官员的“听法”，即调解民间纠纷。明代，各州县设“申明亭”，专事调解民间纠纷，《大明律》对此也有记载。清代的调解方式更为多样。在历代官方调解的同时，也存在着更为大量的民间调解，究其原因，有着深厚的经济、政治和思想根源。中国长期的封建社会以自然经济为基础，形成了封闭的政缘、地缘关系，封建的族权起重大作用，族长在民间调解中起着重大作用。封建司法专横、强暴，群众畏而远之，即使有了纠纷，也不愿去官府诉讼。历代封建王朝为了巩固自己的统治，希望社会安定，也提倡用调解方式解决纠纷，中国文化长期以儒家思想为代表，特别自汉代“罢黜百家、独尊儒术”之后，儒家思想占了绝对的统治地位，儒家提倡仁、义、礼。孔子主张“礼之用，和

为贵”《论语！学》，孟子主张和谐，认为“天时不如地利，地利不如人和”。儒家还要人们相信天命，孔子主张“生死有命，富贵在天”论语！额，要人们信命、忍让，以达到所谓“无讼”的理想境界。这就是广大群众不愿有纠纷，即使发生了纠纷、也愿以调解这种温和的方式解决的根本原因。 中华民族有着安分守己、追求和谐、诚实、谦让、克己、宽容的优良品质，这也为民间调解的发达，创造了良好的基础。 综上所述，中国的民间调解有着深厚而坚实的基础，在新中国成立后，由于党和国家的大力倡导，得到了更大的发展。民间调解作为诉讼外解决纠纷的方式，与法院审判的诉讼上解决纠纷的方式一样，发挥着重大的作用，是现代法治的重要组成部分。从解决纠纷的数量上说，民间调解方式远比诉讼方式要多的多。如果没有民间调解，特别是其中的人民调解，那么，仅靠人民法院的诉讼方式是不堪重负，是根本承受不了的。因此，在我国，民间调解是受到极大重视的。 四、 民间调解的种类 在中国，出于历史与现实的各种原因，民间调解极为发达、种类繁多，作用极大。一般来说，民间调解包括邻里调解、家庭调解、调解、社团调解、仲裁调解和人民调解，而以人民调解最为重要，作用更为巨

大。 （一）邻里调解 在社会生活中，人们都是聚群而居的，相邻关系密切而又重要，一家有事，四邻相助，所谓“远亲不如近邻”，是指邻里互助的重要。但是，在长期生活中，难免产生矛盾，发生纠纷。为了和睦相处，团结安定，其他邻人即会进行调解，规劝双方当事人谅解、让步，以团结为重，因为是近邻，平时都很了解，这种调

解往往是及时的成功的，是民间调解的重要组成部分。 （二）家族调解 由于历史原因，中国人特别是广大农民极为重视家族关系，有些地方还是聚族而居，同宗同姓的人关系极为亲密，家族中的长者，特别是德高望重的长者，有的还是名实相符的族长，在家族中起着重要作用。一旦家族成员中发生了纠纷，族长就会主动干预，进行调解。族长或长者既了解情况，又有很高威信，其调解成功率是很高的，发生纠纷的族长也会心悦诚服的服从调解的结果。 （三）友好调解 友好调解是指当事人发生民间调解时，被偶然遇到的“好心人”进行的调解，此时身边再无他人，邻里、亲族、其他调解人员都不在场，只能由偶遇的人进行随机调解。中华民族具有团结互助、助人为乐的传统美德，遇见别人发生纠纷，一般都会挺身而出，予以劝导、疏通、说服教育、使争议的当事人化干戈为玉帛，至少不要矛盾扩大甚至恶化，先稳定局面，然后再交由有关方面处理。这是日常生活中不时会遇到的情况，通俗称为“劝架”，在理论上还未进行研究，我认为这也是民间调解的一种方式，姑名之为“友好调解”

（四）社区调解 社团调解即社会团体进行的调解，这些社会团体是群众性组织，对自己的成员负责，如果成员间或者成员和其他个人、单位间发生纠纷，团体就会派员出面进行调解，解决争议。目前这种社会团体主要有妇联、工会、共青团、社区组织等。这些社会团体不具有行政职能，对纠纷的调解只能采取法制宣传，思想教育，

正面进行引导的方式，故属于民间调解的一种。 （五）仲裁调解 仲裁组织属于群众性组织，职能是解决法律允许的民商事纠纷，在纠

纷发生的事先或事后书面订立仲裁协议时约定，纠纷发生后，一方当事人可提请双方约定的仲裁组织进行仲裁。仲裁决定有两种，一是裁决，一是调解，调解和裁决具有同等法律效力，如一方当事人不履行调解文书确定的义务，对方当事人即可申请人民法院强制执行。在一般情况下，仲裁当事人既然自愿选择了仲裁方式，都会自动履行裁决或调解确定的义务，中国仲裁组织有两种类型，一种是涉外性质的，有中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会，一种是按地区设立的，如北京、南京、上海、广州、石家庄、青岛、大连等仲裁委员会。所有这些仲裁委员会都可对仲裁当事人进行调解，都可对纠纷做出调解书。只是两个涉外仲裁组织，为了使于达成的调解协议在境外顺利执行，故在双方当事人达成调解协议之后，将调解内容，用裁决的方式表达，仍作裁决书。 中国的劳动争议仲裁具有特殊的情况，在仲裁之前，要由当事人所在企业进行调解，可称之为调解前置程序。调解不成，当事人可申请劳动仲裁，在仲裁中仲裁合议庭还可再行调解，如调解成功，制作调解书，和裁决具有同等效力。如当事人不服，对调解和裁决一样，都可再向有管辖权的人民法院提起诉讼。 因为仲裁组织均属于群众性组织，不具有司法权和行政权，故其进行的调解亦属于民间调解的范围。

六）人民调解 人民调解是由遍布全国各地的人民调解委员会进行的调解，其人员之多，组织之大，分布之广，效果之好，在世界上是绝无仅有的，深受我国广大群众和单位的欢迎，是他们喜闻乐见的解决民间纠纷的方式；也深受国际社会的推崇，誉之为“东方经验”、

“中华民族的创举”。 1．人民调解的产生和发展 人民调解作为一种最大的民间调解组织，是在第二次国内革命战争时期，革命根据地就已开始了对民间纠纷的调解工作。在中国共产党和革命政权的倡导下，剔除了历史形成的调解制度和工作的封建糟粕，排除不合理因素，继承了“排难解纷”、“止法息争”、“团结生产”的优良传统，并加以发扬光大。在抗日战争期间，调解工作得到进一步发展，人民民主政权颁布了一些有关民间调解的法律、法规，使调解工作法律化、制度化。为了区别当时国民党统治区的不民主的调解工作，把解放区的民间调解称之为人民调解。解放战争时期，人民调解工作继续发展，并且确定了调解工作三项原则：①调解必须双方自愿，调解委员会及其他人均不得强迫；②调解必须遵守政策、法律、法令，尊重进步的风俗习惯；③调解不是诉讼的必经程序，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人起诉。 中华人民共和国成立后，人民调解制度得到进一步完善和发展，1954年政务院颁行《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围统一了调解组织的名称、性质、任务、设置、工作原则与活动方式，为人民调解制度的发展奠定了坚实的基础。1989年国务院颁行的《人民调解委员会组织条例》，促使人民调解制度更趋完善。1982年颁行的《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会设人民调解„„委员会，„„调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”（第一百一十一条）1982年3月颁行的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定：“人民调

解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则，用说服教育的方法进行调解工作。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿履行或者调解不成的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解案件，如有违背政策法律的，人民法院应当予以纠正”（第十八条）1991年8月颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》也作了类似规定，在基本精神不变的情况下，只是将第二款改为：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿履行，调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”（第十六条）。这样人民调解就上升到基本法和根本法的高度，大大地促进了人民调

解的完善和发展。这些法律也同时强调了人民调解的群众性和自治性。 目前人民调解组织得到极大的发展，形成了遍布神州大地的人民调解网络，据不完全统计，全国现有各种类型的人民调解组织92万余个，不少县市甚至有的直辖市还建立了调解指导中心，发挥了更大威力。全国共有调解人员800余万人。在组织方式上，人民调解组织在纵向完善的基础上，又朝横向发展，出现了跨地区、跨行业的联合调解组织。河北和北京的人民调解组织为联合进行调解，维护首都社会秩序而开展的“护城河工程”，就是一个很好的例证。 随着社会主义市场经济的发展和人们交流的频繁，各地的经济技术开发区、大型集贸市场、“三资”企业、乡镇企业、新兴行业、流动的外来人口聚居地，近些年都不断出现，民间纠纷大量增加，而且还出现了不少前所未见的新型纠纷。为了适应这种变化了的形势，人民调解组织也随

之发生变化，各地都在探索。1998年，山东省陵县在乡镇成立司法调解中心，把司法、民政、公安、法院、工商、税务、房管、环保、信访、妇联、共青团等部门组织起来，发挥各自的职能优势，密切合作，配合人民调解组织，解决了不少较难处理的民间纠纷，取得了明显的效果。有的地方还在更高一级成立调解指导中心，协调各部门的关系。这是以人民调解为基础，以司法行政部门为骨干，以有关行政单位为云集，以当地党政领导为核心的崭新的调解组织形式，在诉讼外调解中，在解决民间纠纷中，发挥了巨大的作用。这种调解形式，比之人民调解形式更为扩大，可以称之为“大调解”的格局，正在全国各地逐步推广。 随着人民调解组织的不断发展壮大，为了适应客观形式对人民调解提出的更高要求，人民调解委员会成员的素质，包括政治、文化、业务水平，都有了较大的提高。 2．人民调解委员会的性质和地位 人民调解是社会主义中国的特有产物，是在党和政府关怀指导下成长壮大的，人民调解的性质与其存在的环境和自身特点密不可分。首先，具有社会主义性，是社会主义类型的组织，来自广大群众，又为全体人民的根本利益服务。 其次，具有群众性，其组织遍布全国各地，调解人员人数极多，在全世界是最大的群众调解组织，调解人员来自群众，受到群众的爱戴和拥护，拥有广泛的群众基础。 再次，具有政治性，是群众性自治组织，这在宪法中已经定性，宪法规定人民调解委员会设于村民委员会和居民委员会，而村民居民委员会是群众性自治组织。民事诉讼法也明确规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，

调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会的工作方法是劝解疏导、的民间纠纷。第三是仲裁。对重大民商事纠纷，在当事人自愿的前提下，提请其进行裁决。第四是诉讼，即法院通过审判，解决民事纠纷，它是最高最后的司法解决方式。第五是执行，实现生效法律文书的规定，保障法律的统一和实施，保护和实现当事人的合法权益。在这一法制系统工程中，人民调解委员会解决纠纷的数量最多，相当于人民法院全国一审民事案件的几倍、十几倍，预防纠纷发生或激化，防止恶性事故和非正常死亡事件的作用是巨大的。 3．人民调解委员会的任务 人民调解委员会的任务就是业务范围，是由其性质决定的，主要有以下几项： （1）调解一般民事纠纷。主要是公民之间发生的纠纷，法人、非法人组织之间，及其与公民相互间的民事纠纷，只要自愿，人民调解委员会均可调解。这类纠纷范围广泛，内容繁多，其中有些如山林、水利、租赁、承包、房屋、宅基地等还较难处理。 （2）调解民事违法行为引起的纠纷。引起这类纠纷的民事违法行为显著轻微，构不上刑事违法和违反社会治安，故应由人民调解委员会进行调解。 （3）调解违反社会公共道德引起的纠纷。违反社会公德在实际生活中时有发生，其行为虽不违法，也无权利义务争议，但却会形成纠纷，甚至会激化、转化，故人民调解委员会也应认真处理。 （4）调解轻微刑事违法行为引起的纠纷。引起这类纠纷的行为就其性质来说属于刑事问题，但情节显著轻微，也无多大不良后果，刑法将其规定为告诉才处理的范畴，刑事诉讼法规定为自诉案件，人民法院可以调解。对于这类纠纷，如果需要，人民调解委员

会也应调解。 （5）宣传国家的法律、党的政策，教育公民自觉地遵纪守法，尊重社会公共道德。 （6）根据调解和预防纠纷工作中所了解的，向村民居民委员会和基层人民政府反映情况，使其有针对性的工作，收到更大效益。 4．人民调解委员会的工作方针 人民调解委员会顾名思义是进行调解的组织，当然要做好调解工作，但只进行调解，就事论事，就会陷于被动。因此还应积极做好预防工作，预防民间纠纷的发生，将纠纷化解于萌芽状态。对已发生的纠纷，在进行调解的同时，要特别注意防激化，防止纠纷的恶化的转化，故人民调解委员会的工作方针是调防结合、以防为主，要寓防于调，以调促防，以防保调，在进行调解工作时，要时刻注意预防工作，化被动为主动。 5．人民调解委员会的工作原则 （1）自愿原则。因为人民调解委员会是群众性自治组织，没有司法或行政的权力，只有在发生纠纷的双方当事人愿意用调解方式解决其争议时，人民调解委员会才能进行调解。有时情况紧急，调解委员会必须及时介入，制止纠纷的扩大和激化，可先行工作，然后征得双方当事人的同意。 （2）合法原则。这里所指的合法，是要求调解工作必须符合法律规定的精神、原则和制度，符合政策的精神。由于人民调解委员会是群众性组织，并不要求其引用法律条文。 （3）平等原则。在调解工作中，调解人员和双方当事人的地位是平等的；双方当事人的权利义务是平等的；调解委员会及调解人员在对待双方当事人时是平等的，不得有所偏袒。 （4）尊重当事人诉讼权利的原则，以调解方式解决纠纷是当事人的自愿，是其权利而非义务，当事人可不选择人民调解，也

可在调解过程中退出，而另行起诉。任何人不得限制当事人的诉讼权利。 6．人民调解委员会的工作程序 人民调解委员会虽是群众性组织，在工作程序上也应严格要求，以求更好地完成调解任务，正确而及时地解决纠纷。 （1）纠纷的受理 受理的方式有两种，一是当事人的申请，一般是口头，当然也可以是书面的，均须说明事实和理由；二是主动介入，特别在情况紧急时，然后征得当事人同意，再正式受理。 （2）调解的进行 ①查清事实、分清是非，打好调解的基础，务求正确解决纠纷，提高调解协议的履行率。任何“和稀泥”的作法都是错误的，应当改正的。 ②法制宣传、思想教育，做好当事人的思想工作。 ③主持调解、进行疏导，使当事人充分说明意见，进行协调。这是调解工作的核心，一定要注意作好。 （3）调解的结束 调解的结束也就是调解程序的终结，一是达成了调解协议，属于正常圆满的结束；二是达不成协议，非正式的结束调解程序。 正常的结束调解分为三种情况：①在调解人员主持下双方当事人达成了调解协议，由双方当事人和主持调解的人员签名、盖章，以人民调解委员会名义制作调解协议书，发给当事人各一份，调委会留存归档一份，这是最正规的作法。②达成了调解协议，但并不制作调解书，只由双方当事人和主持调解人员在记录上签名、盖章，记录留调委会保管。③双方当事人达成口头协议，解决了纠纷，只出调解人员签名，由人民调解委员会登记备案。 总之，民间纠纷的大量存在是客观现实，强调民间调解，作好人民调解为重点的各项调解的工作，改善和加强人民调解已成为当务之急，社会各方均应

予以重视。人民调解委员会及其指导机关，也应以江泽民同志“三个代表”思想为指导，与时俱进，开拓创新，使人民调解工作更臻完善，在解决民间纠纷中，在依法治国的宏伟事业中，发挥更大的作用。