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城镇居民购买农村宅基地房屋若干问题的探讨

(2008-05-24 15:09:40)

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〔提要〕城镇居民购买农村宅基地房屋的效力问题一直是司法实践中的难点问题。尽管《物权法》已经生效实施，但是并未对此问题作直接规定。本文将关注目前我国法律、法规及相关政策对城镇居民购买农村宅基地房屋效力的规定，并通过对日前一起颇受关注的“宋庄画家村房讼案”的分析，探讨现行法律制度规定中存在的若干问题，展望未来相关法律的发展趋势。

宅基地，是指我国公民个人依法取得的国家所有或农村集体所有的用于建造房屋并有居住使用权的土地。宅基地所有权归集体所有，宅基地使用权的主体是农村集体经济组织的成员，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用。宅基地使用权具有福利性，农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的，或者只交纳了很少的费用。

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，与建设用地使用权和土地承包经营权不同，宅基地必须是集体所有的土地，宅基地使用权设定在集体所有的土地上的用益物权。由于地少人多，我国实行严格的土地管理制度，目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，农民一户只能一处宅基地，相应地一般也只有一套住房。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。因此作为农民安身立命之本的宅基地使用权，其转让和抵押行为是受到现行法律和国家相关政策限制和禁止的。但另一方面，随着农村经济的发展和城市化步伐的加快，大量农民涌向城市，由于各种原因，他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋；而部分城镇居民则由于向往农村田园式的生活或其他原因而打算在农村买房。在这种供需的双重刺激下，农村房屋在农村居民和城镇居民之间的交易日益增多。然而随着城市房价日益高涨，农村“房价”也水涨船高，加之拆迁安置补偿分配的利益冲突，使原本已经履行的房屋买卖合同又遭遇卖方农民的“反悔”，法律法规和相关国家政策的规定与既成事实之间的矛盾，城镇居民与乡村农民之间的利益矛盾，此类案件成为审判实践中的难题。

一、 现行法律、法规及相关政策对城镇居民购买农村宅基地房屋的规定

1、宪法

《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定的原则，宪法本身并未对此作出明确规定。

2、法律

《物权法》第一百五十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。”也就是说，《物权法》对宅基地使用权的取得、行使和转让并未作具体规定，而是规定适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。

《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，第八条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权，规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”此条规定确立了宅基地“一户一宅”的原则，并承认了农村房屋可以买卖和出租，但对农村房屋购买方的主体资格并未作出明确规定。该条对农村房屋买卖时宅基地使用权是否同时流转亦未作明确规定。第六十三条对涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转作了规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”该条的立法目的是为限制农村集体土地用于非农业建设，而农村宅基地上的房屋即使出售也未改变宅基地的性质，其仍属于农村建设用地的性质。故农村宅基地房屋买卖合同并不存在法定的无效事由。应该说《土地管理法》对城镇居民购买农村宅基地房屋但未改变宅基地作为农村建设用地的性质的行为并没有明确规定是无效的。

3、行政法规和部门规章

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”该条规定规范的是物权行为，而非规范属于债权行为的买卖合同。因此，宅基地使用权和房屋所有权是否经过户登记并不是房屋买卖合同的有效要件，未办理过户登记不影响买卖合同的效力，只要买卖合同符合合同的有效要件，合同即为有效。

1999年5月6日国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，第一次明确了禁止农村房屋向城市市民出售，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。该通知第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

2004年10月21日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

2007年12月， 国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第二条又一次强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”

4、司法解释及相关地方政策

2004年8月24日，上海高院在“民事条线会议精神有关农村宅基地买卖纠纷”中指出：“未经批准的外村、镇人员买房，未实际居住，认定无效，双方互为返还。已经实际交付且居住多年，是否有效法院不表态，维持现状，实际按有效处理。”

2006年4月11日，上海市第一中级人民法院在“对农村宅基地房屋买卖案件应进一步统一执法标准”中指出：“从《物权法》草案规定来看，禁止城镇居民在农村购置宅基地。该规定体现了国家保护耕地、保护农民利益的立法精神。因此，我们倾向认为，对于城市居民购买农村宅基地房屋的案件，均应认定为买卖合同无效。”

2007年4月9日最高人民法院副院长黄松有在全国民事审判工作座谈会上表示，根据相关国家政策，人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。

综上可以看出，尽管目前我国法律包括《物权法》、《土地管理法》都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确规定，但是根据相关国务院部门规章和司法解释，目前对于城镇居民购买农村宅基地房屋的行为是明令禁止的。对已经发生并实际履行的买卖行为，最近上海高院在《关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见（试行）》第七条中作出明确规定，“（1）1999年国务院禁止性规定出台前已经发生、并实际履行的买卖行为，若受让人在该房中长期居住的，从遵循诚实信用原则和维护社会稳定的角度出发，可维持居住使用现状，而不直接认定无效。（2）1999年国务院禁止性规定出台后发生的买卖行为：…若将房屋出售给本集体经济组织以外人员，但取得有关组织或部门批准的，可以认定合同有效；若将房屋出售给城镇居民且未经批准的，合同应作无效处理。（3）合同无效后，双方当事人应相互返还房屋及购房款，但对于房价上涨产生的差价损失，可由双方各半承担。”

二、 从“宋庄画家村房讼案”看现行法律制度的若干问题

自1994年以来，全国各地的1300多名艺术家聚集宋庄——其中包括近百名海外和港台艺术家，这个坐落在北京市东部通州区的乡镇因而成为中国最大的艺术家集聚地，得名“画家村”，宋庄因此成为了首都的一张城市名片。

艺术家进入宋庄后，其中200多人购买了当地农民宅基地上的住房，进行艺术创作。由于艺术家的进入，宋庄镇制定了文化造镇计划，策划并实施了两届“中国·宋庄”文化艺术节，短短几年，宋庄艺术村从一个贫穷的小村庄变为国际有名的“画家村”，经济发展呈现历史最好态势。据不精确分析，直接由文化因素产生的收益，约占该村人年均收入的45%。相应地，“画家村”的房价也一年比一年高，有些地方的房价甚至翻了十几倍，在利益落差面前，一些当初以低价出售宅基地上的房屋给艺术家的农户开始反悔，想要索回出售的房屋，先后有13名艺术家被农民以城镇居民不得购买农村宅基地房屋的规定为由告上法庭。

李玉兰是第一位拿到法院判决书的艺术家，李玉兰系城市居民，户籍地为河北省邯郸市。2002年7月1日，宋庄镇辛店村农民马海涛与李玉兰签订《买卖房协议书》，将诉争房屋及院落以45000元的价格卖与李玉兰，李玉兰卖掉河北老家的房产，在该系争房屋内生活并进行艺术创作。2006年2月份，马海涛夫妇向法院起诉要求确认购买合同无效。

一审北京市通州区人民法院经审理认为，李玉兰系城市居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房。故判决一、李玉兰于本判决生效之日起九十日内将位于北京市通州区辛店村的北房三间、西厢房六间及院落腾退给马海涛；二、马海涛给付李玉兰补偿款九万三千八百零八元，于本判决生效之日起十五日内执行。判决后，李玉兰不服提出上诉。

二审北京市第二中级人民法院经审理认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。李玉兰并非通州区宋庄镇辛店村村民，且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此，原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，对于合同效力的认定是正确的。

同时二中院亦在判决中指出，出卖人在出卖时即明知其所出卖的房屋及宅基地属禁止流转范围，出卖多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效，故出卖人应对合同无效承担主要责任。对于买受人信赖利益损失的赔偿，应当全面考虑出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失两方面因素予以确定。鉴于李玉兰在原审法院审理期间未就其损失提出明确的反诉主张，在二审程序中，不宜就损失赔偿问题一并处理，李玉兰可就赔偿问题另行主张。李玉兰已于近期向北京市通州区人民法院就赔偿问题提起了诉讼，通州法院已立案受理。

宋庄房讼案的首个案例以艺术家败诉告终，虽然北京法院的判决依据现行的法律政策，是完全正确的，然而案结似乎并没有事了。由于宋庄“画家村”是镇政府倾情打造的一张“首都名片”，2006年总投资就达20多亿元，其中文化产业3.2亿元，大批艺术家聚集宋庄，在那里买房、租房，这不仅盘活了农民闲置私有房屋，还带动了当地的经济发展，从根本上改变了当地的经济、文化现状，使宋庄从十几年前沙田贫瘠的小镇变为如今举世瞩目的国际文化村。但是李玉兰的败诉，就像推倒的第一张“多米诺骨牌”，大批宋庄艺术家担心未来有可能会面临流离失所的尴尬境地，而宋庄“画家村”也可能面临被架空的危机，进而影响到整个村庄的经济命脉。这不仅是艺术家们的损失更是宋庄镇以及宋庄镇所有农民的损失，宋庄房讼案的判决似乎是与经济发展的方向背道而驰。

其实这是城乡一体化进程中的典型一案。宋庄画家村是中国经济发展和经济体制改革中画家与农民的自发性创造，是产业结构调整中的新生事物。宋庄画家村的房屋买卖是在国家法律对集体土地交易制度的规定还没有完全清晰的时候，农民与画家将农村发展和文化创新结合的自发买卖行为，这种自发行为表面上看，没有现行法律政策的认可，是对传统农村房屋不能出售给城市居民的产权规则的突破，如果机械地按照现行的法律政策看，这种房屋买卖行为是违法的。但是，考察宋庄房屋买卖的事件不应该忽视我国正处在传统计划经济体制向现代市场经济体制转轨过程之中的特殊历史阶段，宋庄画家村的房屋纠纷是旧体制还未改革彻底，新体制还没有成熟到位的特殊历史阶段的产物。在传统计划经济体制中，城市与乡村是两个不对等且不能相互沟通的独立经济体，城市与农村实行完全不同的管理方法。国家用户口制度将城市居民和农村农民各自分开，实行二元管理，只允许城市居民在城市范围内固定地生活，农村居民在农村范围内固定地生活，城市居民与农村农民之间基本没有流动性，在那种制度环境中，法律规定农村的集体所有土地除国家征收外，不允许进行自由交易，城市居民不能购买农村房产，当然农村农民也不能拥有城市房产，这种法律规定是当时的经济生活状态和经济体制状态的反映。

自从中国开始改革开放，从计划经济向市场经济转变，城乡分隔的局面开始被打破，人力资本的流动使农村居民开始向城市发展，而城市居民也有了到农村发展的机会，封闭静态型资源配置方式被开放动态型资源配置方式替代，这样一种城乡开放交流的生活状态就不是原来的法律规则所能规范的。宋庄画家村正是今天的生产生活要求突破原有法律规则而产生的新生事物。当时宋庄的农民房屋的空置率达到百分之五十，而画家急需相对宽松的能够进行艺术创作的工作环境。宋庄农民的房屋供给与画家的工作环境要求相吻合，便产生了宋庄的房屋买卖关系，事实已经证明这种房屋买卖关系对于画家和农民都带来了直接的好处。画家在宋庄的集聚满足了画家发展文化创意产业的需求，成就了画家的事业；农民出卖空置房屋，解决了农村农民财产增殖的需要，为宋庄农民提供了摆脱贫穷落后状态的机会；当地政府也得到了好处，实现了当地政府进行产业结构调整，实现社会主义新农村建设的发展规划。就这样，宋庄画家村是几方多赢的新生事物。

宋庄画家村房屋买卖行为目前虽然被认定为违法无效，但是其创新性是值得肯定的：1、从总体上看，这种微观的自发买卖行为符合宏观上国民经济发展的整体利益和长远发展需要；2、从中国经济发展的质量提升看，宋庄房屋买卖符合中国的产业结构升级的要求：即是从严重污染环境和消耗能源的以重化工为主导的传统产业结构升级到环境友好、人文资源投入为主的高新技术和文化创意产业为主导的现代产业结构，而高新技术产业、文化创意产业为主导的现代产业结构必须在城乡一体化市场配置人力资本的过程中产生；3、从深化中国土地制度改革的需要看，宋庄画家村的房屋买卖实际上提出了中国保护现有耕地和盘活农村土地相结合的土地经营制度的创新思路，探索了一种中国国有土地和集体土地综合管理的新模式；4、从中国户口制度的改革看，宋庄画家村的建立尝试了整合农村与城市的资源，增进城市居民与农村农民的资源整合和生活区域整合，这样一来就有可能为户口制度改革打下现实可行的基础；5、从建设社会主义新农村与现代化城市发展相结合的需求看，宋庄画家村的房屋买卖符合城乡差别缩小的要求，符合城乡一体化建设的新趋势。综合上面的分析，宋庄画家村的房屋买卖行为应是城乡之间的产权交易制度的可贵创新。

三、相关法律的发展趋势展望

通过对宋庄画家村房讼案的分析，我们可以发现，现行农村宅基地法律制度，是计划经济时代的历史产物，已逐渐开始不适应社会主义市场经济体制，不适应农村人口消长变更之势，不适应以家庭为经济单位的传统习惯，不适应农村产业结构改革的客观要求，不适应改善农民生活，促进农村经济的发展，阻碍着我国城市化的进程。主要表现在以下几个方面：

1．中国最大的房屋不能进入市场流通，房地产只能单向流通，导致城镇房屋价格持续上涨

八亿农民所拥有的房地产，远远超过了中国目前城市房地产的数量，而如果按照当前的规定，农民所有的房屋不能转让给城镇居民，则中国最大的房地产不能进入市场流通。因此而产生的问题是：八亿农民中任何一人如果要购买宅基地房屋以外的房地产，必须在中国的城市购买房地产，而城镇的任何居民，不能在农村购买房地产。如此一来，中国的房地产在农民和居民之间，只能单向流通，即居民不能购买农民所有的房屋，但农民可以购买居民可以购买的房屋。中国城市房地产不仅仅要满足城市居民的房地产需求，还要满足农民转为居民和部分农民在城市购买房地产的需求。导致中国城市房地产的需求不断增加，中国越发展，该需求越旺盛，需求越旺盛，造成的供需矛盾就越突出。在城市房地产供给不变的情况下，城市房地产的价格只能是节节攀升，很难抑制。

2、减少了农民的财产性收入

十七大报告中首次提出了“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的说法，按照国家统计局专家的解释，“财产性收入”是指家庭拥有的动产(如银行存款、有价证券等)、不动产(如房屋、车辆、土地、收藏品等)所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等;财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。

财产性收入是由其财产带来的，我国农民的财产性收入与农民的家庭经营收入、工资性收入、转移性收入等，共同构成农民的总收入。据统计，我国农民的财产性收入在总收入中所占的份额相对较小，一般不超过总收入的3%。

按照农民财产性收入分类，农民的土地财产性收入，指土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿和收益。但这是一个不可预期的收入。第二个是农民的住房财产性收入，指农民通过房屋的出租、出售和拆迁补偿而取得相应的收益。其中可以预期的占大比例的是出售收入。第三个是农民的资金财产性收入，指农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农村金融机构单薄，资金投资渠道狭窄等，农民在这方面获得的收入比较低。

但由于目前法律政策不允许农民将自己的宅基地和房屋出卖给城镇居民，这就使得农民财产性收入中所占比例最大的一部分收入被架空。“创造条件增加农民财产性收入”也就成为了一句空话。

3、农村大量出现“空心村”，导致土地资源闲置

随着城市化进程的加快，不少农民进城务工、有的升学进入城市，有的富裕后在城里买房……使得农民房屋闲置现象越来越普遍，因为宅基地无法流转，房屋闲置的时间也越来越长，农村房屋大多是土木结构，有的甚至三年墙皮脱落，五年墙倒，七年房子就塌了。农村因而出现了大量的“空心村”，特别是在北京、广州、深圳这些用地紧张的地区，造成土地资源的浪费。比如，在艺术家进入宋庄以前，宋庄的农民房屋的空置率达到百分之五十，如果画家没有购买农民的房屋进行艺术创作，宋庄现在依然是一个贫瘠的“半空心”小村庄，不会出现日后经济文化生活欣欣向荣的局面。

事实上，近年来呼吁农村宅基地流转放开的声音此起彼伏，连绵不断。有些土地资源矛盾较为突出的大中城市如苏州、广州对城镇居民购买农民宅基地房屋的行为还做了一些重要的举措。2003年4月，苏州市实施了新的《宅基地管理暂行办法》，允许农民住宅有条件转让。作为全国首创的重要举措，苏州的作法是，对城市规划以确定为居住区范围内的农民宅基地，将由政府确权或征为国有土地，土地上的农民住宅则纳入城市私房管理，只要补交土地出让金，这些农宅就可以进行房产交易。而在各乡镇，则成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款后收购储备后进入市场。如此一来，不仅城里人有了在农村买房的可能，城镇房屋的价格得到了抑制，而且也大幅提高了苏州农宅的价格，增加了农民的财产性收入，让农民也享受到城市化的成果，推动了苏州农村的城市化进程。作为立法试验田的广东省，2007年“两会”期间，时任广东省国土资源厅厅长曾表示，由该部门草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》已上报广东省政府审批。其中明确了农民合法的宅基地可上市流转，其中包括宅基地的转让、出租，并拥有收益权。

其实，我们从《物权法》修订过程来看，也可见一些端倪。《物权法（草案）》曾规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；禁止城镇居民在农村购置宅基地。”但是全国人大十届五次会议审议《物权法（草案）》时，将“禁止城镇居民在农村购置宅基地”修改为“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”，《物权法》的这一规定为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，也让人们对宅基地买卖何时松动，充满了期待。

但我们不能回避的是，由于我国目前农村社会保障体系还未完善，农村城市化、工业化程度还有限，目前为了保护农村的耕地安全，遏制一些地方违法违规将农用地转为建设用地的蔓延上升之势，刹住乱占滥用农用地之风，现在就从全国范围全面放开农村宅基地房屋买卖、抵押的行为，确实时机尚不成熟，但我认为，随着农村城市化、农民职业化进程的加快，未来的发展和立法趋势是可以预见的。甚至在局部地区，条件应该是成熟的，可以先作为试点，颁布地方性法规规范城镇居民购买农村宅基地房屋的行为。比如北京作为首都，城乡统筹发展比其他省市更具紧迫性，社会和谐对全国更具示范性。宋庄画家村的矛盾，就让我们看到尽快出台相关政策，及时化解社会和谐隐患，以确保首都新农村建设和文化创意产业健康快速发展的迫切性。