城市基础设施经营管理论文

城市基础设施经营管理论文

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学号 ： 公共基础设施的市场化 城市经济与公共管理学院 公共事业管理 [1**********]

摘要：基础设施是社会发展的物质基础和经济可持续发展的必备条件，也是衡量综合国力强弱和人民生活水平高低的重要标志。基础设施自身的垄断性、外部性，尤其是其投资规模巨大、收益周期长的重要特点使得政府成为基础设施的建造者和管理者，或者由政府依法特许某些企业垄断经营。然而，由公共部门来提供基础设施服务致使资源配置的低效率情况尤为凸显。伴随着城镇化快速发展，对环境基础设施服务的需求是巨大的，完全依靠政府财政投资显然是不可行的。因此，在中国推崇和发展基础设施的市场化迫在眉睫。

关键词：基础设施 市场化 融资

一、 公共基础设施的发展

西方发达国家在基础设施和社会福利保障方面，一直是发展中国发学习的对象。20世纪年70代末80年代初，随着各国经济迅速发展，城市化趋势不断加快，城市基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出，各国政府必须加大对城市基础设施投资建设的力度，但同时又面临着没有充足资金和足够管理能力的困境。因此，从20世纪80年代开始，不论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施的改革之路，以及建立更加科学有效的城市基础设施投融资体制与模式。纵观世界的公共基础设施发展，从历史的角度来看，公共基础设施的发展总共经历了三个时期，分别为国有化阶段、私有化改革阶段和市场化改革阶段。

（一）国有化阶段

在20世70纪年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理。因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位。从构成上看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，大多属于基础设施和公用事业。据统计，在20世纪70年代，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10%左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20%。

（二）不同国家的私有化改革阶段

20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础设施领域进行改革。改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化。

私有化改革最早是从英国开始的。80年代开始，英国开始推行私有化政策。随着逐步试行之后，私有化范围越来越大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收人也急剧增加。从1984年电信公司私有化到80年代末这一时期，英国政府共得到370亿英镑的收益。20世纪80年代私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等 自然垄断企业。20世纪90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走 向复苏和稳定发展的新时

期。

美国的私有化稍晚于英国，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司。1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1986年，里根政府在年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统、电力销售机构等在内的项民营计划。这样不仅大大地减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可增加50亿美元的财政收人。

法国政府也进行了大规模的私有化。80年代中期，发过政府制定了有关国有企业私有化的法规。按照法律规定，将60多家企业和银行及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。基础设施私有化的效率是明显的。

总体上看来，私有化提高了公用事业自身的效率。由于私有企业产权明确，风险自担，因而有很强的财务约束。在市场竞争的压力下，企业努力降低成本，保证质量，以保持或扩大自己的市场份额。其次，基础设施私有化降低了基础设施的生产和经营费用，提高了服务质量，提高了生产要素的生产力，使整体经济受益。正是由于私有化在效率方面的巨大潜力，各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。

（三）市场化改革阶段

这种以市场为基础的城市基础设施改革趋势始于20世纪80年代中后期，由于财政资金有限及国有企业在提供公共物品和服务方面低效，越来越多的政府开始转向私营部门寻找新的资金支持，并依靠私营企业提供公共物品。在20世纪90年代，吸引私人投资和依靠私营企业提供公共物品，减少对这些行业的政府管制几乎在所有国家得到推行。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中，采取了一系列的新举措，比如合同出租、公私合作、用者付费制等等。

二、 我国基础设施市场化的现状

尽管我国城市基础设施采用BOT 、TOT 方式融资的越来越多，但是这些市场化运作实施中，还存在很严重的问题。

（一）基础设施建设投入不足

从投资总量上看，发展中国家的城市基础设施建设投资占同期GDP 的比例应达到3%～5%，占同期全社会固定资产投资的比例应达到9%～15%。改革开放以来，我国城市基础设施建设投资的比重，远远没有达到联合国提出的标准。从总体上

看，我国城市基础设施建设投资占GDP 和全社会固定资产投资比例的低水平上，由此造成基础设施建设投资的长期欠账。随着城镇新增人口的增长，基础设施总体投入不足越来越制约着我国城镇化水平迅速提高，并阻碍着经济社会快速发展。

（二）投融资主体单一，融资渠道狭窄

城市市政公用基础设施建设的特殊性，使得这一行业的投资，长期以来一直是政府在包揽。目前基础设施，无论其是否具有竞争性和可经营性，大多数投资以政府投资为主，基础设施运营服务部门政企不分，垄断经营现象普遍存在，由于投融资政策、环境不成熟或者利益刺激不足等原因，民间资本进入困难。2007年基础产业和基础设施投资的资金来源中，国有投资占62。3%，外资占4。8%，私营个体占5。8%。基础设施建设资金除了政府财政投入以外，小部分来源于一些政府背景的公司上市募集资金和长期企业债券，还有一小部分私营资本和信托资金。

（三）建设、运营水平低下，资金效率不高

实践证明，政府投资、垄断经验的基础设施行业普遍存在效率低下、浪费严重现象，不论是在发达国家还是在发展中国家，国家垄断经验基础设施普遍导致严重的资源配置错误和供不应求。缺乏科学系统规划的建设施工或由于水、电、路、气等部门各自为政造成的路面反复开挖；前期规划不合理或者不科学致使项目建设失败或建成后能力不能充分发挥；垄断经营、缺乏竞争造成项目建设预算过大及存量设施经营维护费用居高不下；缺乏科学严格的工作考核奖惩机制和责任追究制度造成大量的窝工及浪费等等因素，都导致了稀缺的资金资源使用效率不高。

国家环保总局环境与经济政策研究中心的一份资料显示，城市环境基础设施项目市场化运作还存在以下突出问题

（四）重建造，轻运行，重引资，轻效率

有些地方政府出于政府形象 、政绩考虑等原因，在处理城市基础设施建设与运营的关系中，没有正确定位引资建设与运营服务的关系，存在过分注重项目的建造环节，忽视运营服务环节过分注重引资效果，忽略监管和投资效益的现象。城市基础设施项目的重点在运营服务阶段，项目本身只是硬件设施．项目建设只是为提供服务做准备。政府在引入投资解决城市基础设施建设资金问题时 ，如

果忽略对环保服务的监督管理 ，没有完善相应的环保市场监管制度体系，就可能导致运营服务水平和投资效率下降。

三、 基础设施市场化的优势所在

政府不再生产和提供基础设施和服务，转而利用市场配置资金和服务，并依靠有序的市场竞争决定由谁来投资、谁来生产、如何建设和运营等细节问题。政府改变包揽一切的传统做法，形成“政府引导、市场运作、社会参与”格局，从而产生传统基础设施建设模式所不具备的巨大优势：

（一）迅速填补了基础设施与服务不足与公众的日益增长需求缺口。公私合作，使得融资变得可行并且更加迅速地改变了投资总量不足的现状，解决了建设和维护、更新基础设施与服务的资金瓶颈，使更多的居民更易享受到更好的基础设施和服务。

（二）节约建设、维护成本，促进新技术的应用。以营利为目的私营企业，必定最大量发挥其蕴含的规模经济和创新技术，以及高度的灵活性与适应性，采用最新的技术和流程，实施更先进的管理方法，从而缩短建设周期，节约维护成本。由高成本带来的高收费问题得以成功避免。

（三）合同约束代替行政管理，易于项目参与各方之间的协调。新的市场化融资模式具备市场经济的素质，其组织机构克服了传统融资模式金字塔式的等级机构的缺点，使参与各方之间建立起平等、自愿、互利的民事关系，用合同明确并约束各方的权利和义务，易于项目参与各方之间的协调，有利于基础设施与服务的质量保障。

（四）利于风险的有效分担。尽管大多数基础设施与服务有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注的特点，但是同样存在投资风险。政府与私人企业合作建设公共基础设施，双方依据分工和回报各自分担风险，将建设项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的投资风险。

四、 对于中国未来基础设施市场化的建议

（一）转变观念，改革体制，建立相应的法律体系

首先，必须进一步打破政府垄断，放开投资市场，逐步建立起与市场经济体制相适应的投融资管理体制，实现投资管理市场化。同时积极探索符合市场经济规律的投资运营管理模式，组建“作业服务型”和“生产经营型”的经济实体，

实行企业化管理。按照现代企业制度运作，使其尽快成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。其次，修改己不适应经济发展需要的法律法规，完善法律环境。市场化建设本身就是是一种以法律制度为保障，平等互利的合作关系。因此健全的政策和相关法律法规制度的建立和完善是市场化成功运行的必要条件。相关法律的完善为民间投资者提供可靠的保障，是公共基础设施市场化的重要环节。

（二）进一步完善市场竞争机制

建立完善的竞争机制是城市基础设施项目市场化融资的基础。完善的市场竞争机制应该包括两方面：一是不存在建设和运营企业质的歧视和区域歧视。不论是国有企业还是民营企业、外资企业，不论是本地企业还是外埠企业，都能得到公正的待遇，都能平等地参与招投标，享受同样的政策。二是制定科学、严谨的招投标规则。城市基础设施项目有其特殊性，大部分都是通过政府采购，实现投资者的效益。从我国目前城市基础设施产品供给情况来看，不但供给量短缺，而且供给质量更是难以令人满意。所以，在遴选投资建设和运营主体时，不仅仅要考虑采购价格，还要更多地考虑该主体的业绩、技术经济实力和产品的质量。三是采用有效的风险分担模式和科学的定价机制。实际上，风险分担和政府采购价格一直是地方政府与民间资本在参与城市基础设施项目投资建设和运营中进行利益博弈的主要因素。地方政府应该采用有效的风险分担模式和科学的定价机制，保证民间资本有合理的投资回报。这样，一方面能够吸引民间资本积极参与投资建设和运营，另一方面可以保障城市基础设施产品的质量。

（三）完善政府监管体制

国内外的实践表明，监管是城市基础设施市场化改革成功的关键。具体来说，可以建立相对独立的监管机构，监督城市基础设施项目融资资金的使用、建设进度、质量，同时也监督经营管理的成本支出、收益状况、资产维护等情况；建立公开透明的决策程序，公开公布决策结果并为利益相关者提供发表意见的机会等。政府既要鼓励民间资本投资建设城市基础设施项目，以满足不断增长的产品或服务需求，又要防止企业间过度竞争、重复投资。为保证满足居民的需求，政府还必须制定各项基础设施运营产业的质量及服务标准。

综上所述，城市基础设施体制的市场化改革是一个必然趋势。市场化改革对

政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施要在市场利益激励、市场风险约束，以及政府主导和行政监管下进行。城市基础设施的市场化建设和运营管理，必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。中国的城市基础设施市场化体制改革尚处在初步阶段，仍有很大的潜力值得开发，更有外国的先前经验值得借鉴。对于中国城市基础建设未来的发展，让我们一齐拭目以待。

参考文献：

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体制改革及创新模式经验借鉴