论公开选拔领导干部制度的孕育.产生及其历史条件

作者：吴瀚飞

政治学研究 2003年11期

　　公开选拔领导干部制度，就是根据领导职位的条件要求，面向社会公开通过考试与考核相结合的检测手段，筛选出领导干部人选的制度。该制度的孕育是指运用类似于公开选拔的方式选拔领导干部，但并没有明确提出公开选拔的概念。而制度的产生则是指明确提出公开选拔的概念，且用公开的方式开始选拔领导干部的具体实践。

　　公开选择领导干部制度孕育、产生于20世纪80年代。1980年，重庆市公用局根据市出租汽车公司领导班子建设的需要，征得市建委领导口头同意，在市委组织部、市人事局的支持和帮助下，公开登报在重庆市内全民所有制职工中招聘经理、副经理和技术业务干部。报考人员持所在单位党组织的介绍信报名，经过严格的业务考核和政治审查，从报考的216名人员中确定录用11人，其中6人被安排在市出租汽车公司，副经理3人，工程师1人，会计师2人。这一尝试可以看作公开选择领导干部制度开始孕育。虽然，这时还没有提出公开选拔领导干部这一概念，但是具备了公开选拔领导干部的雏形。20世纪80年代中期，宁波、深圳、广州、西安等地先后开展了公开选拔领导干部的尝试。但在全国范围内有影响并被公认为公开选拔领导干部制度产生的标志是1985年。浙江省委组织部协助宁波市委组织部对宁波市计委主任、物价局长、林业局长等五个局级领导职位通过报纸、电台公布选拔条件，请全市人民荐贤举才，鼓励和提倡自荐，并引入笔试面试等干部测评新方法对人选进行综合考察，公开选拔局级领导干部，共有171名人选被推荐和自荐参与竞争，通过笔试后共有32名优秀者进入面试，共选拔出局级领导干部13名。其所以把这次选拔活动作为公开选拔领导干部制度这一形式产生的标志，一是因为在这次选拔中首次明确提出了公开选拔这一概念；二是把笔试、面试的考核形式综合引入了干部的选拔活动中并作为必经程序。

　　公开选拔领导干部制度为什么在80年代孕育、产生不是一个偶然现象。它是对传统的以委任制为主体的干部选拔任用制度的一种改革和创新，有其深刻的思想理论基础和政治基础。

　　一、邓小平关于干部选拔任用制度改革的一系列论述为公开选拔领导干部制度创新奠定了思想理论基础。十一届三中全会后，邓小平从新时期的具体历史条件和任务出发，在总结历史经验和教训的基础上，发表了一系列关于干部选拔任用制度改革的重要论述。认真研究和分析不难发现，公开选拔领导干部制度萌芽和产生与邓小平同志的这些论述有着深刻的内在逻辑联系，正是由于邓小平这一系列论述的指导和推动，公开选拔领导干部制度才开始了萌芽和产生。

　　1.邓小平关于要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度的一系列论述为公开选拔领导干部制度产生提供了理论动力。对于制度及其改革是邓小平理论中一个十分重要的问题。把制度作为一种社会政治分析框架，把握社会政治问题的根源并依此去寻找社会政治问题的解决方法，是邓小平政治思维的一个显著特点。他在《党和国家领导制度的改革》一文中明确指出：“党和国家的领导制度以及其它制度，需要改革的很多。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”要“考虑从制度上解决问题。”(注：《邓小平文选》，第2卷，第322页、第333页、第349页，人民出版社，1994年版。)从一定意义上说，邓小平的政治理论是一种政治制度理论，其政治哲学是一种政治制度哲学。(注：杨百成：《邓小平视野中的制度问题——一种社会政治分析框架》，《马克思主义研究》，2000年第6期。)而这样一种政治思维就构成了邓小平关于干部选拔任用制度改革总的理论背景和思想前提。认真研究邓小平的一系列论述不难发现，最直接的理论动力主要体现在以下三个方面：

　　一是关于领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的论述使人们认识到改革干部选拔任用制度的重要性。十一届三中全会前后，邓小平深刻总结我们党和国家历史经验和教训，多次强调领导制度、组织制度的重要性，指出关键是要有一个好的领导制度和组织制度。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”(注：《邓小平文选》，第2卷，第333页、第325页、第324页、第197页，人民出版社，1994年版。)这里的组织制度自然包括干部选拔任用制度。甚至在邓小平的论述中，他把干部选拔任用制度能否选拔出比资本主义国家更多更优秀的适应社会主义现代化建设的领导人才，作为检验党和国家的制度好坏完善与否的一条重要标准来认识。

　　二是关于我国干部选拔任用制度存在弊端的一系列论述，使人们看到了改革干部选拔任用制度的紧迫性。建国以后的干部选拔任用制度是党在继承新民主主义时期革命根据地干部选拔任用制度和军队干部选拔任用制度的基础上，借鉴苏联干部选拔任用制度的经验，按照社会主义革命和建设事业的需要逐步建立起来的。这一制度为我国社会主义革命和建设事业输送了大量合格人才，基本满足了建国以后不同时期党和国家对领导干部的实际需要，从而，为党和国家的建设与发展提供了坚强有力的组织保障。但是，随着改革开放和建设事业的推进，这种以委任制为主体的干部选拔任用制度越来越不适应时代的发展要求，其弊端表现得越来越明显。对于这些弊端，邓小平有着深刻体会和认识。他认为主要表现在两个方面：其一是论资排辈的习惯势力比较严重。这一习惯势力即是一种落后的思想观念，也是一种落后的干部任用制度。不打破这种习惯势力，优秀的年轻人才就无法脱颖而出。他在1979年就指出，我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。论资排辈是一种习惯势力，是一种落后的习惯势力。其二是缺乏优秀人才脱颖而出的机制，优秀人才难以进入组织部门和领导干部的视野，选拔人才的范围狭窄。1980年邓小平指出，政治表现好，又肯干，有专业知识的中青年干部，各行各业、各地区、各单位都有，问题是我们没有发现和提拔他们。1982年他又指出人才是有的，问题是我们平常同下边接触太少，还有些习惯的想法，所以不容易发现。这一系列论述使人们清醒地认识到我国干部选拔任用制度存在着严重弊端，一定要加快改革步伐。

　　三是关于要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度的一系列论述，使人们增强了改革干部选拔任用制度的勇气和信心。干部选拔任用制度弊端十分明显，必须进行改革，但能否成功地进行改革是人们十分担心的问题。对于这一问题，邓小平指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革。他希望各级党委和组织部门在这个问题上来个大转变，坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。他要求开一条路出来，让有才能的人很快成长，不要老把人才卡住。人才不断涌出，事业才有希望。这一系列论述使人们认识到必须树立起信心，敢于对干部选拔任用制度进行改革。

　　领导制度、组织制度是我国政治制度的核心部分，是关系到社会主义事业后继有人的重大问题，因而改革的难度也非常大。但由于事关社会主义千秋伟业，所以必须树立改革的信心和决心。正是由于邓小平发表了以上三个方面的论述，使人们看到了干部选拔任用制度的重要性和根本性，认清了我国干部选拔任用制度存在的严重弊端，树立起了改革干部选拔任用制度的坚强信心和决心，为干部选拔任用制度改革提供了理论动力，从而推动了干部选拔任用制度改革与发展的历史进程，促使了公开选拔领导干部制度的产生。

　　2.邓小平关于积极推进选人用人工作中的民主、不断扩大识人选人视野的一系列论述，为公开选拔领导干部制度产生提供了指导方向。我国的干部选拔任用制度存在着诸多弊端，对于这些弊端必须进行改革，但是沿着什么方向、按照什么思路进行改革，也是进行干部选拔任用制度的创新必须解决的一个大问题。对于这一问题，邓小平也有着明确的思考，作出了详细论述。归纳起来，就是要积极推进选拔用人工作中的民主，不断扩大识人选人的视野。

　　民主是社会主义的本质要求，是社会主义现代化的一个重要目标，也是实现社会主义现代化的一个基本条件。通过民主的制度来解决包括干部选拔任用在内的政治问题，是邓小平的一贯思想。他在《党和国家领导体制改革》一文中指出：重点是改革并完善党和国家的领导制度，从制度上保证党和国家政治生活民主化、经济管理民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。在回答如何才能防止和避免“文化大革命”的悲剧重演时，他指出，避免重复这种现象要从改革制度入手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义法制，一定要认真建立社会主义民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。政治上充分发扬民主，就是要保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家的权力。干部选拔任用制度作为一种政治制度自然要充分体现和发扬民主，符合社会主义民主政治建设的总要求。

　　干部选拔任用制度要充分体现民主的思想，就必须不断扩大识人选人的视野，使广大干部群众具有被选拔为领导干部的资格和权利。关于在干部选拔任用制度改革中如何体现民主，邓小平同志提出了选举和自荐两种途径。他指出：“有些企业和单位，群众自己选出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。这样的事实，难道还不能使我们猛省吗?”(注：《邓小平文选》，第2卷，第333页、第325页、第324页、第197页，人民出版社，1994年版。)选任制作为一种政治制度是当代国家政治制度的必不可少的重要组成部分，有助于国家政治生活的民主化，有助于选拔出能够代表人民利益的优秀领导人才。但由于选任制的适用范围有限，不可能覆盖所有领导干部的选拔，因而，对传统的干部选拔任用制度进行改革，沿着民主的方向选拔领导干部还必须创造出新的既能坚持党管干部原则，又能选拔出优秀领导人才的干部制度。所以，邓小平同志同时又提出了让群众自荐的方式，允许个人毛遂自荐，也就使干部和群众有了参与领导干部选拔竞争的民主权利。我们知道，公开选拔领导干部的最本质特征是公开，其首要前提是公开报名，就是要让干部具有参与竞争的基本资格和权利。不难看出，正是邓小平同志的这些论述为人们进行公开选拔领导干部制度创新提供了方向指导。各级党委及组织部门正是沿着这一思路，才开辟了建立公开选拔领导干部制度的新途径。

　　3.邓小平关于通过考试选拔干部的一系列论述为公开选拔领导干部制度产生提供了具体方式方法指导。干部选拔任用制度要进行改革并取得突破，不仅要沿着民主、公开的方向，不断扩大识人选人的视野，而且还必须在方法技术上有所创造和发展。对于这一点，邓小平也是十分清楚的。所以，他在指出沿着民主的方向进行干部选拔任用制度改革同时，还提出了具体的方式和方法。他指出，“招聘也是个办法。”(注：《邓小平文选》，第3卷18页，人民出版社，1993年版。)“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。”(注：《邓小平文选》，第2卷，第333页、第325页、第324页、第197页，人民出版社，1994年版。)这里邓小平讲了两层含义。一是时代的发展必然要求干部选拔任用采用新的方式和方法；二是考试是干部选拔任用制度的一种重要的新的方式方法。邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中，曾经三次讲到要用考试的方式方法选拔干部。我们知道，招聘与招考二者不同。招聘在于强调任用的方式，包含着任期的内容；招考强调选拔的方式，与任期并无必然联系。但是，二者都包含着要向社会公开选拔领导干部的内容，符合民主、公开选拔领导干部的目标和方向。同时，也都强调考试测评的方法。所以，把这些论述与公开选拔领导干部制度联系起来分析，不难看出，正是这些论述为建立公开选拔领导干部制度提供了方式方法指导。

　　公开选拔领导干部制度作为一种制度创新与其它一般政治制度有着不同的特点。它是一种需要新的人才测评技术支撑的制度。如果没有新的人才测评的技术支撑，其公开选拔也根本无法实施和操作。因为，公开报名参与竞争的干部众多，沿用传统的委任制的干部考察方法，无法进行科学客观公平公正的检测和筛选。所以，邓小平还提出考试的方式，为解决这一问题找到了途径。我们知道，所谓考试是人类社会特有的一种测试、甄别人的德、学、才、识个体差异的方式，是评价人才、选拔人才、发现人才的一种工具。如果把它作为一种社会活动认识，它是一个普遍的范畴，又是一个永恒的范畴。自古以来，没有全无考试活动的社会，也没有未进行过考试的民族和国家。邓小平其所以重提考试这种看来比较传统而古老的一种人才测评方式可以从以下三个方面来理解。一是考试这种方式本身说就包含着公开公平选拔领导干部的内容。因为要运用考试的方式选拔领导人才就必须允许人们进行公开公平竞争，否则，也就失去了考试的意义和作用，考试也无法操作和实施。二是考试随着社会的进步和发展，已不是传统意义上的以笔试为主要形式的单一方式。它已经融入了许多新的技术和新的手段，能够更加准确地测试评价人才。三是改革开放以前三十多年领导干部选拔中考试始终没有成为测评的一种主要手段，需要重新认识和评价，迅速引入干部选拔任用制度中。公开选拔领导干部的关键环节是融入了新的技术的考试测评，而公开选拔领导干部制度萌芽产生于80年代初期，就不难看出邓小平的论述与公开选拔领导干部制度产生的内在联系。

　　综上所述，邓小平关于干部选拔任用制度改革的一系列论述为公开选拔领导干部制度的产生提供了理论动力、方向指导和具体方式方法指导，从而为公开选拔领导干部制度的孕育、产生奠定了坚实的思想理论基础。

　　二、我国政治体制改革的起步和推进为公开选拔领导干部制度的产生奠定了政治基础。一项制度、一项工作的政治基础是指影响其建立和开展的政治上层建筑领域的制约因素。按照历史唯物主义的观点，公开选拔领导干部制度作为干部选拔任用制度，属于政治上层建筑范畴。它必然要受政治上层建筑领域其它因素的制约和影响。这些因素也就构成了公开选拔领导干部制度产生的政治基础。认真分析公开选拔领导干部制度产生的历史过程，也就不难发现政治体制改革的起步和推进是其深厚的政治基础。换言之，没有我国政治体制改革的起步和推进，也就不可能有中国公开选拔领导干部制度的萌芽和产生。

　　我国政治体制改革是从党的十一届三中全会的全面拨乱反正中提出和起步的。从十一届三中全会到1980年8月中共中央政治局会议讨论党和国家领导制度改革问题以前，我国政治发展中采取了一系列具有改革意义的举措。先后改革了地方政权组织和选举制度；保证政法机关依法独立行使职权；改善党的领导，保障党内民主。中央政治局会议以后到1984年公开选拔领导干部制度产生以前，政治体制又在局部进行了一些单项改革。改变权力过分集中的状况，初步改革国务院领导体制；改革了地方党政机构；在农村经济改革中实行了政社分开；在以城市为重点的全面经济体制改革中实行政企分开，并试行党政分开等一系列改革。这些改革为公开选拔领导干部制度的产生创造了良好的政治基础。

　　1.以实现社会主义民主为目标的政治体制改革为公开选拔领导干部制度的孕育、产生奠定了方向基础。《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的建议》指出，“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。”党的十二大报告又提出，“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。只有建设高度的社会主义民主，才能使各项事业的发展符合人民的意志、利益和需要。”十一届三中全会以后，党中央先后采取了一系列以推进民主为目标的政治体制改革举措。1979年对地方组织和选举制度进行改革，人民代表的选举实行自下而上、自上而下，充分民主地提名候选人的办法；把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到县一级。而公开选拔领导干部这一方式，从本质上来说是公开的、民主的，是在坚持党管干部原则的前提下，对党管干部方式和方法的有效改革。

　　2.成功地废除了领导干部职务终身制并建立正常的干部离退休制度及岗位责任制等，为公开选拔领导干部制度的孕育、产生奠定了良好的制度环境。从十一届三中全会到1984年公开选拔领导干部制度正式产生前，我国政治体制改革的推进中建立了一系列制度，这些制度都为公开选拔领导干部制度的产生提供了良好的制度环境。但是，最直接、最具影响力的还是建立正常的干部离退休制度和岗位责任制。首先，这两项制度的建立为公开选拔领导干部制度的产生开辟了实施空间。邓小平指出，“组织路线是个很大的问题。我们不是没有人才，而是被按住了。与此相关联的，在人事制度方面，可以考虑把退休制度建立起来。”“把退休人员的问题处理好，便于我们选拔人才。”(注：《 邓小平文选》，第2卷，第333页、第325页、第324页、第197页，人民出版社，1994年版。)这里实际也阐明了建立干部离退休制度与干部选拔任用制度改革的关系。也就是说，只有建立了正常的干部离退休制度，才能有选拔干部的余地和空间。否则，不建立正常的干部离退休制度，领导干部职务终身制，选拔任用年轻干部的余地十分有限，也就难以产生公开选拔领导干部这一新生事物。其次，这一制度的建立为改革传统的干部选拔任用制度，创建公开选拔领导干部制度树立了制度榜样。从某种意义上讲，在十一届三中全会以后，废除实际存在的领导职务终身制，建立正常的干部离退休制度是一件十分艰难的事情。因为，中国受封建主义影响较深，官本位思想比较严重，加之“文化大革命”后一大批老干部刚刚重新走上领导岗位，建立正常的干部离退休制度自然十分困难。尽管如此，中共中央还是于1982年8月开始实行老干部离退休制度。这对于改革干部选拔任用制度，创造公开选拔领导干部制度的形式无疑是一个很大的推动。再次，建立岗位责任制对科学地选拔任用领导干部提出了要求，从而为公开选拔领导干部制度的产生创造了条件。建立岗位责任制是实现干部管理科学化、规范化的一项重要措施。邓小平提出要从上到下实行岗位责任制。这样，工作才有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，且相妨碍。为使岗位责任制真正发挥作用，邓小平同志强调要严格考核干部，并且把它作为一项制度坚持下去。岗位责任制的推行，必然要求因事设岗，因岗选人。而公开选拔领导干部制度的最大特征之一就是因职选人，要求人职匹配。因此，正是这些制度的推行和建立为公开选拔领导干部制度形式的产生创造了良好的制度环境。

　　3.改革干部管理体制为公开选拔领导干部制度的产生奠定了直接前提条件。1984年7月，在一系列政治体制改革的推动下，中央针对干部管理权限过于集中的问题，改革干部管理体制，适当下放干部管理权限，采取了分层管理、层层负责的办法，缩小了由中央及各级党委管理干部的范围。中央和各级党委，由过去下管两级，改为原则只管下一级的主要领导干部。这是在干部管理体制过分集中的干部管理体制上迈出的重要一步。这一改革，下放干部管理的权限实际上也就等于下放了干部选拔任用制度改革的权限。这一权限下放后，就使基层有了进行公开选拔领导干部制度探索实践的基本条件。

　　4.考试录用一般干部及其它考任干部的改革实践为公开选拔领导干部制度的产生奠定了技术基础。十一届三中全会以后，为了适应社会主义现代化建设的需要，有计划地更替、补充干部，确保干部质量，建设一支革命化、年轻化、知识化、专业化的干部队伍，逐步实行了一般干部考录制。1982年9月，劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，提出“国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，由当地人事部门统筹安排，实行公开招收，自愿报名，进行德、智、体全面考核，坚持考试，择优录用。”(注：《干部管理工作文件选编》，第8页，党建读物出版社，1995年版。)这种规定体现了公开的原则，运用了考试的方式。从1982年开始，全国各地陆续都实行了一般干部考录制。考试由批准机关或县以上人事部门与录用干部的部门共同协商，确定考试科目，并商请有关部门命题、监考、评卷。录取时按录取分数线，择优录取。这些都为公开选拔领导干部制度运用考试这种形式检测领导干部的素质提供了技术基础。同时，其它企业事业单位干部的考录制、聘任制的成功实践也都为公开选拔领导干部制度的建立提供了有益经验，奠定了技术基础。

作者介绍：吴瀚飞，中共中央组织部领导干部考试与测评中心(北京市，100036)