关于投融资体制改革的调研报告

关于投融资体制改革的调研报告

近年来，我县在投融资领域进行了一系列改革探索，在打破传统计划经济体制下高度集中的投融资管理模式方面进行了一些有益的尝试，但总体上来说，投融资体制改革还相对滞后。4月初，由县政府副县长汪光列带队，县政府办、发改委、经委、财政、国土、建设、人行等部门组成调研组，赴周边县（市）就投融资体制改革工作进行专题调研，旨在借鉴外地好的做法和经验，推进我县投融资体制改革。

一、外地投融资体制改革的做法及经验

（一）桐城投融资体制改革做法。2003年5月，桐城市政府通过注入财政性资金，划拨行政事业单位办公楼、公园、道路、桥梁使用权等方式注册成立城投公司，负责政府项目的投融资、经营政府授权的资产，从而实现政府投资的效益最大化。为理顺管理体制，桐城市政府成立投资项目管理委员会，并出台《桐城市政府投资项目管理暂行办法》、《桐城市政府投资城市建设项目资金管理暂行规定》、《桐城市政府投资项目招投标工作制度》、《桐城市政府投资项目征地拆迁安置工作制度》等四个规范性文件，理顺了发改委、建设、国土、财政、环保、审计、街道办事处等相关部门在投融资管理工作中的关系。同时，还在项目的决策审批、监督管理、资金拨付、竣工验收和决算作出了具体规定。桐城城投公司成立以来，累计融资1.53亿元，用于开发区和市政工程建设。

（二）肥西投融资体制改革做法。肥西的投融资体制改革经历了两个阶段：第一阶段：自2004年起，肥西县先后组建了“肥西县城市建设投融资工作领导小组”和“肥西县诚信担保责任有限公司”，具体负责投融资工作的领导、组织和实施；先后成立了肥西县城市建设投资有限公司、安徽花木城投资有限公司、桃花工业园经济发展有限公司、紫蓬山旅游发展有限公司、合肥长安科技有限公司等五大融资平台，从而推动了城市基础设施、工业园区路网等重大项目建设。第二阶段：从2006年起，针对单个平台融资能力弱、信用额度小、银行认可少、融资成本高、难以形成合力的问题。肥西县从创新体制机制入手，构建新的投融资平台。一是建立了决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理体系。二是将2004年以来成立的五大平台的融资功能逐步整合，统一成立了县国有资产运营公司，五大平台按各自职责，主要承担相应的市政基础设施、园区平台和社会公共事业建设。目前，肥西国有资产运营公司，经评估注册资金提高到15.2亿元，融资能力明显增强。2007年，签约贷款10.01亿元，是前两年总和的4倍；实际到位资金2.2亿元，超过前两年总和。三是坚持“要让项目等资金，不能让资金等项目”的指导思想，依据规划，编制了120多个符合国家产业政策的项目，积极争取上级资金扶持，从而增强了投融资工作的前瞻性。四是突出基础设施先行，千方百计筹集资金。加快水电路等配套设施建设，将“生地”

焐热成“熟地”，发挥土地资本的做大效益，县城经营性用地平均价格大幅提升，从而大大提高了土地融资受益率。

二、我县投融资体制改革现状

近年来，虽然我县对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但现行的政府投融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，严重制约着我县投融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。主要表现在：

(一)责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。我县目前采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理三分离，财政部门负责筹资，建设施工单位只管用钱，等靠要思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。

(二)融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。各融资单位分别开展融资工作，且大多数融资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，造成融资工作效率不高，办事效率低。

(三)资金短缺，财政负担过重。要实现建设皖西南风景旅游城市的目标，各方面的资金需求都很大，远远超过了我县可用财力，但现行的融资模式对财政的依存度过高，城市基础设施建设大部分是依靠财政直接投入的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。

(四)融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。在城市建设投融资方面，平台建设明显滞后，在一定程度上制约了城市建设的持续健康发展。在投资方式上，国际国内在流行的BOT、TOT等投资方式的采用在我县建设为数不多，并未得到广泛的采用。

(五)城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。 目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。

三、关于我县投融资体制改革的建议

（一）加快构建新的投融资管理体制。借鉴外地成功经验，新的投融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成，成立投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会。

（二）完善决策和运行机制。新的投融资管理体制建立后，必须对其中各个组成部分运作方式、基本职能进行合理设计和介定，以保证投融资管理机构的顺利运行。

投融资管理委员会——投融资的决策层。建议由县委书记、县长分别担任管委会第一主任和主任，县发改委、经委、财政、监察、国土、建设、规划、环保、统计、审计等有关部门主要负责同志为成员。主要职责是：确定政府建设资金的投资方向和融资方案；审定投融资中长期规划，审批政府投融资年度计划及资金平衡计划；审定政府投融资政策和管理制度；决策政府投融资工作中的重大事项；监督检查政府投资项目的实施情况等。

投融资管理中心——投融资的管理层。隶属于县投融资管理委员会领导，与县财政局合署办公，分别由财政局局长、分管副局长分别担任管理中心主任、副主任。主要职责是：参与政府投融资政策的制定工作；统筹管理政府项目的政府投融资业务；制定并实施利用政府信用取得建设性资金的管理办法，实行统借统还；负责归集不同渠道的还款来源，建立稳定的还款机制和风险预防机制；根据批准的融资方案选择金融机构进行融资，拨付资金并监督运行等。

资产运营公司——投融资的执行层。负责对内投资，统一经营授权范围内国有资产，并承担其保值增值责任。资产运营公司与管理中心一套机构、两块牌子，分别由财政局局长和分管局长担任经理、副经理。城市建设工程原则上由县资产运营公司作为项目法人，如实际需要，投融资管理委员会可另外确定项目法人。

投融资监督委员会——投融资的监督层。由纪委书记、监察局长分别担任委员会主任、副主任。同时，要设立招投标管理机构，负责投资项目招投标工作。

（三）拓宽政府投融资渠道的政策措施

1、尽快出台《潜山县政府投融资管理体制改革的意见》，制定《潜山县政府投资项目管理办法》、《潜山县政府投资建设项目资金管理规定》等相关规章制度。

2、利用投融资管理中心的功能，培育和发展资产运营公司，通过对其注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为我县

拥有雄厚实力的投融资平台。一是财政资金注入，将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入资产运营公司。二是规费注入，将养路费、部分城市维护费等注入资产运营公司。三是土地收益注入，将一定量的土地增值部分作为资产运营公司的资本金注入。四是存量资产注入，将过去形成的存量资产，包括路桥、公用设施等，授权资产运营公司经营。五是税收返还注入，对基础设施、公共设施投资投资实行税费优惠减免，作为资产运营公司资本金。

3、高度重视加强项目策划。要树立“让项目等资金，不要让资金等项目”的理念，重视项目管理。政府投资项目实行项目储备制度，各部门、各单位根据经济社会发展需要提出项目，发改委于每年第三季度会同县财政、国土、建设、交通、水利、环保等部门对项目进行筛选，提出下一年度投资项目建设计划，报县投融资管理委员会审批。县投融资管理中心根据批准的政府投资年度计划负责筹集和安排资金。

4、继续做好土地经营，实现土地的最大升值，为城市建设凝聚资金。一要进一步加强政府对土地资源的宏观调控能力。进一步实行政府土地收购储备出让制度，把城区存量土地统一纳入运行。加强土地供给总量的调控，通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制，保持供需平衡。发挥城市规划的龙头和引导作用，对近期要开发的基础设施周边土地要从规划源头一次性控制、统征，对尚未开发的土地则作为项目的偿债或融资的土地进

行冻结控制。通过规划，合理引导土地开发，实现土地的最大化升值。二要多渠道筹措土地运作资金，建立土地发展基金。目前我县土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，随着土地收购储备量和银行利息的不断增加，成本也将不断加大，政府土地收购储备的风险将逐渐显现。要完善土地收购储备运作的资金结构，加大财政资本金的投入，将来自土地的收入集中建立土地发展基金，土地发展基金专门用于支付土地统征、收购的费用和改善储备地块周边基础设施，这样有利于土地经营的良性循环。

5、盘活公用事业系统存量资产，鼓励和支持多种经济成份参与公用事业，拍卖出让部分市政公用基础设施资产，增加城市建设资金来源。可参照国有企业改制办法，对由国家和地方财政形成的城市道路桥梁、供排水、园林绿化等资产及所占用的土地和水面投资、经营管理权进行出让，这样既可收回国有资产收益投入其他城市建设项目，又可打破行业垄断，同时有利于推进事业单位的改革。

（四）统筹推进各项配套改革。

1、推进工程招投标改革。一要严格实行工程有效最低价中标制度；二要严格进行审计；三要在工程中标后，严格控制变更设计，尤其对工程量变更的要从严把关。

2、推行政府投资工程项目代建制。通过市场化的方式选择建设业主，政府管理部门与建设业主通过合同关系来明确各自的

责权利关系，在保证工期、工程质量的前期下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。

3、健全完善政府投融资监管机制。研究制定《潜山县政府债务管理办法》，进一步强化债务和资金监管，建立政府债务风险预警制度，切实防范政府债务风险，确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。