关于全省政府性债务情况的调研报告

关于全省政府性债务情况的调研报告

安徽省人民代表大会财政经济委员会

安徽省人大常委会预算工作委员会

2011年12月

根据省人大财经委和常委会预算工委2011年工作安排，今年下半年，财经委、预算工委对全省政府性债务情况进行了调查（本次调查为行政区划调整之前原行政区域的数据）。本次调查采取上下联动方式进行。7月份，各省辖市按照预算工委《关于开展全省地方政府性债务情况调研的方案》的要求，对辖区内政府性债务情况进行了调研。7月下旬，省人大财经委、预算工委协助全国人大常委会预算工委开展了防范政府性债务风险和建立县级基本财力保障机制专题调研。其间，听取了省政府负责同志关于全省政府性债务情况的汇报，对部分市、县（区）进行了重点调研。9月中旬，省人大财经委、预算工委召开全省政府性债务调研汇报会，听取了各市人大常委会的汇报。9月下旬，常委会郭万清副主任率财经委、预算工委负责同志就政府性债务管理情况赴广东、浙江两省考察学习。同时，预算工委还邀请省审计厅、省教育厅有关同志对安徽师范大学等省属高校的负债情况进行了调研。12月初，结合了解国务院及省政府关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知落实情况，对省高速公路控股集团有限公司、省交通投资集团有限责任公司、省投资集团控股有限公司三个省属融资平台公司及合肥、芜湖、马鞍山三市政府融资平台公司管理情况进行了调研。

从调研情况看，截至2010年底，全省政府性债务余额为3014．82亿元(不含地方政府粮食企业政策性挂帐185.92亿元、供销企业政策性挂账16.37亿元) 。其中，通过政府融资平台公司举借1969.09亿元，占全省政府性债务余额的65.31%（政府负有偿还责任的741亿元；政府负有担保责任的359亿元；其他869亿元）。2010年下半年起，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《安徽省人民政府关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（皖政〔2010〕87号）文件，我省对250家政府融资平台进行了全面清理，并按照银监机构的要求，积极进行了规范整顿，取得了阶段性成效。

一、政府性债务资金有力地推动了地方经济社会发展

近年来，全省各级政府为加快区域经济发展、改善民生，探索运用举借债务的方式，多渠道筹措资金，加大投资力度，对地方经济社会发展起到了积极的推动作用。主要表现在：

1、促进了经济社会平稳较快发展。截止2010年底，全省政府性债务余额已支出2418.12亿元，对经济社会发展起到了有力的促进作用，为应对金融危机提供了资金保障。

2、推动了全省基础设施建设。截止2010年底，全省债务资金共投入交通领域353.07亿元，较好的支持了高速公路、农村公路等道路建设。同时，债务资金的使用还有力地推动了全省铁路和机场建设，提高港口吞吐能力。

3、提高了城市承载力。全省城市化和工业化进程进一步加快，各地开发园区建设发展迅速，形成了良好的投资环境，为招商引资提供了完善的硬件设施，在承接产业转移和加快皖北发展中起到了重要作用。合肥、芜湖、马鞍山、滁州、亳州等市通过投融资体制改革，做大做强投融资平台，多渠道筹措城市建设资金，为完善市政设施和推进开发区建设提供了资金保障。

4、加快了新农村建设步伐。各地农村基础设施建设和公共服务继续加强，新农村建设水平进一步提升。如铜陵市2010年利用债务资金实际完成大中型水利项目投资额18000万元，小型水利实际完成投资额6000万元，农村电网累计建设完成3767公里，1997年以来累计新建和改造农村公路924公里。灵璧县积极争取国家开发银行贷款，改善了农村中小学教育的硬件设施，推进了村卫生室建设和村医培训工作，提高了农村基本医疗卫生服务水平。

5、改善了民生。各项社会事业全面推进，全省人民共享了发展成果。截至2010年末，马鞍山市累计投入债务资金14.3亿元用于教育、卫生、保障性住房、农林水及生态和环境保护等方面的建设，为改善民生和保护生态环境提供了重要支撑。黄山市充分利用债务资金，大力推进保障性住房建设，有效改善了低保、低收入家庭的住房条件和居住环境，对城市低保住房困难家庭应保尽保。

为规范举债资金使用，有些地方在债务管理方面进行了积极探索，引起了各级人大常委会的高度关注和重视。淮北、蚌埠、淮南、马鞍山等市人大常委会要求政府将举债作为重大事项向常委会报告，由常委会审查批准。淮北市政府还提出了《关于提请批准2009年-2013年市本级政府举债规模的议案》，获得了市人大常委会的批准。合肥、淮北、阜阳、铜陵、安庆等地先后出台了政府性债务管理使用的相关制度，对举债、用债、偿债的责任界定和行为进行了规范；合肥、宿州等地探索建立了债务风险预警体系，对政府债务实现“借、用、还”一体化管理，通过项目管理、报表统计、信息查询、经济指标及风险预警管理等，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态预警和评估。

二、值得关注的几个重要问题

1、有些地方政府风险意识薄弱。由于举债产生的直接效应是给本届政府带来实实在在的政绩，而偿债责任绝大部分留给下届政府，或是希望上级政府兜底，导致一些地方政府在未经过充分论证的情况下，短时期内大规模举借债务，超过了当地的财力承载能力，不利于地方经济社会的可持续发展和协调发展。

2、举借债务隐含着潜在的法律风险。按照《预算法》和《担保法》要求，地方各级预算不列赤字，未经国务院批准，地方政府不得发行债券，国家机关和以公益为目的的事业单位不得作为担保人。而融资平台作为同级政府的融资工

具，每年通过发行企业债券等方式大量举借债务投向各类经济社会的重大项目，这些债务的实际债务人大多是地方政府，如果这些项目的资金流运转正常，可以理解为是对现有法律的一种突破，而一旦出现问题，就必然存在一定的法律风险。

3、政府性债务管理不够规范。一是债务收支未纳入预算管理，人大及其常委会监督缺失。省本级和十七个市都未将（除财政部代发的地方债资金外）债务收支纳入预算，报同级人大常委会审查批准。二是举债主体多元化。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务由政府融资平台公司或其他部门举借，难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况和实施统一管理。三是管理体制机制缺失。大部分市、县（市、区）既缺乏风险预警机制，也没有制定系统性的考核管理办法，导致债务举借、使用、偿还、监督、考核等相关事项大都无序进行的。四是举债信息不透明。大部分地方政府的负债水平、还款能力、偿债资金安排计划特别是政府债务资金使用等重要信息不对外公布，基本没有外部监督。

4、部分债务风险不容忽视。一是省本级债务风险需要高度重视。2011年向人代会报告的省级预算收入为143.10亿元，2011年和2012年分别需偿还负有偿还责任的债务本息42.05亿元和52.95亿元，仅靠省级预算收入还款压力较大，偿还债务的资金来源大部分要依靠上级转移支付和发新债还旧债。另外，负有担保责任债务和其他相关债务借新还旧偿债率较高，分别为48．05％和49.58％，主要是部分高校和医院偿债能力不足。二是一些地区偿债风险大。有些地方的债务率已经高于100%的警戒线，如安庆市宜秀区和芜湖市三山区。有些地方的借新还旧率较高，大大超过了50%的警戒线，如亳州、巢湖、蚌埠、阜阳市等四个市本级分别为77.36%、76.17%、75.64%、56.80%，淮南市的大通区和芜湖市的三山区的县（区）本级分别为82.37%、72.11%。三是部分融资平台的财务状况不容乐观。截至2010年底全省共有45家融资平台资产负债率高于70%，有些融

资平台已经资不抵债。从盈亏情况看，有79家亏损，占35.75%；有72家2010年的营业收入不足以偿还当年的债务本息，占32.58%。四是部分事业单位的偿债能力不强。主要是部分高校和医院举债规模过大、速度过快，偿还债务的压力较大。五是部分地方债务偿还对土地收入依赖性较大。有6个市本级、35个县(区) 级政府以土地出让收入作为偿债来源的债务比例超过40％，其中芜湖市弋江区和鸠江区高达100％。

5、举债资金的效益亟待提高。2010年底全省各级政府从银行贷款共计2002.83亿元，占全部债务余额的66.43%，淮北市本级债务余额中95.75%为银行贷款，池州市三类债务全部为银行贷款。以金融机构贷款为主的债权资金结构，易受国家货币政策调整的影响，而且借贷成本比直接融资高。从资金的使用看，部分地方违规使用债务资金，共有10个市本级、28个县违规使用债务资金91.27亿元。还有95.85亿元资金未及时使用，涉及14个市本级、37个县本级，阜阳市颍泉区未及时使用的政府性债务资金占其债务余额的54.27%，淮南市城投公司连续闲置10个月以上资金达2.10亿元，这种资金紧缺和资金沉淀并存的状况，严重影响债务资金的使用效益。

6、融资平台清理遭遇两难。根据调查情况看，我省融资平台公司大部分既承担依靠财政性资金偿债的公益性项目投融资，同时还承担公益性项目的建设、运营任务。按照国发〔2010〕19号文件精神和银监机构的清理要求，这类公司在落实偿债责任和措施后剥离融资业务退出平台，不再保留融资平台职能。这就带来两个问题：一方面国家要求地方政府不得举债搞建设，同时又安排大量的需要地方配套的工程和下达政绩考核指标，迫使地方政府不得不创造融资平台，经营城市、建设城市，如果现在截断平台与政府关系，必然造成地方政府的在建和续建以及新建项目将成为无源之水，制约地方经济

社会建设。另一方面，这类平台公司主要是依附政府信誉和土地出让金生存和发展，自身经营能力大都不强，他们出平台后即使不再承担政府的任务，一旦公司运营出现问题，政府也难脱干系。同时，政府也会千方百计采取变通措施，保留这些平台。

四、进一步完善我省政府性债务管理的建议

1、增强风险意识，进一步增强举借政府性债务的责任感。各级政府负责同志要树立举债责任意识，把任期内地方政府债务情况作为考核指标，防止盲目举债、过度举债。各级地方政府要按照“谁借债、谁受益、谁偿还、谁承担风险”的原则，制定年度偿债计划，确保按时归还债务。严禁政府举债投入一般竞争性、经营性领域，严禁政府举债用于一般性支出。改变投资拉动的传统经济发展模式，防止基础设施建设过于超前，债务资金的使用要统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展。

2、加强制度建设，规范政府性债务管理。建议省人民政府结合安徽实际制定相应的管理办法，规范债务资金的借、管、用、还。一是借鉴广东、浙江等兄弟省的做法，尽快制定《安徽省政府性债务管理办法》、《安徽省政府性投资预算管理办法》等规范性文件。二是建立债务的统一归口管理制度。要尽快明确政府性债务的归口管理部门，建议由省财政厅负责对政府性债务实行统一管理，并负责对全省各级债务性资金实施监督。三是要建立风险评估和预警机制。结合财政收支状况、服务水平、社会经济和人口变动等因素，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，逐步建立政府债务报告制度和债务风险评价预警体系。四是建立对债务的监督、考核和绩效评价体系。债务管理部门要对债务资金实行专户管理，专账核算，及时准确掌握政府性负债

建设项目贷款及配套资金等的使用情况。政府性负债建设项目完成后，由相关部门对项目的社会及经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。五是建立公开透明的债务信息公告制度。债务的借、用、还等信息要和本级政府预决算一并公告。

3、采取多项措施，积极化解政府性债务。要下大力气提高省级预算收入，增强省级财政的偿债能力，积极争取中央转移支付，特别是一般性转移支付；加大编制国有资本经营预算的推进力度，提标扩面，切实做好预算收入的征管工作，适时适量的调入公共预算；探索改革省以下财政管理体制，适当集中部分财力；按照正税清费的原则，不断提高税收收入占省级财政收入的比重，着力降低非税收入；加快省级部门的账户清理工作，统筹使用各部门历年滚存结余结转资金。各级地方政府要对现有债务进行清理分类，明确界定目前必须由政府负担的债务，根据轻重缓急，制定切实可行的偿债计划，逐步消化现有历史债务。各地要根据当地的政府债务规模，建立政府偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面做出明确规定，确保专款专用。

4、规范融资平台，充分发挥平台投融资的积极作用。要科学引导，发挥融资平台的积极作用，既要保证在建、续建项目顺利竣工，又要积极筹措资金及时偿还债务。首先应当按照国务院和省政府规定要求严格清理，促使其在合规情况下运行；其次，省人民政府要建立健全融资平台职能，尽快制定《融资平台管理办法》，规范操作程序，明确法律责任。第三，明确由各级财政主管和各级审计监督并建立及时报告制度。第四，当前最为迫切的是省人民政府要及时协调银监机构，参照天津等兄弟省市做法，采取适当措施帮助合规的公司尽快“出平台”，疏通合规渠道，支持其恢复常态运行，保障经济社会建设顺利进行。

5、加快立法进程，提高政府性债务管理的法治化水平。一是结合全国人大对《预算法》修改，在抓紧制定出台防范风险的政府性规章基础上，适时制定

出台债务管理地方性法规。二是推进债务余额管理。各级政府在每年向同级人民代表大会作预算报告时，报告当年预算赤字和年末债务余额限额，由人民代表大会审批。在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别债务，由政府提请同级人大常委会审议批准，相应追加年末债务余额限额。当年年末债务余额不得突破各级人大及其常委会批准的债务余额限额。三是各级政府每年编制专门的债务预决算，纳入本级政府预决算报同级人大常委会审查批准，债务预决算要列明债务的资金来源、成本、具体用途和当年的还本付息情况。