完善我国地方税制体系的思考新

兰州商学院长青学院

本科生毕业论文（设计）

论文（设计）题目： 完善我国地方税制体系的思考 系 别： 财政金融系 专 业 (方 向) ： 财政学 年 级、 班： 2011级财政学(一) 班 学 生 姓 名： 欧丽菲 指 导 教 师： 王炳文

年

完善我国地方税制体系的思考

摘要

我国自建国以来，地方税体系的权限的到进一步的确定，从而固定了中央与地方之间的财政关系。然而，随着全国经济以及地方经济的快速发展，现行税制体系制度已经不能满足地方经济的发展，甚至可能会阻碍共同经济的发展。所以，地方税制体系的完善越来越重要，我国应该根据目前社会制度与经济的发展，进一步对地方税体系进行探讨，以便及时的发现地方税制体系中存在的问题，为以后地方税体系的建立做出完善的准备。

[关键词] 地方税制体系 税法制度 管理体制 税收主权

Abstract In our country since the founding of the people's Republic of China, the authority of the local tax system to further determine. To fix the fiscal relations between the central government and the local governments. However, along with the national economy and local economy rapid development, the current tax system has been unable to meet the development of the local economy, and may even hinder the economic development. So perfect the local tax system is more and more important, our country should be according to the current system of social and economic development, further to the local tax system are discussed, in order to timely find problems existing in the system of local tax system, for the local tax system establishment to make good preparation.

[key word] The local tax system The tax system Management system Tax sovereignty

目录

一、我国地方税制体系的状况 . .................................................................................................................... 1

（一）我国地方税制体系的历史进程 . ................................................................................................ 1

1、新中国地方税制初步确立 . ...................................................................................................... 1

2、改革开放前新中国地方税制演变 . .......................................................................................... 1

3、20世纪80年代我国的地方税制 . ........................................................................................... 2

4、20世纪90年代以后 . ............................................................................................................... 2

（二）我国地方税制体系的现状 . ........................................................................................................ 2

二、我国地方税制体系中现有的一些问题分析 . ........................................................................................ 2

（一）地方税政权权限不完整 . ............................................................................................................ 3

（二）地方税种结构不合理 . ................................................................................................................ 3

（三）地方税收地位不突出 . ................................................................................................................ 4

（四）税收征管机构不协调 . ................................................................................................................ 5

（五）地方税制法律不健全 . ................................................................................................................ 6

1、税收法律级次低 . ...................................................................................................................... 6

2、税收法律发展过慢，已跟不上社会发展步伐 . ...................................................................... 6

3、地方税收工作缺乏司法保障 . .................................................................................................. 7

三、进一步完善我国地方税制体系的建议 . ................................................................................................ 7

（一）探索不同类型税权划分，形成相对独立的地方税权体系 . .................................................... 7

1、中央独权型............................................................................................................................... 8

2、中央主权型............................................................................................................................... 8

3、地方主权型............................................................................................................................... 8

（二）深化税费制度改革，增强地方政府组织能力 . ........................................................................ 8

1、 完善房地产税收制度，培育地方政府主体税种 . ................................................................ 9

2、深入推进资源税改革 . .............................................................................................................. 9

3、适当的推动增值税“扩围降率”并相对的调节中央与地方之间的分享比例 ................. 10

4、处理好税务系统间的财税关系 . ............................................................................................ 10

（三）改进税收手段，从而促进人与自然的可持续发展 . .............................................................. 10

（四）完善社会公益性的税收种类，增强政府维护社会公正的调节能力 ....................................11

（五）合理的划分税权来实现规范各级政府财政收入的来源 . .......................................................11

（六）强化税源监管，提高法律制度 . ...............................................................................................11

参考文献 ...................................................................................................................................................... 13

致 谢 ............................................................................................................................................................ 14

完善我国地方税制体系的思考

在政府获得财政收入的各种手段中，税收是最具有稳定性的，它决定着政府实现其职能，同时也是政府提供公共服务的重要保障。所以，地方税制体系的完善不仅代表着政府职能的完善，也代表着地方政府能够真正有权力掌管地方税，地方政府的收支也会更加平衡。

一、我国地方税制体系的状况

了解我国地方税制体系的历史以及现状，有助于根据我国实际情况而加以完善地方税制体系。

（一）我国地方税制体系的历史进程

从我国社会主义经济的逐渐发展来看，我国地方税制通过了从中央统管到分权分税再到适度集权的发展进程。

1、新中国地方税制初步确立

中央政府在1950年1月颁布了《全国税政事实要择》，不仅确定了开征货物税等主体税种外，还在全国统一开征了统一的地方税税种，主要包括：地产税、房产税等8个税种；在税收管理体制方面实行的是高度集中的体制。

2、改革开放前新中国地方税制演变

在1950年调整了局部的地方税种，简单合并了税目、调整征税范围、降低了利率、提高起征点。1953年与1958年，分别进行了两次税收改革，在改革后地方税种由6种税组成；60年代到70年代分别进行了三次地方税种调整，最后地方税制由5个税种构成。

在这一阶段，税收管理体制管理也进行了几次相应的变革。1972年，随着企业管理权限的下放，地方税收管理权限相对的扩大，地方有一定的权利可以给企业提供定期的减免税的帮助；对属于地方的五个税种，地方可自行确定征收范围和征税办法等等。

3、20世纪80年代我国的地方税制

1981年，我国许多地方税种相继得到恢复。在这个阶段，财政管理体制进行了三次调整，1980年的“划分收支、分级包干”、1985年“划分税种、核定收支、分级包干”的管理体制、1988年实行多种形式的包干办法。

4、20世纪90年代以后

1994年，我国充分借鉴了国际上的分税制改革，以及结合我国实际情况后，对我国的税收管理制度进行了深入的改革，建立了我国地方税体系的基本结构。

（二）我国地方税制体系的现状

这几年，我国逐渐对地方税税制进行变革（营改增、个人住宅房产税和资源税），但我国现行所改革的地方税体系还是距我们所希望的同时包含自有税种、拥有一定的收入规模、具有独立的地方税权以及具有完整的征管机构的地方税体系还相差甚远。所以，尽管经历了尽20年的税制改革，但我国在地方税制体系上还是只是存在基本的理论意识，并没有真正法律意义上的地方税。

二、我国地方税制体系中现有的一些问题分析

我国在改革地方税制体系之前还存在一些阻碍，而发现问题才能够解决问题，本文主要从地方税收主权、地方税制结构以及主体税种的地位和

法律法规等方面来找出相应的缺陷。

（一）地方税政权权限不完整

我国地方对于税权没有相应的权利，而地方的税收征管权都由中央政府掌管，基本上全部的地方税税收法律、法规和大部分的税收实施细则都是由中央机关指定的，地方税收的税目与税率的调整权、减免权等权限也差不多都由中央负责，地方只具有征收权和一些税种制度的补办权。

我们可以说，中国的地方政府拥有的税收的征管权限比联邦国家要低很多，甚至比大多数的单一制国家还要低。比如说房产税，全球上有一百三十多个国家（地区）具有和房产税相似的税，大部分的国家（地区）把它作为地方税，这些国家的地方政府完全具有制定税率和计税依据等的权利，而中国的地方政府只有制定其细则的权利。这种高度集中的管理模式，不能与我国现如今的经济发展相适应，更难以实现我国的社会经济职能以及保障国家收入的职能。例如，中央要求征收的税种，在地方上不一定适合征收，如中央开征的税在地方上不一定有对应的税源。

同时，也有一部分地区有着具有地方特色及地域性的税源，要通过经济的手段来进行调整，但由于地方税收管理权限只能以收费的形式来进行，对于规范征管有很大的阻碍。

（二）地方税种结构不合理

中国的地方税有三个显着的特征。

一是不健全性，一些重要的税种缺失。当前，全世界将社会保障税引入的有一百三十多个国家，其税收收入在许多发达国家占总税收的四分之一；西方国家对碳税、继承税、硫税、汽车燃料税、排放税、等各种环境

进行了普遍的开征，对社会经济的活动发挥了重要的调节作用。而我国对于这些税均未开征，即使是在1940年推出了的房产税在新中国成立后也停止了征税。

二是不科学性，现有的税种零散交叉。如房地产税中就包括契税、耕地占用税、房产税、城镇土地使用、土地增值税五种类型的税收，还包括城市维护建设税、营业税、个人所得税。还有很多税种存在重复征税的现象，如土地增值税和企业所得税、房产税征收的租金和营业税征收、城镇土地使用税和耕地占用税存在的交叉征收税款的现象等等。

三是不完善性，主体的税种尚未成熟。我国目前地方税制体系中最主要的的三个税种分别是资源税、营业税和城建税，但这些税都是共享税，不是严格意义上的地方税。尤其是营业税，伴随着营改增的推进，是否能成为地方政府的一个主要税收收入来源还是不确定的。而财产税作为西方国家的主体税种在中国却远未成熟，现有的房地产税收存在的波动大规模小的问题，难以成为地方政府的稳定收入来源。虽然财产税是发达国家的主体税种，但这个税种在中国却还在起步阶段，而现有的房地产税收存在的波动大规模小的问题，难以作为地方政府的稳定收入来源。

（三）地方税收地位不突出

地方税改革的内容缺少实质性，主体税种的地位并不突出。近几年以来，地方税体系的构建有加快的现象，比如从2007年1月1日起在全国统一征收的车船税，开始了新的城镇土地使用税的实施；自2008年1月1日起，新的土地占用税在全国实施；自2009年1月1日起实施的内外资房地产税的统一; 在2010年12月1日起内外资城市维护建设税制的统一；2011

年房产税试点在上海、重庆进行；在2012年1月1日起《中华人民共和国车船税法》的正式施行等等。这些地方税制的改革在一定程度上使得税收制度更加规范，税收负担更加公平。

但从实际来看，这些变革本质性的作用很小，具体体现在：一是多个税种系外资企业纳入原内资企业纳税人所适用的税种中，原税种大部分都比较老旧，收入增长潜力弱，具有较慢的收入增长。其次，之前说的税种大部分采用定额计税的办法，缺乏税收弹性。即使从2012年1月1日起的车船税的开征，虽然定位为财产税，同时也是中国第一个财产税法，却也采用的是简单的定额计税法，无论是哪种用途，且制建立7档幅度税额，最低、最高幅度税额分别为60—360元、3600—5400元，倍数相差分别为60倍和15倍。事实上，有些高级轿车的卖价高达数千万，而一些低档车的价格只有2-3万元，其中财富价值超过千倍的差别，不难反映税负存在不合理的安排。这种税收无疑不会与财富以及社会经济的发展同步，使承担繁重事权的地方政府不能依靠地方税收来支持庞大的支出责任。

（四）税收征管机构不协调

税收征管机构的不协调主要表现在两方面：一是地税机构分设与形势发展不协调；二是国家税务局和地方税务局之间的工作不能协调。首先，随着社会经济的发展，税收改革的深入与税制结构的不断变化，国税和地税由于两级分设而带来的弊端日益显现，具体的体现是因为工作人员的增添、程序的琐碎、部门机构的增设以及过时的措施致使的征管成本的逐渐增多。据《中国税务报》的资料来看，我国当前的征税成本为(5)％-(8)％，不仅大大高于在1994年税改前的3.12%的征税成本，还更高于发达国家1%

左右的水平。在另一方面，国地税之间的工作关系还没有彻底调整好，还是存在对税收征管的范围区分不够合理、工作之间不能够密切配合。随着" 营改增”扩大行业试点，国家税务和地方税务在工作的分配方面又有新的冲突开始出现，作为地方税体系的主要税种的营业税正转向国税部门，这样势必进一步萎缩地税部门的工作量。如何协调两者之间的关系，应该在人员安排、机构的增设、机构的职责以及征税范围上作出一定的改革，并做出相应调整，尽量将国地税之间的关系进行协调、融洽，发挥出其各自应有的作用。

（五）地方税制法律不健全

完善的法律体系是实现任何措施以及方法的重要保障，但法律法制上存在缺陷，那么势必会给税收征管造成一定的阻碍以及机构行为上的不规范等等。

1、税收法律级次低

税收法律体系的整体有效性水平的层次不高，是如今我国税收制度体系中存在的主要问题。当前，中国的现行19个税种，其中只有三个税法（《车船税法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》，另有程序法《税收征收管理法》）由全国人大立法，所占份额仅为16％，其余16个税种大多是由国务院、国务院主管部门财政部或国家税务总局制定的暂行条例和暂行规定，包括主体税种如增值税、营业税、消费税。建立和完善法律法规，是地方税收收入实现的前提条件，同时也是纳税人的重要保障。我国由于法律层次太低，从而削弱了法律对税收征管的强制性保障。

2、税收法律发展过慢，已跟不上社会发展步伐

我国的社会发展处于一个较快的速度，但我国的一些税收法律还没有得到及时的改革，法律的脚步跟不上社会发展的脚步。俗话说“天高皇帝远”，中央政府不能时时刻刻都能够将地方税收的征管进行的妥妥当当，所以拥有一部完善的税法体系能够及时的对地方税收的征收行为进行一定的规范作用和约束作用，而税收法律的完善工作应当加快步伐，尽快的跟上社会的脚步，为社会经济的发展起到推动作用。

3、地方税收工作缺乏司法保障

由于我国还没有建立比较完整的地方税收的司法体系，税务司法方案并没有达到法制化，所以税务司法的效率不是很高。特别是地方税务机关负责管理的税种较多、而征收的税源较小、分散程度较高、征管起来有较大的难度，再者就是公民的税收意识普遍的薄弱，逃税和骗税不能够有力和及时监管，对地方政府的财政收入以及实现其职能增加了阻碍，地方税务机关在执法过程中得不到有效力的司法保障。

三、进一步完善我国地方税制体系的建议

目前，中国的增值税，资源税的调整和房产税试点扩大地方税改革已经开始，但总体而言，进展缓慢，效果不明显。建立和完善地方税体系，应按照党的“十八”报告“加快推进财税体制改革”的整体规定，进一步完善政府间财政关系、优化政府内部财务管理，逐渐构建具备中国特色的税权且相对来说比较独立的、收入比较平衡的、税种相对完备的、征收管理比较平衡的地方税体系制度。

（一）探索不同类型税权划分，形成相对独立的地方税权体系 国家的政治体制与地方经济的发展之间不相协调的状态，就决定了很

难建立一个彻底分权型的中国地方税体系，只能实施中央和地方两头兼顾型，即中央立法为主，地方立法实施为辅。根据税的属性和功能，具体可分为三种类型：

1、中央独权型

我国应该规定将于国家经济的发展、税基流动性较大以及和收入分配相关的税种进行全国统一的征收，如资源税，社会保障税和遗产赠予税，由中央立法协调统一。

2、中央主权型

可对全国普遍开征、作用只适用于地方、但是对于全国共同的市场没有很大副作用的税种，如印花税、城建税、契税，这些由中央政府统一立法实施，但地方机构可以指定具体的征管方案和规则。

3、地方主权型

对具备地方性特质的税源，可以制定新税种的开征，如对本辖区内独有的大宗产物课征特产税、对本区域具有税收特征的收费变成地方税种，给予省级政府独立的立法和征管权，但必须上报中央政府和全国人民代表大会备案以及接受监督。

（二）深化税费制度改革，增强地方政府组织能力

政府收入制度改革的目标是逐渐减少非税收收入，逐步扩大税收收入，这对于以非税收收入为主的地方财政来说是十分不利的。此外，由于地方政府目前一般预算收入中增值税、营业税也占有相当大的比重，而增值税扩大改革使得地方营业税有逐渐向增值税并入的趋势，从而进一步减少了地方财政收入的组织能力。在此背景下，迫切需要加快地方税收体系的完

善，并加强地方政府收入的组织能力，以确保财政的可持续性。

1、 完善房地产税收制度，培育地方政府主体税种

按照地方税制体系的发展趋势，努力提高房地产税收制度，逐渐使得地方政府不再过分的依赖土地，以及逐步提高地方财政自有收入的组织能力。要统一房产税的计税依据，实行统一按房产评估价值进行计征，并严格实行统一房产税减免制度，重点突出房产税对社会经济以及财富的调节功能。

2、深入推进资源税改革

2010年6月，我国在新疆初次实施了资源税改革（油气从价定率），一年后资源税收收入增长了5.2倍，成为当地第三大税。2011年11月资源税的改革扩展到全国各地，在这一年资源税收收入增长了43％。当前应该根据将税率进行适当的提高、将计税的方法进行调整以及将征税的范围进行适当扩大的方式，适时将草场、水、森林资源纳入征收范围。将我国具有重要意义的铁矿石和占能源消费70%的煤炭改为从价征收。当然，因为矿产资源是重要的自然资源，而我国的重工业的现状是正处于发展阶段，国家经济的发展也严重依赖钢铁、石油化工等资源型产业，尤其是在钢铁行业仍处于行业亏损局面，一旦对焦炭和铁矿石原料开始税制改革，势必进一步影响该行业，从而威胁到各个地区的重要资源，所以需要选择合适的时机，统筹考虑。把增加现有资源税税目的税率为重点，逐步扩大资源税的征收，整合矿区使用费、特别受益金、矿产资源的偿还费等各种资源收费项目，增加资源使用价格，指引资源循环的有效流动，同时推动经济发展结构以及模式的调整，加强地方财政的收入功能。

3、适当的推动增值税“扩围降率”并相对的调节中央与地方之间的分享比例

结合产业升级和经济结构调整，适当在全国范围内推动增值税" 扩围降率”的改革，营业税将被完全整合到增值税，消除 "双重征税”的缺陷，同时，适当降低增值税税率，支持产业结构调整升级。同时，及时调节中央和地方分享的增值税比例，增强地方财政收入的保障能力。

4、处理好税务系统间的财税关系

将国地税机构之间的权利以及使用范围进行规范，并增强上下级之间以及部门工作之间的配合，推进改进税收体系制度的步调，通过设立统一的税务站点、网点和税务检查，以达到国家和地方税务网络运营和信息共享。同时，随着营改增推进，按照降低税收负担和税收成本的原则，合理设置管理机构、安排相关人员。

（三）改进税收手段，从而促进人与自然的可持续发展

在我国现阶段的国情下，税收的各种制度以及管理都要适应我国国情，即适应科学发展观的要求，进行相应的改革与调整，将税收对我国可持续发展做出应有的贡献。例如，应该运用税收手段，将好的行为进行鼓励，对于恶劣的行为进行强制性征税。像对于环境污染较大、资源耗费较高的企业、工厂以及产品进行重税制度，对于低耗能、无污染的产品企业进行减免政策以及进行财政补贴等以资鼓励。还有就是我国应该尽快较快完善我国资源环境税收制度的脚步，通过运用税收的手段构建适当的开发资源的以及节约资源的相应的限制和补偿制度，领导资源型区域适当节制的开发资源，尽早的策划产业可持续性发展的战略，并及早积攒足够的财力，

以便于在资源的不足之前能够成功的实现经济的可持续性发展。

（四）完善社会公益性的税收种类，增强政府维护社会公正的调节能力

在经济发展的新阶段，需要完善和丰富现有的税收制度，开始征收社会保障税，以增强政府的能力，发展社会保障和福利，调节区域差距和收入差距，促进经济和社会发展。在保障公民合法权益、财产及收入前提下，加大收入差距调整的力度。一方面，应注意不损害导向机构的初始分配的效率; 在另一方面，尽量提升收入分配再分配范畴的社会公平、透明、公正的水平。在市场经济的完善和在这个程序中寻求经济平衡增加的同时，应更加注重缩小居民收入差距，维护社会公正、公平的税种。

（五）合理的划分税权来实现规范各级政府财政收入的来源

分税制的划分结果要有利于维护中央政府的宏观调控能力和宏观经济政策的统一，也要有利于充分发挥地方政府的积极性，确保地方政府有一定的财力来改善地方公共服务。由中央和地方政府税务机关、税收合理分工，引导地方政府经济职能转变，减少对地方经济的干预，将管理主要集中在改善地方公共服务、加强地方市场监督和社会管理上来，根据科学发展观的需要，激励社会经济、政治、文化、以及人的和谐、统一、可持续性的发展。

（六）强化税源监管，提高法律制度

对社会进行统一的治税，这一政策的实施可以增强对税收的征管、保护纳税人的合法利益、并确保财政收入的平衡增长、保证地方经济的构建以及促进社会全体的健康协调的发展，是税收征管实施等一系列措施的重

要保障，同时也是在新的发展阶段的形势下强化税源监管、控制，提升征管质量和效率，进行科学、精细化管理的重要措施。

俗话说“从小事做起”，地方政府税制的完善就是这样的一件“小事”，只有地方政府税制的完善地方的经济建设才会快速发展，从而促进我国的社会共同经济的发展。所以，地方税制完善迫在眉睫，我国应根据我国的实际国情做出相应的政策法规，以做到地方税制的规范进行。

参考文献

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[12]何嘉琦《对我国房地产税改革的思考与建议》. 经济师.2014年第4期.

致 谢

在本文的编纂过程中，特别感谢我的导师王炳文的悉心指导与督促。他严谨的教学以及和蔼可亲的态度激励着我，让我能够完成我的论文写作，在次谨向王老师致以崇高的敬意。

大学四年的求学路程是困难的却也是快乐的，在这里我要感谢为我们辛勤付出的班主任以及班上的各位班级干部，在这里要对他们说一声：“你们辛苦了，谢谢你们”。在这四年里最大的财富就是生活阅历的增加以及结识的生活中的挚友。在此，也对他们表示衷心感谢。 最后，谢谢我的父母，没有他们辛勤的付出也就没有我的今天，在这一刻，将最崇高的敬意献给你们!

致谢人：欧丽菲

2015年5月18日