"两免一补"政策实施的宏观效果与前瞻

作者：“完善农村义务教育财政保障机制”课题组

管理世界 2005年12期

　　在农村义务教育阶段实施“两免一补”政策对尽快实现我国义务教育的普及，解决贫困家庭中小学生上不起学的问题具有十分重要的作用，是支持解决“三农问题”的重要举措，也是体现公共财政阳光更多照耀广大农村的重要内容。党中央、国务院历来高度重视资助贫困学生工作。2001年国家明确提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)，并由中央和地方各级政府共同负责落实，即中央政府负责免费提供教科书，地方政府负责免除杂费和补助寄宿生生活费。本届政府更是将这项政策作为提高农民素质和农村文明程度，推进农村小康建设的重要方面。党的十六大和十六届三中全会提出，要完善国家资助贫困学生的政策和制度。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)提出，到2007年争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号)要求，国家扶贫开发工作重点县(以下简称“国贫县”)要加快“两免一补”实施步伐。2005年3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中指出：从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。按照上述文件的精神，中央与地方财政从2005年春季开始加大了对“两免一补”政策的投入力度，即对592个国贫县1400多万农村义务教育阶段贫困家庭学生实现“两免”，从而使中西部地区共有约3000万名中小学生享受到“两免一补”的资助。

　　从2005年春季政策大面积实施一学期的效果来看，贫困家庭孩子入学率提高、贫困家庭负担减轻(减支的结果意味着可支配收入的增加)是直接的、明显的。但是，这项政策作为一项将要连续推进的重大国策，其普遍实施所惠及的显然不仅仅是单个家庭，其收益也不会是一次性的。从政策的意图来看，应该是希望对贫困地区、中西部地区，对经济与社会发展产生持续性的宏观影响，从而有助于一系列宏观问题的解决和战略目标的实现。基于以上认识，本文尝试以江西、云南两省为样本（注：截至2003年底，江西省农村义务教育阶段学生人数为563.34万人，其中21个国贫县农村义务教育阶段学生170.45万人。2005年国贫县贫困生享受“两免一补”政策的42.92万人。云南省2005年免费教科书政策覆盖人数257万人，免杂费政策覆盖人数217万人。），对实施这项政策的宏观效果进行客观分析，并将研究重点集中于“两免一补”政策对农村经济增长、对减少贫困的影响方面。

　　一、“两免一补”的政策安排与实施进展

　　1.“两免一补”政策设计的初衷与目标预期

　　对农村贫困家庭学生实行“两免一补”政策，其制度安排的初衷在于促进以下目标的实现：

　　第一，按照科学发展观的要求，促进城乡、区域统筹协调发展。教育作为一项与经济和社会发展密切相关的事业，其重要性在于人民群众受教育水平的高低，是决定区域竞争能力和经济发展水平的核心要素。尤其在扶贫开发方面，俗话说，“治穷先治愚”，贫困地区经济发展缓慢，虽然成因复杂，但归根到底还是缺少有效的人力资源。只有切实解决好贫困地区日益凸显的义务教育阶段贫困学生上学难的问题，让每一个适龄少年儿童都能够接受义务教育，才能进一步提高当地的人口素质，把沉重的人口负担转化为丰富的人才资源，为广大农村地区加快发展、脱贫致富增添内在的动力，进而推动城乡、区域协调发展。

　　第二，体现以人为本，加快农村小康建设步伐。保障贫困学生入学，坚决不让一个孩子因家庭经济困难掉队，体现着人民群众的意愿，是党和政府关注民生、了解民生、体恤民生，维护广大人民群众根本利益的德政之举，是“以人为本”理念和社会主义优越性的具体体现，是让公共财政的阳光更多照耀广大农村的客观要求。过去几年，中央和地方财政部门通过实施国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、西部地区农村寄宿制学校建设工程等，大大改善了广大农村教育的办学条件，初步建立起了“保工资、保运转、保安全”的机制，“有学可上”的矛盾得到缓解。但“上得起学”的问题则因此变得突出起来，党中央、国务院提出加快国贫县“两免一补”实施步伐，并迅速扩大政策覆盖面，正是着眼于解决这一问题，最终做到不让一个农村孩子因家庭贫困而失学。

　　第三，体现公共财政的内在要求，维护广大人民群众尤其中广大农民的根本利益。农村义务教育是我国基础教育的主要组成部分，农村税费改革后，农村义务教育推行“分级管理、以县为主”的体制，农村义务教育被明确纳入公共财政保障的范围，经费来源从以农民为主转向以财政为主。由于目前阶段我国的教育行政管理体制与财政管理体制尚处于不断变革中，义务教育的经费分担与保障机制还不完善，农村义务教育的经费比较短缺，农村义务教育发展还受着诸多因素的制约。在这种背景下，“两免一补”政策被作为一种重要的保障手段和一个引导改革的突破口来提出，既有利于农村贫困学生尽早受惠，又可能为进一步的农村义务教育财政保障机制改革创造条件。

　　因此，“两免一补”政策的设计初衷是基于战略考虑的。通过政府支持，使学生受益、农民拥护，最终使个体效应转化为整体的、宏观变化，成为改革与发展的一部分。

　　2.“两免一补”政策的试点与推进情况

　　按照党中央、国务院的总体要求和部署，2005年中央与地方财政共安排“两免一补”专项资金64亿元，惠及中西部地区农村义务教育阶段家庭贫困学生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26％。其中，592个国贫县共安排资金30亿元，1440多万名中小学生享受到“两免”资助，占592个国贫县义务教育阶段农村中小学生人数的40％。

　　具体工作进展包括：

　　财政保障方面。一是中央财政大力调整支出结构，不断增加免费教科书资金投入。从2001年秋季开始，中央财政设立免费提供教科书专项资金，主要为中西部农村义务教育阶段家庭经济困难、无力负担课本费的学生(含特殊教育学生)免费提供教科书，并重点用于国贫县和民族、边疆地区的省定贫困县。2001年中央安排免费教科书专项资金1亿元，2002年为2亿元，2003年为4亿元，2004年为11.7亿元，2005年中央财政大幅度提高免费教课书的资金，专项资金达到了27.8亿元，保障了免费提供教科书工作的迅速推开。在增加投入总量的同时，中央财政从2005年春季起还全面提高了国贫县和非国贫县中央免费教科书的补助标准，即由原来的每学期小学生27.5元、初中生50元、特教生30元，分别提高到35元、70元和35元。二是地方财政努力筹措资金，积极落实免杂费和补助寄宿生生活费政策。中西部各省份在财政经济困难、财政收支矛盾较为突出的情况下，不断加大对农村义务教育阶段的资金投入和工作力度，积极落实“一免一补”政策。2005年地方财政共安排免杂费资金27.18亿元，覆盖中西部农村义务教育阶段困难家庭学生2432万人，其中国贫县安排免杂费资金12.56亿元，实际发放人数1440多万人，基本达到了中央规定的在592个国贫县免杂费资金与免教科书资金范围一致的要求。安排补助寄宿生生活费8.58亿元，覆盖中西部农村义务教育阶段家庭贫困学生395万人，其中国贫县安排资金4.47亿元，向226万名学生发放了补助寄宿生生活费。

　　在此基础上，一些省份还采取多种途径、尽全力筹措资金，实现了全省“两免”资金享受范围完全一致的目标。例如，广西省通过动用历年结余、动支预备费、整合现有财政资助资金等方式，共筹措免杂费资金1.43亿元，约占新增地方可用财力的8.23％，覆盖了包括28个国贫县在内的全区131万名农村义务教育阶段家庭贫困中小学生。

　　监督管理方面。一是加强制度建设，规范工作程序。2005年，财政部、教育部联合出台了《财政部教育部关于进一步加强免费提供教科书工作的若干意见》、《教育部财政部关于印发〈免费教科书政府采购工作暂行办法〉的通知》等文件，在资金管理、教材种类、资助范围等各个环节建章建制，为及时部署地方开展这项工作提供了政策指导。各省财政、教育部门按照有关规定，密切配合，建章建制，确保“两免一补”工作顺利实施。各地普遍制订了“免费提供教科书和免收杂费补助专项资金暂行管理办法”、“免费教科书经费结算办法”、“开展‘两免一补’工作宣传活动的通知”等，努力在资助范围、资助对象、申报审核、资金管理、教科书发放、宣传工作等各个环节，做到操作规范、公开透明，真正使贫困学生得到资助。二是采取多种形式，大力宣传“两免一补”工作。为了推动“两免一补”工作的顺利开展，把党和政府的关心和温暖送到千家万户，中央与各地开展了富有成效的宣传工作。包括利用报纸、广播、电视等各种媒介，对“两免一补”政策及工作进展情况进行全方位、多角度的宣传报道；编写“两免一补”宣传手册，发放到农村每所学校。宁夏自治区财政厅、教育厅联合在金凤区良田镇植物园小学举行了免费教科书赠书仪式，在开学的第一天将免费教科书发放到了学生的手中；深入农户家中、田间地头向农民宣讲中央的政策；以农民群众喜闻乐见的形式，设计了一批宣传画、宣传图片，组织学校张贴到村里中心位置。通过各方面共同努力，“两免一补”工作进展顺利，落实情况较好。三是加强管理，严格监督检查。为确保“两免一补”资金全部落实到贫困学生手中，各地财政部门普遍将“两免一补”资金纳入财政国库管理，实行分账核算、集中支付、封闭运行。同时，要求学校对拨付的免杂费资金必须按公用经费开支范围使用，不得用于其他方面，严禁任何部门、单位挤占、挪用和截留。同时，完善公示制度，各学校除对“两免一补”政策进行公示外，还要对享受“两免一补”政策的学生名单进行公示，公示期一般为7天，以接受群众的监督。河南、青海、宁夏等省、自治区还专门设立了举报电话，接受社会各界的监督，有效防止了截留挪用资金等问题的发生。各省普遍成立由财政部门、教育部门、物价部门、纠风办等组成的联合检查组，深入到各市县，就“两免一补”工作的执行情况等进行专项督察。四是积极推行教科书政府采购，降低采购成本。各省份通过集中采购、竞争性谈判等多种方式，积极组织免费教科书政府采购，合理控制出版、发行等中间环节利润，降低教科书采购价格，减少采购成本。云南省还把通过政府采购节约下来的资金，用于扩大免费教科书覆盖面，提高资金使用效益。

　　总体来看，2005年春季中央与地方财政安排的“两免一补”专项资金落实情况较好，在中西部地区普及农村义务教育方面起到了显著作用，学校、贫困家庭学生和管理部门都给予了积极评价，政策实施基本达到了政策预期的目的。这种情况为我们进一步研究“两免一补”政策的宏观影响，提供了一个客观的基础，即我们将在政策设计与实施基本一致的前提下展开深入研究。

　　二、“两免一补”政策的效应与传导机理

　　“两免一补”政策作为一项将要连续推进的重大国策，其作用效果也会是连续性的，并通过一定的传导机理与“三农”问题之间产生关联效果。从直观上看，“两免一补”政策有利于将贫困家庭的教育支出“挤出”，减轻其负担，从而提高可支配收入。同时“两免一补”政策通过传导将体现为一种持续性的宏观影响，最终会影响到“三农”问题的方方面面。本文分别从微观和宏观两个层面分析“两免一补”政策的传导过程。

　　1.微观层面：直接减负效果的调查分析

　　从微观层面分析，“两免一补”政策最直接的受益者是贫困家庭及其子女。按生均标准进行测算，将经费落实到人，减少了贫困家庭的教育支出，增加了农民的可支配收入。从面上情况来看，农村家庭教育支出在其年支出中占据相当大的比重。在我们对部分农户的走访调查中，2004年家庭教育支出占家庭年支出的比重最高达到28.22％，接近1/3，最低者也达到了6.63％。“两免一补”政策的直接作用在于通过财政对贫困家庭大部分教育支出的分担，大幅度减少了农民个人用于教育的开支。根据被调查的部分农户的情况，减负率基本保持在了50％的水平上。其中江西省婺源县俞林生的案例最为特殊，其减负率达到了90％以上。但从区域分布上看，江西省的减负率明显高于吉林的减负率，说明地方性的其他教育支出项目存在差异。

　　总体来看，2005年“两免一补”政策为农村家庭预期的减负效果非常明显。如表1所示，2004年家庭教育支出占家庭年收入的比重最高达到了41.2％，约占1/2，最低者也达到了6.89％。2005年“两免一补”政策实施后，农村家庭教育支出在其年收入中的比重出现大幅下降。如江西省婺源县的张德利，其教育支出所占比重由2004年的41.2％下降到了11.8％，减少了30个百分点。其他案例的比重减少幅度虽然略小，但总体平均下降近9个百分点，即可支配收入同比增加了近9个百分点。总体来看，教育支出是农村家庭非常重要的一项支出，通过“两免一补”政策将这笔经费“挤出”，可以切实提高农民可支配收入。由于这一部分被替换出来的支出在贫困家庭开支中比重较大，这将意味着贫困家庭可以将更多的支出用于生产或其他消费方面。并且由于“两免一补”政策覆盖范围的扩大，当单个家庭支出行为的变化演化为一种集体行动时，其微观效果必然会向宏观层面传导，引发宏观条件的变化。

　　表1　“两免一补”政策实施后的部分农户减负率调查

　　　 家庭人　2004年家庭　2004年家庭　2004年家庭　2004年教育支　2005年“两免　2005年教育支　2005年教

　　　地名

　　 姓名　 年级

　　　口数

　　 年收入

　　　年支出

　　 教育支出　 出占家庭年收　一补”减免金　出占家庭年收　育支出减

　　(人)

　　 (元)(元) (元)

　　　入比重(％)

　　额(元)

　　　 入比重(％)

　　负率(％)

　　　金福男　小六2

　　　 [1**********]30.67 192　 17.8741.74

　　　朱香兰　小六3

　　　 [1**********]23.33 192　 12.6745.71

　　吉林龙井市杜庆文　小五4

　　　 [1**********]15.65 192

　　7.3 53.33

　　东盛涌镇　曲常颖　小五4

　　　 [1**********]18.18 192

　　9.45 48

　　　张成杰　小五3

　　　 [1**********]23.53 192　 12.24 48

　　　李龙浩　初二3

　　　 [1**********]26.92 312　 14.9244.57

　　　平均

　　　 3.2

　　　2016.7

　　　2228.3

　　　456.7

　　　23

　　212　 12.4 46.9

　　　蔡大盼　小五5

　　　 [1**********]8.3　176.2　 5.2 37.5

　　江西上饶县徐张秀　小五7

　　　 [1**********]7.7　176.2　 4.7 38.3

　　　王佳惠　小四6

　　　 [1**********]7.3　175.8　 2.6 65.1

　　　吴海龙　小四

　　　 4.5

　　　[1**********]6.9　163.1　 1.4　80

　　江西横峰县张卫龙　初三5

　　　 [1**********]7.9　282

　　 1.1 85.5

　　　洪成明　初三5

　　　 [1**********]7.4　182

　　 3.3 55.2

　　金丹　小四4

　　　 990010375

　　　 9759.9　660

　　 3.2 67.7

　　江西婺源县张德利　小四4

　　　 850 190035041.2 250

　　 11.871.4

　　　俞林生　小一5

　　　 [1**********]17　 460

　　　1.790.2

　　　平均

　　　 5.1

　　　4528.9

　　　4752.1

　　　433.2

　　　12.6 280.6

　　3.965.6

　　　和玉仙　小四4

　　　 [1**********]8.33 67.5

　　 6.522.5

　　云南玉龙县

　　　浩世光　初三5

　　　 [1**********]0

　　　37.75 350

　　　29 23.18

　　　朱亚琼　小四3

　　　 [1**********]

　　　 21.76 110

　　　15.29

　　　29.73

　　云南大姚县

　　　邓李祥　初一4

　　　 [1**********]

　　　 23.23 200

　　　15.35

　　　33.9

　　　杨萍

　　初二

　　　 10

　　　 [1**********]

　　　 16.33 430287.76

　　云南勐腊县

　　　杨春林　初二9

　　　 [1**********]

　　　 15.81 430

　　　 1.94

　　　87.76

　　　平均

　　　 5.8

　　　2990

　　　 3258.3

　　　 625

　　　 20.54 264.6

　　11.68

　　　47.47

　　注：(1)年级指标中小学简称小，初中简称初。(2)吴海龙家庭中爷爷由两兄弟抚养，因此家庭人口数出现0.5。(3)表中各项支出均为全年性数据。其中教育支出包括全年两学期数据；“两免一补”也按春季已实施标准×2计算。(4)减负率=年“两免一补”金额/年家庭教育支出×100％。

　　资料来源：根据实际调研中随机走访农户获得，学生所在学校包括：江西上饶县石师乡中心小学，横峰县青板小学、青板中学，婺源县紫阳一小、思口小学、秋口小学；云南省玉龙县南溪小学、鲁甸中学，大姚县新街小学、铁锁中学，勐腊县民族中学等。这些调查虽然不具备抽样的科学性，但对减负效果的评价应该是同方向的。

　　表2　2003年江西、云南两省国家扶贫开发工作重点县社会经济情况统计表

　　“两免一

　　 年末　 人均农业　 非农就　农民人

　　财政支　 职工　 “两免一

　　国贫县　补”人数

　　总户数

　　贫困发生率

　　增加值

　　 业人数　均纯收

　　农支出　 工资

　　补”资金

　　　(人)

　　　(万户)　(元/人)

　　(人)

　　入(元)

　　(万元)　(元)

　　(万元)

　　莲花县

　　89476.5

　　 0.137409

　　　 3684

　　　34153

　　 1356

　　1415

　　 9346

　　267.30

　　修水县

　　28071

　　　 18.4

　　0.152732

　　　 4690

　　　130035

　　1317

　　2857

　　 9338

　　853.70

　　赣　县

　　21049

　　　 14.6

　　0.144333

　　　 4981

　　　118057

　　1398

　　1869

　　 8064

　　636.60

　　上犹县

　　98938.0

　　 0.124246

　　　 5949

　　　65787

　　 1390

　　1202

　　 9666

　　298.40

　　安远县

　　14432

　　　 8.2

　　 0.176884

　　　 5155

　　　51749

　　 1367

　　1563

　　 9503

　　431.10

　　宁都县

　　25107

　　　 20.6

　　0.122031

　　　 5412

　　　141915

　　1373

　　1875

　　 7959

　　762.70

　　于都县

　　40449

　　　 21.9

　　0.185071

　　　 3644

　　　139232

　　1475

　　2307

　　 8659

　　1162.70

　　兴国县

　　26505

　　　 18.5

　　0.143357

　　　 4353

　　　141856

　　1371

　　1696

　　 9610

　　776.30

　　会昌县

　　18607

　　　 10.7

　　0.174604

　　　 3762

　　　70120

　　 1389

　　1409

　　 8441

　　542.00

　　寻乌县

　　12934

　　　 8.0

　　 0.161141

　　　 4580

　　　36306

　　 1322

　　1101

　　 8413

　　384.70

　　吉安县

　　15313

　　　 11.8

　　0.129589

　　　 5158

　　　56265

　　 1538

　　2102

　　 9182

　　452.70

　　遂川县

　　17863

　　　 13.9

　　0.128972715

　　　90479

　　 1412

　　1943

　　 10122　 527.20

　　万安县

　　10083

　　　 8.3

　　 0.121393

　　　 4605

　　　39272

　　 1296

　　1536

　　 8307

　　292.40

　　永新县

　　16235

　　　 11.5

　　0.141483

　　　 3157

　　　52692

　　 1322

　　1756

　　 8246

　　481.30

　　井冈山市　53244.3

　　 0.124259

　　　 4982

　　　17329

　　 1303

　　2153

　　 7937

　　152.50

　　乐安县

　　12897

　　　 9.2

　　 0.139902

　　　 3925

　　　31046

　　 1222

　　1240

　　 7669

　　374.50

　　广昌县

　　91406.0

　　 0.152082

　　　 2893

　　　31813

　　 1232

　　1619

　　 7987

　　262.10

　　上饶县

　　30901

　　　 17.6

　　0.175876

　　　 3788

　　　160379

　　1308

　　823

　　　10160　 896.00

　　余干县

　　41184

　　　 21.2

　　0.193875

　　　 2578

　　　100180

　　1435

　　1079

　　 7492

　　1153.10

　　鄱阳县

　　57839

　　　 32.6

　　0.177638

　　　 3738

　　　237412

　　1352

　　2487

　　 7378

　　1672.00

　　禄劝县

　　27816

　　　 10.9

　　0.255193

　　　 2316

　　　23905

　　 1401

　　4944

　　 10384　 239.90

　　寻甸县

　　34196

　　　 12.6

　　0.271397

　　　 2132

　　　38231

　　 1526

　　4179

　　 10317　 284.72

　　会泽县

　　62038

　　　 23.9

　　0.259573

　　　 1195

　　　85866

　　 1180

　　5577

　　 15966　 680.09

　　施甸县

　　20271

　　　 7.8

　　 0.259885

　　　 2748

　　　23752

　　 1498

　　1555

　　 9514

　　176.54

　　龙陵县

　　17159

　　　 6.4

　　 0.268109

　　　 2728

　　　11727

　　 1508

　　1890

　　 12678　 259.34

　　昌宁县

　　19680

　　　 8.4

　　 0.234286

　　　 3545

　　　24335

　　 1566

　　2943

　　 11369　 258.12

　　昭阳区

　　60991

　　　 20.4

　　0.298975

　　　 2214

　　　61853

　　 1193

　　430

　　　10675　 778.15

　　鲁甸县

　　46220

　　　 9.3

　　 0.496989

　　　 1727

　　　15372

　　 1055

　　49

　　　 9715

　　541.20

　　巧家县

　　47904

　　　 12.5

　　0.383232

　　　 1810

　　　30839

　　 1004

　　273

　　　11452　 618.63

　　盐津县

　　38399

　　　 8.5

　　 0.451753

　　　 1911

　　　43111

　　 1037

　　83

　　　 11411　 417.85

　　大关县

　　28493

　　　 6.1

　　 0.467098

　　　 1996

　　　15320

　　 918

　　 185

　　　12248　 357.80

　　永善县

　　38455

　　　 10.4

　　0.369761775

　　　24927

　　 986

　　 121

　　　11762　 465.44

　　绥江县

　　12783

　　　 4.2

　　 0.304357

　　　 1393

　　　11073

　　 1058

　　190

　　　11568　 168.56

　　镇雄县

　　157656

　　　31.3

　　0.503693

　　　 1545

　　　112053

　　936

　　 233

　　　12550　 1921.01

　　彝良县

　　55013

　　　 12.5

　　0.440104

　　　 1542

　　　30894

　　 1000

　　32

　　　 10492　 660.78

　　宁蒗县

　　26031

　　　 5.8

　　 0.448811595

　　　10193

　　 738

　　 394

　　　11212　 340.55

　　姚安县

　　11735

　　　 5.1

　　 0.230098

　　　 3841

　　　19916

　　 1793

　　1548

　　 11159　 155.47

　　大姚县

　　15098

　　　 6.9

　　 0.218812

　　　 2811

　　　24148

　　 1769

　　1922

　　 13916　 206.40

　　永仁县

　　56792.8

　　 0.202821

　　　 3508

　　　5133

　　　1562

　　2492

　　 12735　 76.08

　　武定县

　　16974

　　　 6.7

　　 0.253343

　　　 2830

　　　18010

　　 1557

　　2809

　　 12521　 233.13

　　屏边县

　　90783.5

　　 0.259371

　　　 2565

　　　5491

　　　1108

　　1260

　　 12731　 190.03

　　泸西县

　　24316

　　　 10.0

　　0.243161894

　　　27618

　　 1557

　　2475

　　 11653　 362.01

　　元阳县

　　36030

　　　 7.8

　　 0.461923

　　　 1710

　　　15613

　　 1144

　　1252

　　 11878　 589.89

　　红河县

　　26111

　　　 6.1

　　 0.428049

　　　 2244

　　　17144

　　 1148

　　936

　　　11238　 542.04

　　金平县

　　34345

　　　 7.0

　　 0.490643

　　　 1497

　　　12446

　　 838

　　 395

　　　11545　 502.66

　　注：贫困发生率=贫困家庭户数/县人口户数。

　　数据来源：《云南统计年鉴(2004)》，《江西统计年鉴(2004)》，《中国县(市)社会经济统计年鉴(2004)》，《中国农村贫困监测报告(2004)》以及内部资料。

　　2.宏观层面的政策扩散效应

　　“两免一补”政策效应从微观向宏观的传导是一个渐进的过程。从机理来分析，应该存在两个传导过程：一个是“两免一补”政策“挤出”的资金实质上增加了贫困家庭的可支配收入，会引发支出行为的变化；另一个是“两免一补”政策使更多的农村适龄儿童可以入学，接受义务教育，会有助于人力资源状况的改善。我们对传导过程所引发的扩散效应分析如下(参见图1)。

　　附图

　　图1　“两免一补”政策系统的传导机理

　　首先，“两免一补”政策作为一项教育财政支出，是提高义务教育适龄儿童入学率、变人口压力为人力资源优势的重要步骤。“两免一补”政策有助于切实增加农村孩子受教育的机会，促进农村人力资本的大幅度积累（注：教育投资是对人力资本的长期投资，其对人力资本的形成具有双重效应(关于这方面的论述可参见叶静怡，2003，第160页)。），提高农村劳动生产率。这个层面的扩散效应，可以结合农民的微观行为从两个角度来考虑。一是农民在劳动生产率提高后，并不选择离开农业或农村区域，那么将导致农业生产的提高或农村经济的发展；二是农民在劳动生产率提高后，选择离开农业或农村，接受一定教育后的农民向城镇转移的机会将大大增加，一方面可以缓解农民或农村的隐性失业，释放具有一定文化素质的农业剩余劳动力，提高农民的收入水平，缩小城乡差距；另一方面可以通过打工农民的返乡或回寄资金，增加城镇向农村的人、财、物流动，带动农业或农村经济增长，推动农村城市化进程，促进城乡和谐发展。无论是否选择离开农业或农村，农民下一代中受教育比重的大幅提高，都是最终解决“三农”问题不可或缺的环节。

　　其次，“两免一补”政策作为一项财政转移支出，可以直接“挤出”农村贫困家庭的教育支出，提高农民的可支配收入。如果将这笔经费视作对当地经济产生的额外的正向冲击，自然会引起农村或农业经济一定幅度的增长。这种扩散效应以贫困家庭支出行为的变化为起点，并且不同的行为变化会对宏观效果产生或强或弱的影响。

　　三、“两免一补”政策的宏观效果分析

　　1.对农业GDP的影响

　　“两免一补”作为一种公共教育投入，是人力资本投资中的一种重要方式，可以通过提高受教育者的文化水平，提高劳动生产率，并进而带动GDP的增长。另一方面，“两免一补”是公共财政职能的体现，从财政支出的角度来看，作为对农村经济的一种外生冲击，对农村经济有着重要的拉动作用。

　　从宏观层面考虑，“两免一补”作为财政直接面向贫困家庭的转移支付，将能够增加农民可支配收入。“两免一补”通过对农村义务教育的“价格”补贴，将农民投入到义务教育的三项经费(课本费、杂费和寄宿生生活费)“挤出”，直接增加消费者的可支配收入。农民是农业经济的主体，并考虑到农民地域性较强，其可支配收入的额外增加可以被视为对当地农业经济产生额外的正向冲击，从而引起农业经济一定幅度的增长。

　　考虑微观层面的情况，即农民家庭得到“两免一补”资助后的行为。通常认为农民的可支配收入等于自己的消费和投资之和。投资是形成固定投资的活动，其基本功能是用于扩大再生产，促进经济增长。消费是所有经济行为有效实现的最终环节，是经济持续增长的拉动力。不论是从长期看还是从短期看，城镇居民消费和农村居民消费都会推进GDP增长(如图2所示)。

　　附图

　　图2　“两免一补”与经济增长关系

　　2.对减贫与缩小收入差距的影响

　　农村税费改革和农村义务教育管理体制改革后，农村义务教育逐步纳入公共财政的覆盖范围。“两免一补”政策正是在这样的背景下，将公共财政的支出对象定位于农村义务教育阶段贫困家庭中小学生。通过“两免一补”政策来减轻农民的负担，即农民负担的部分或全部教育支出，实质上是通过财政提供的这种公共服务来缓解城乡发展不均衡、缩小收入差距。

　　我们认为：“两免一补”作为一种推动公平经济增长的政策，将有效地缩小城乡和地区收入差距，并为提高农民收入水平、实现公平的经济增长创造良好的条件，有利于降低改革所带来的经济和社会成本。

　　解决“三农”问题的核心是增加农民收入。“两免一补”资金的投入有利于这一目标的实现，增加农村贫困家庭收入，减少贫困发生率，促进收入均等化，进而促进农村落后地区的经济增长，使得本地区越来越多的人口受益。来自其他发展中国家的农村案例也证明了这一点。在印度农村，1958～1994年的绝对贫困减少的数据表明，针对落后的农村地区的财政支出给予了贫困人口充分参与经济增长的机会，在促进较高的农业生产率的同时，有利于穷人的经济增长，提高贫困人口的生活质量(世界银行，2001)。

　　“两免一补”资金可以从两方面促进农村收入公平的实现。一方面，“两免一补”资金是按照生均标准落实到各个农村贫困家庭，直接承担了部分家庭的总支出项目，减轻农民的担，其实质是公共财政的转移支付职能的体现。世界银行2004年的研究报告《发展与减贫：回顾和展望》对于公共财政支持与改善收入分配及贫困之间的联系给出了正相关的证明，提出如果埃塞俄比亚在1981～1995年间的收入分配保持不变，其间的经济增长会使贫困人口数量减少31％，但事实上，分配情况出现了恶化，反而使贫困人口增加了37％。

　　另一方面，“两免一补”资金可置换贫困家庭的教育支出，使该家庭的可支配收入增加，可以改善农村贫困家庭最初的低收入和低资产状况，无形中增加了贫困家庭在投资和消费等经济活动中受益的机会。如投资的增加为农业经济增长创造了良好条件，进而为减少贫困做出贡献。从理论上来讲，缺乏资产既是贫困导致的结果，也是贫困的原因，农民在健康、教育、培训以及在市场和社会上的机遇不足都不同程度地弱化了他们在增加收入、提高生活质量、应付外来冲击以及为进一步的发展奠定基础的能力。贫困的关键在于贫困的人群缺乏储蓄的来源，A.P.Thrilwall(1983)基于面上数据实证分析了人均储蓄水平和储蓄率基本上是人均收入的函数的观点。由于“两免一补”资金的投入使农村居民家庭获得更多的增加投资和提高劳动生产率能力的机会(如接受教育、培训、向非农业转移等)，这些经济活动必然有助于增加农民收入和改善农村经济状况，最终减小贫困发生率和缩小城乡收入差距。

　　四、“两免一补”政策宏观效果的前瞻

　　国贫县“两免一补”政策的实施不仅惠及农村贫困家庭，而且能够给该农村家庭所在的县域经济带来深远影响。随着“两免一补”政策的推进，尤其在中西部农村所有贫困家庭甚至整个中西部农村的覆盖面的扩大以及作用时间的持续，其宏观效果将影响县域经济的发展，同时扩散到省域甚至整个中西部区域。

　　根据前文已有的分析结论，“两免一补”政策的实施从短期和长期都会对国贫县产生积极作用。从短期来看，“两免一补”资金首先作为国贫县投资总量的增加，在当期表现为对固定资产投资的增加，而固定资产投资的增加必然会引起对生产资料和消费产品的大量需求，构成该县经济需求总量的增加，进而从需求的角度拉动经济增长。最主要的是固定资产投资的增加会提高产出水平和就业水平，并以乘数效应促进经济增长。本文研究表明“两免一补”资金从增加投资、刺激需求角度拉动了国贫县农业经济增长的合理性。其次，“两免一补”资金可视为国家对农民的转移支付或者农民人均纯收入的增加，伴随而来的是其作为投资个体的投资能力提高，农民的农业劳动生产率提升，进一步扩大农民的纯收入，进而降低国贫县的贫困发生率。第三，“两免一补”政策在短期还会产生一定的社会收益，“两免一补”最直接的表现是贫困家庭孩子失学数量大大减少和贫困家庭的教育支出减少，前者体现了公共财政在普及农村义务教育上的保障功能，推动了教育公平的实现，帮助农村子女通过教育获得更多的社会机会。后者直接减轻了农村贫困家庭的负担，不仅提高了农村贫困家庭的生活质量，还提高了农村贫困家庭从事经济活动的机遇和能力，从而有利于缩小城乡收入差距，促进县域经济的均衡增长。从长期来看，“两免一补”政策主要通过增加人力资本积累这个中介因素而对县域经济产生重要影响。“两免一补”作为一种人力资本投资，能大大提高贫困县农村劳动力的科学文化水平，切实提高贫困地区的人口素质，这必然会促进贫困县整体劳动生产力的提高和技术的进步，从根本上改善贫困县相对落后的经济和社会发展状态。

　　“两免一补”政策2005年仅是针对全国592个国贫县贫困家庭实施的，该政策的直接作用对象是单个贫困家庭，然而政策对家庭所在县的经济发展、农民纯收入、农民生活水平等产生明显的作用效果。随着“两免一补”政策在空间上的延展和时间上的延伸，将使贫困县家庭的受益范围扩大到整个县、整个省甚至整个中西部地区，收益效果也会以一定的乘数不断放大，从而使“两免一补”政策的宏观意义逐步显现。

　　从空间上的延展看，当“两免一补”政策从国贫县贫困家庭逐步覆盖到整个中西部地区农村家庭，随着政策实施范围的扩大，在整个中西部地区农村逐步实现免费义务教育。该政策将通过空间上效果的凝聚，对经济、社会发展产生重要影响。这种影响可以从两个层面进行考察。第一个层面是效果总量的叠加化。“两免一补”政策在各个独立区域都能产生促进农业经济增长和减少贫困的两个宏观效果，这些区域性效果的简单叠加将提高中西部的经济总量水平以及社会整体福利，使东中西部区域之间的发展差距进一步缩小，体现邓小平关于我国现代化建设“两个大局”的战略思想。第二个层面是效果结构的系统化，各个区域性效果之间相互联系、相互作用，构成了一个不可分割的有机整体。这里强调的是形成的有机整体具有各要素在孤立状态下所没有的新的性质。这些新的性质表现为各个区域间要素的流动组合、优化配置，在第一层叠加效果的基础上系统整合各区域比较优势，进一步提高中西部地区整体的生产效率，激励微观主体的创新。这种系统化作用将导致区域经济结构、社会结构不断优化和高度化。“两免一补”政策在空间上的延展，总体上将有利于中西部整体农村经济的均衡增长，贫困程度的普遍降低，人力资源大大丰富，加快中西部地区的经济发展，实现中西部产业结构的调整，实现经济社会的可持续发展。

　　从时间上的延伸看，“两免一补”政策的持续实施，会给县域经济带来一系列内生性累积效应，提高县域经济的“造血”功能。农村人口素质、农村劳动生产率和农民纯收入均得到内生性累积增长，尤其是农民固定资产投资的增加对农村经济发展产生累积化效应，即当年的农业经济增长会带来下一年“滚雪球”式的增长。县域经济内生性增长将进一步加快农村经济的现代化进程，改善二元经济结构，扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势，为城乡统筹发展奠定坚实基础，为“三农问题”的解决提供一个良性的自发调节机制。

　　“两免一补”政策加快了农村免费义务教育的普及步伐，体现了教育公平，其在空间延展以及时间上的延伸，对于政策实施产生的经济、社会影响也实现了横向上的叠加化和系统化效应，以及纵向上的累积化效应，有利于实现经济和社会的可持续发展。

　　五、政策含义

　　保障农村义务教育阶段的学生入学，坚决不让一个孩子因家庭贫困而失学，体现了人民群众的要求，也是让公共财政的阳光更多照耀广大农村的客观要求。农村税费改革和农村义务教育管理体制改革后，农村义务教育逐步纳入公共财政的覆盖范围，特别是农村税费改革将进入到巩固成果，全面推进农村综合配套改革的新阶段，农村义务教育已明确成为各级政府的责任，在保障农村义务教育经费稳定增长方面，县级以上的各级政府将要承担起更多的责任。而“两免一补”政策正是贯彻了这样的思路与改革要求，一方面，以农村义务教育阶段贫困家庭学生作为财政的资助对象，实实在在地将公共财政的资金资助到了农民身上，切实解决“上得起学”的问题；另一方面，以中央和省级财政为主的投入来源与结构保障了资金的投入。

　　本文对2005年“两免一补”政策实施的宏观效果进行了评价和前瞻，得出的结论与政策设计的初衷和方向是一致的，证明了这一政策作为重要国策的深远意义。基于此，未来的政策推进与驾驭应该进一步做好以下工作，以使政策的效果能够得到充分释放。

　　首先，应更加关注政策推进的步骤，以尽可能放大政策的即期实施及中长期的扩张、维持与推动效应。扩大“两免一补”政策在中西部的覆盖面可采取两种方式，一是按贫困状况逐级扩张，如按收入组别逐级覆盖，先对中西部农村收入最低组的贫困家庭实施“两免一补”，然后按照农村家庭收入的级别逐步提高覆盖。二是按区域逐渐扩张，即先对某一区域的所有农村家庭实施“两免一补”政策，然后按区域逐步扩大到整个中西部农村家庭。当然还可以有两种方式的结合。由于是渐进路径，不同方式的阶段性收益与实施成本、监督成本是不同的，对公平的影响也是不同的。

　　其次，应考虑政策的衔接与深化问题。“两免一补”政策作为起点，其政策的最终目标是普及义务教育，让贫困学生都能上得起学，从财政的角度讲是以完善和深化农村义务教育经费分担与保障机制改革作为支撑的。因此，这项政策的持续推进如何与现行的财政体制相适应，如何与公共支出体制改革相衔接，是需要从战略角度考虑的问题。

　　第三，应考虑政策的实施与管理问题。“两免一补”政策效果的体现、农村贫困学生的受益，不仅仅是财政扩大支出就可以实现的，还需要其他部门的积极配合及相应配套措施的同步推进。如与当地政府合作合理确定贫困生的具体资助范围与资助对象，科学地确定杂费标准；与教育部门合作加强对“两免一补”操作程序、资金管理等环节的监督检查；与各种媒体合作扩大宣传“两免一补”政策等。随着上学问题的解决，还有教学质量的提高问题，还有学有所值、学有所用的问题。

　　最后，应考虑对贫困家庭支出行为的引导问题。随着“两免一补”政策覆盖范围的迅速扩大，财政资金对农民支出的“挤出”效应也会迅速放大，对农村家庭支出行为的引导，会直接影响到宏观效果的大小与方向。就贫困县乃至大部分中西部农村而言，为农民提供技术、信息等方面的服务，鼓励农民多投资，应该成为一项重要的配套政策。

　　课题总负责人：张少春

　　课题组成员：李萍　赵路　张洪武

　　董德刚　吕炜　胡成玉

　　王冬　 宋斌　王晔

　　肖兴志等

　　执行人：吕炜

　　执笔人：吕炜　王强　王斌斌　赵佳佳

　　王晔