我国传统公共事业管理存在的弊端及其改革

我国传统公共事业管理存在的

弊端及其改革

●杨燕英

内容提要：随着我国经济体制改革的不断深入，我国的公共事业管理体制改革已越来越引起

｝－，－４ｆ］的关注。在市场经济体制下，中国的公共事业管理应采取何种模式、政府和公共事业蛆织在套共事业管理中各自所处的法律地位应如何明确、在公共事业管理中是否要引入市场机制等必须明确的问题都值得我们进行认真的思考。本文就我国传统的公共事业管理体制中存在的问题及在市场经济每件下改革我国公共事业管理体制的思路进行初步的探讨。

关键词：公共事业管理会共事业单位公共事业管理体制改革

中图分类号：Ｄ２—０文献标识码：Ａ

文章编号：１６７１—６９４９（２００３）０２—００２６—０３

随着我国经济体制改革的不断深入，我国的教育、科学、卫生、体育等各项公共事业得到了蓬勃发展，对发展社会主义市场经济、满足广大人民群众不断增长的物质文化需求起到了巨大的推动作用。从目前来看，我国的公共事业发展总体是好的，但在实践中仍然存在着许多急待解决的深层次问题，需要我们进行认真地分析和思考。

式和工作程序，效仿政府机关行政命令式的Ｊ二作方法．各事业单位之间的责权利界限划分不清，国家包办并直接控制公共事业运营的情况严重，其业务开展不是依靠市场，丽是依靠政府主管部门的权威。政事职责不分、政事机构混设、政事人员混用等现象ｊ｝常普遍。这些现象的存在，明显地与市场经济体制条件Ｆ公共管理和公共事业管理的内涵相违背。

２、体制僵化．忽视市场的作用。在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为．科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。凡是“事业单位”的职工都属于国家干部，这是一种身份和社会地位的标志。“事业”属于上层建筑领域，属于柜生产活动，不创造价值。事业单位所提供的各种产品千¨服务，都属于社会公益性或福利性的，不能实现商品化与市场化，等等。这些观念既是形成传统事业管理体制

一、我国传统的公共事业管理模式存在的弊端

１、公共事业组织行政化。我国的公共事业组织即事业单位，大多数是“脱胎”于传统的计划经济体制。我国传统的事业管理体制，其基本特征是政、企、事一体化，党政不分，政事不分，企事不分，从而造成事业单位行政化的管理模式。政府的行为方式、运作模式与规范对事业单位有着巨大的影响。“论资排辈”和“官本位”在事业单位中留下了较深的痕迹。相当多事业单位的工作方式和工作程序，都是沿袭了行政机关的工作方

收疆日期：２００３年２月１９日

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的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映，，由此形成我国公共事业与经济活动之间缺乏内在的联系，既不能促进公共事业部门商品化经营的发展，影响了“公共事业”经济的成比和事业本身的发展，同时也影响了”非事业”的其他相关产业经济增长的速度？再加ｊ：我国｝乏期以来公共事业资源酣置缺乏明确的目标，各事、№部ｆＪ和单位之Ｉ剐币通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的霞要网素，必须进行彻底的转变。

３、公共事业运行机制效率低下。由于我国公共事业管理体制的僵化和公共事业组织管理的行政化，导致公共事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制，公共事业单位在一定程度上仍然存在人浮于事的现象，整个公共事业管理中资源利用率低，不汁成本，不讲效益的问题普遍存在，公共事业运行水平不高，效率低下。

４、财务管理不严格，导致资金的浪费。目前，我国的国有公共事业组织仍然在很大程度上享受政府财政的拨款，ｆＨ由于对公共事业单位财政资金使用教益缺乏科学有效的评价指标和体系，导致其在日常的管理中存在着比较严苇的财务浪费。因此，财务监督是我国公共事业监督中的薄弱环节，由此造成了财务管理的违规与腐败。

５、法制不健全。首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同件质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次．当前的公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。我国建国以来颁布的三个公共事业管理条例（即１９５０年的《社会团体登记暂行办法》及１９８９年和１９９８年的《社会团体登记管理条例》）都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体Ｅ来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内容的系统规范。

二、我国公共事业管理体制改革的主要措施

由于我劂公共事业管理体制中尚且存在诸多问题，吖ｉ能从根本上适应社会主义巾｜场经济发展对公共事、Ｉｋ管瑚的需要，必须进行深入的改革。笔者认为必须从以下几个方面人手进行改革：

１、政事分开。在市场经济体制下，公共管理与公共

我国传统公共事业管理存在的弊端及其改革

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方数据事、也管理的内涵是不同的。所谓公共管理是指以政府和非政府的公共组织为依托，为促进社会整体的协调发展和有效实现公共利益，运用各种方式对涉及社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动进行计划、组织、指挥、监督和协调的过程。在此我们要指出的是：公共管理与公共事业管理并不是同一个概念。所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的条件下，动员和运用有效资源，对社会准公共事务进行计划、组织、领导、协调和控制，以实现提高生活质量，保汪社会利益目标的活动。公共管理与公共事业管理有很大的自主权。公共管理与公共事业管理存在的主要区别在于：（１）管理的范围不同。公共管理是由国家承担的社会管理和由社会公共事业组织承担的社会管理；而公共事业管理仅仅是指由社会公共事业组织承担的社会管理，因此，公共管理与公共事业管理的关系被认为是包含与被包含的关系。（２）管理的主体不同。公共管理的主体是政府；公共事业管理的主体是社会公共事业组织。（３）管理的客体不同。公共管理的客体是公共事务，受益对象是社会全体公众；公共事业管理的窖体是准公共事务，其受益对象既可以是社会全体成员，也可以是社会的部分成员。（４）管理方式不同。由于公共管理的主体是政府，代表了统治阶级的意志，因ｆ『ｉｉ，其管理活动和所提供的服务不可避免地带有强制性，社会成员必须接受其管理；公共事业管理的主体是非政府机构，所以其强制性较弱，并且其服务带有一定的有偿性，社会成员既可以接受服务，也可以拒绝服务。由此可见，应将政府的行政管理与公共事业组织的公共事业管理严格区分开来，正确划分政府机构与公共事、世组织各自的职责范围，实现政事分开。政府行政机构应承担行政管理职能，而公共事业组织则应依法从事各项公共事业经营活动。对原由行政机构承担的部分公共事业职能，应进行剥离，交给现有的公共事业单位承在重新界定和划分政府机构与事业单位职责的基础上，实现政事机构分开，人员编制分开，政事经费分开。只有这样，才能有效地保证政事职责不分、政事机构混设、政事人员混用等政事不分的现象不会再次发生．同担；对现有事业单位所承担的行政职能归还政府部门。时也有利于加强财政监督，防止行政机构占用或挪用事业经费。由于行政机构与公共事业单位的性质、职责、功能和特点都不相同，因此，应分别采用不同的运行机制和管理方式，实现政事管理体制分开。盘¨公共事业单位不仅要在机构名称上与行政机关脱钩．而且在机构等级、劳动人事制度、目标考核制度、组织领导制度、财务管理制度、组织运行与管理方式等方面．均应

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与行政机关脱钩。公共事业单位应取消行政级别，逐步淡化并最终脱离公共事业单位与行政部门的隶属关系，使其成为依法向社会自主开展事业经营活动的独立事业法人，实现真正意义上的政事分开。

２、公共事业管理社会化。公共事业管理社会化是指通过社会各方面的力量，充分利用社会资源进行准公共产品的生产勺提供。在这里，公共事业社会化管理强调的是，社会力量应成为举办公共事业的主体。社会力量包括社会上的集体及个人的财力和物力，以实现公共事业投资主体多元化。多元化投资主体将使公共事业的资本形态，从过去比较单一的国有资本形态转化为社会集团形态或融合资本形态；公共事业组织的投资和经营风险，也将由国家集中承担转变为社会分散承担；同时也使过去的国家独享资本利益，转变为社会分享资本利益。我国在改革中实行的“公办民助”或“民办公助”、委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源，以及鼓励集体和个人直接兴办等形式进行公共事业运营，正是符合了这一社会化的方向。今后，还应继续大力支持社会力量兴办公共事业，充分调动社会资源，为社会提供数量更多、质量更好、效益更高的公共事业产品与服务。

３、公共事业管理市场化。公共事业管理市场化与公共事业管理社会化是相辅相成的。只有真正做到产权明晰，权责明确，并按照市场规律使人、财、物、无形资产等生产要素自由流动，才能真正体现他们的价值，也才会使我国的公共事业步人一个良性发展的轨道。因此，引入市场机制，建立一个完整的公共事业资源配置市场体系，是促使我国公共事业管理社会化的关键问题。事实』ｉ，在市场经济条件下，科学、教育、文化、卫生、体育等所渭的“事业”活动都具有多重性质和功能，其中绝大多数“事业”活动都可以实现市场化。只有实现“事业”产品和服务的商品化，大力培育科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场以及其他各类相关市场，才能让这些“事业”单位及其人员找到不断发挥作用的领域。为此，应加快公共事业产品和服务的价格改革，为实现公共事业产品商品化创造条件。建立竞争机制，为公共事业组织营造一个公平竞争的环境。改变现有事业单位的服务对象与经营范围，促使其逐步转向市场，开展自主经营，并打破各种行政性的市场垄断，取消各种不合理和不必要的经营限制，从而逐步形成统一规范的科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场以及其他各类相关市场，以实现公共事业服务方向的社会化和市场化。

４、改革财政资金供应方式。为配合公共事业管理

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方数据体制改革，促使公共事业社会化和市场化．从根本上减轻国家财政负担，财政应区分不同公共事业的性质和特点，对现有的国有公共事业单位采取不同的改革措施。如，对于那些可以立即实现产业化的现有事业单位，应要求其尽快转化成企业，坚决推向市场，财政不再供给事业经费；对于那些具有一定特殊性、需要继续由圈家财政供应资金的公共事业单位，如基础科学研究、义务教育、社会公益性文化事业等，应改革其资金供应方式，可针对不同单位的具体情况，分别实行事业基金、零基预算、绩效预算、政府采购合同等多种形式，将竞争机制引入公共事业领域，同时严格公共事业单位财务制度，提Ｉ茼公共事业单位的Ｉ．作效率和事’止经费的使用效益。

５、加强监督。首先，应通过法律法规进一步明确界定政府监督主体，明确监督主体之问的具体职责划分。政府监督的重点应放在公共事业组织的活动是否违法违规上，而不是放在对公共事业组织日常运作的管理上，这是符合政事分开这一基本原则的。其次，通过引人市场竞争机制，促使公共事业组织活动透明化，由此形成一个由社会来评价各公共事业组织业绩，并由业绩决定其能否继续生存的社会氛同，客观上起到社会公众对公共事业组织运营的监督作用。第三，应建芷公共事业组织行业监管自律机制，通过公共事业组织在本系统内部建立的监督制约机制，来评价各公共事、啦组织的］：作效率及其成果。为此，必须在行业内部建立一整套科学合理的评估体系，并由专门的评估机构按四，加强公共事业法制建设。为适应我国公共事业怏速发展的新形势，加强对公共事业组织活动的法制化管总之，在我国社会管理体制走向“小政府、大社会”的转型过程中，许多社会职能将要更多的依托公共事大的作用，因此，重新认识社会主义市场经济条件下公（责任编辑：温开照ｊ

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此进行评估，以保证其评估结果的客观性和公止性。第理，应尽快提高公共事业管理的立法层次，加强其权威性．并切实克实和完善现有的法规内容，为进一步深化公共事业管理体制改革提供可靠的法律保征。

业组织来承担，公共事业管理将在社会中发挥越来越共事业管理的内涵，改革传统的公共事业管理体制中存在的问题，对促进我国公共事业快速发展，更好地满足社会需求，具有十分重要的觋实意义。只有转变舰念，大胆创新，不断探索，才能使我国的公共事业管理水平不断提高，从而迎接社会转型给公共事业发展带来的各种新的机遇和挑战。

我国传统公共事业管理存在的弊端及其改革

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

杨燕英

中央财经大学财政系

广东省社会主义学院学报

JOURNAL OF GUANGDONG INSTITUTE OF SOCIALISM2003(2)5次

引证文献(5条)

1. 秦国昌 构建适应油田公共事业的财政体系[期刊论文]-中国科技博览 2010(11)2. 肖振涛. 樊岸青 汶川地震中NGO的功能分析[期刊论文]-传承（学术理论版） 2010(5)3. 付建华 市政公用事业立法刍议[期刊论文]-市政技术 2007(4)4. 贺荣兰 公共事业管理的制度选择[期刊论文]-甘肃科技纵横 2007(3)5. 邢鸿飞. 岳欣禹 公用事业行政规制刍论[期刊论文]-学海 2006(3)

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