依法推进政府购买服务

依法推进政府购买服务，谋求民生新改善

宿豫区委党校 孙登科

十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这是中共中央第一次将“政府购买服务”写入党的文件中。在当前政府职能转变、经济体制转轨和社会加快转型的大背景下，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措，更是与谋求民生新改善这一落脚点相契合。江苏省自部署实施民生幸福工程以来，构建公共服务六大体系建设取得了明显成效，公共服务供给不足的情况在一定重度上得到缓解。面对这一发展形势，宿迁更应该响应中央及省委号召迎头赶上，抢抓机遇，积极推进政府购买服务，谋求民生新发展。

一、宿迁市推进政府购买服务取得的成绩

自1996年建市以来，宿迁市财政收入状况在全省位居后位，公共服务投入不足，严重制约着宿迁的经济发展和民生的改善。近几年，随着国家和省对宿迁的投入加大，宿迁市财政收支规模迅速扩张，已连续多年保持了高位增长态势。“十一五”期间，全市公共财政预算收入累计完成252.1亿元，年均增幅达45.4%，总量是“十五”期间的5倍多。2011年，全市公共财政预算首次突破百亿元，达到121亿元，增长了53.1%。其中，税收占比达到了82%，位居全省第四。2013年，全市公共财政收入185.12亿元，增长17.1%，市本级公共财政支出53亿元，一般公共服务6.04亿元，占预算98.1%。截至2014年7月份，全市财政总收入完成263.4亿元，增长8.7%。其中：公共财政收入138.5亿元，

增长15.7%，增幅位居全省第一，较全省和苏北平均水平分别高4.6和

1.9个百分点。

近年来，市财政局按照市委、市政府的决策部署，创新思路、优化举措、坚持以市场为导向，积极拓宽政府购买公共服务范围，服务类采购项目交易额逐年递增，2011年增长13%，2012年增长28%，2013年激增了36.1%。2014年初，宿迁市政府采购紧贴保障和改善民生重点，广泛征集民意，制定出台并严格执行《宿迁市市级政府购买公共服务暂行办法》，确保改革工作有序推进、购买行为合法合规。科学安排政府购买服务项目，安排2014年重点项目29个，金额8596万元，其中，宿迁市残疾人托养政府购买服务公开招标工作已于近日顺利完成，首批惠及我市市区200名残疾人，政府购买服务工作日益呈现发展态势。

（一）采购范围扩大化。将信息平台建设、大病和新农合保险、环境监测与运营、汽车保险、汽车维修、会务服务、城市规划设计、环卫保洁、物业管理、绿化管养、公园管理、土地测绘与评估等一大批民生类、通用类公共服务项目纳入了政府购买服务范围。

（二）引导程序规范化。出台《宿迁市市级政府购买公共服务暂行办法》等规范性文件，市政府统筹、各部门参与论证、编制政府购买公共服务“负面清单”，主管部门分类制订服务项目采购指导意见或监管考核实施意见，如《宿迁市大病保险暂行办法》、《宿迁市城市公园综合管理考核办法（试行）》等分类管理办法，政府采购中心编制服务项目采购示范文本，构建激励、约束和标准化机制，推进服务采购规范、良性发展。

（三）综合效益显著化。以公开招标为主要方式，优选服务供应商，提升服务质量；通过市场化竞争，促进节资增效，2013年服务类采购项目节资率达11.5%，节约财政资金3000余万元。充分利用社会组织力量，减轻财政负担，提高社会资源的整体利用效率。通过降低门槛，让一批在服务质量、经营管理上占优的中小企业参与竞争，培育了社会组织的成长和发展。

二、政府购买服务中的存在问题

（一）政府购买服务范围界定不清，服务方式不明确。政府购买服务在国内是一种新鲜的事物，是社会治理的一种创新方式。从目前各地区的实践来看，很多实践部门对哪种服务需要购买、哪些服务是政府职能工作、哪些服务可以通过购买实现、哪些服务亟待解决等问题认识不清，导致购买本身流于形式和应付，把缺少服务作为购买的唯一标准，而不考虑购买服务本身的特殊性。由于缺少法律层面的清晰界定，在操作层面中出现部分不属于政府购买服务范畴的项目也被夹带进来，被冠以政府购买服务的专项名称。例如：《宿迁市市级政府购买公共服务暂行办法》中对政府购买服务的范围规定“市级政府购买公共服务的范围主要包括由市级财政性资金安排并由市级购买主体负责组织实施的具有公益性的社会公共服务与管理事项，以及购买主体履行职责所需要的服务事项”，用一个概念范围不清楚的概念去表达另一个概念，本身就犯了逻辑上的错误。在此办法中，若采用通用的列举式表达，最后用一个兜底条款，反而更能让公众了解政府购买服务的范围。另外，政府购买服务有别于政府采购法约束的服务类项目，因此在采购方式上过于灵活，

往往只有原则性规定，而缺少具体程序性要求。实践中既有采用公开招标，也有采用邀请招标或竞争性谈判，甚至有些项目直接定向委托服务供应商。

（二）政府购买服务国内经验不足。政府购买时“舶来品”，在外国已经有两百多年的历史，是发达国家为了应对福利国家的危机，尤其是应对财政危机而实施的一种政府改革政策。进入21世纪以来，我国各级政府在购买公共服务方面进行了积极而有益的探索，尤其在国内的一些沿海发达城市进行了试点实践，建立了政府购买服务的财政支持渠道，探索了政府购买服务方式，创造了不少具有鲜明地域特色和重要推广价值的实践经验。但是，这种探索只是在国内一线城市进行试点，实践的时间较短，遇到的问题较多，处理问题的过程中存在着经验不足的现象。从宿迁本地区情况来看，各县区虽然在实践中已有了政府购买的一些雏形，但是没有规范化，更缺少指导，在操作中，随意性很大，没有统一的标准。例如，宿豫区2012年开始实行秸秆还田第三方核查机制可以说是政府购买的一个探索，但在操作过程还存在一定的问题。宿迁市的政府购买服务目前仅限于市级财政部门，其购买的项目也只占公共服务的一部分。

（三）缺少相关专家人才。政府购买服务是一项复杂的工程，其内容涉及供水、供电、医疗卫生、社会保障等各个方面，这要求负责政府购买服务的人员不但要对购买的服务的技术及相关知识有一定的了解，而且还要具备一定的法律、公共管理、社会管理、规划设计等知识。从目前宿迁的购买服务实践操作中来看，其主要负责部门是由财政部门牵

头，虽然相关人员也经过省里专门部门组织培训，但是短期培训并不能达到购买服务所要求的专业水准。在操作中，29个政府购买的项目基本是依靠单位自报，由单位自己决定项目，至于如何去操作，怎样去操作，各单位不太明确，在操作中形成疲于应付考核，按照财政部门要求上报材料，其考核验收基本上按照各单位上报的重点工程的要求进行。

（四）整体规划缺乏系统性。近年来政府购买服务呈现不断增长的趋势，政府以购买服务名义列支的项目越来越多。然而，政府购买服务的中长期发展目标不够清晰，同机构改革、政府职能转变如何妥善衔接缺少前瞻性思考，政府购买服务的管理和实施存在各自为政的现象。目前，宿迁的政府购买服务，虽然由市财政部门负责具体组织实施，但是在整体规划上还缺乏系统性。首先，政府购买的项目要通过调研，结合本地区的实际情况、并且积极听取群众的意见来实施，但是在操作中，一些必要的环节基本被省略，例如：政府购买服务的项目要结合市、区的城市规划进行，但很少有部门去了解市区的具体规划是什么，未来几年的发展目标是什么；在倾听群众的意见方面也或多或少存在问题，不能够真正深入群众去了解群众的想法和要求，以致出现一些购买的服务项目由领导人或某几位领导在办公室根据单位的利益决定。其次，市政府出台的《暂行办法》规定内容过于宽泛，不具有指导和操作性；最后，宿迁的政府购买服务刚起步，缺少工作经验。因此，宿迁市的政府购买服务项目基本是由各单位各自为政，自行组织安排，自由操作空间过大，容易导致违法、违纪现象的产生。

（五）公开程度不够，接受服务主体参与度不高。政府购买服务过程

中，因公开度不足而导致竞争度不够，如在选择服务提供者时较多地使用“定向”方式而不是市场化程度更高的“招投标”方式，很多时候中标对象仍然是那些政府体系内的事业单位，将很多的社会组织排除在外。在政府购买服务过程中，还存在着被服务主体参与度不高，甚至是对他们所反映的意见不够重视的现象。

（六）政府购买公共服务的监督与评估机制还不完善。监督和评估机制是具有决定意义的环节，直接关系到政府购买服务工作的质量和效益。宿迁市出台的《暂行办法中》虽然也规定了相关的环节和责任，但其规定过于含糊，概括，科学性与针对性不足，在购买服务的价格评估上往往缺少标准、随意性过大，而事后对社会组织公共服务水平与质量的评估也失于空泛与粗疏，其监督主要体现在购买服务的政府部门的内部监督上，基本上没有建立独立第三方的评估机制。缺乏完善的监督和评估机制，使得一些社会组织在提供公共服务时有机可乘，以次充好，导致公共服务品质下降。

三、依法推进政府购买服务，谋求民生新改善

（一）转变政府观念，打造服务型政府，建立长效的服务供给机制。政府购买公共服务要求政府从公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”、“监督者”，这种转变必然能就要求政府作出相应的改变，这种改变首要的就是要转变政府观念，树立服务型政府的理念。在当今中国，构建社会主义和谐社会和推进服务型政府建设已经成为众所周知的政府目标。和谐社会不仅强调人与自然的关系，其实现在一定程度上反映着当前公共治理的实现，是和谐社会中公共治理的和谐，它包括政府、

市场、第三部门之间的有效发展，政府与公民、政府与社会的合作，社会水平以及政府的管理体现正义。因此，转变观念，就要认识政府不能也无须包揽一切公共服务，应该把一些公共服务推向市场和社会，并建立一整套长效的服务供给机制，确保政府购买服务能切实有效的为民生改善效力。

（二）制定详细规划，厘清政府购买服务的范围，明确责任主体。依法推进政府服务购买服务，首先要科学合理的界定政府服务购买的范围，明确“谁来买”、“向谁买”、“买什么”、“怎么买”、“买得值”等问题，这将对准确理解和把握各项改革政策要求，积极稳妥推进政府购买服务工作进程起到重要作用。《宿迁市市级政府购买公共服务暂行办法》明确了政府、社会组织以及服务对象等主体之间的责任关系，这不仅赋予了社会组织与政府部门平等的法律地位，而且使服务对象可以直接选择提供服务的社会组织，从而强化社会组织的责任感，提高服务的品质。

（三）积极培育社会组织参与社会服务，提高服务专业化水平。社会的认可和政府的信任，是社会组织接受政府购买服务的前提条件。政府要购买，社会组织有没有能力承接是购买服务成功与否关键所在。这就需要社会组织练好内功，增强核心竞争力，为承接政府职能转移和购买服务打好基础。因此，必须着力培育发展社会组织，特别是在公共服务领域大力培育发展公益慈善类、社会服务类等社会组织，提升社会组织专业化水平，提升社会组织资源聚焦能力，提升社会组织内部管理能力，通过等级评估和品牌塑造，夯实社会组织承接社会服务的基础。

（四）建立有效的监督评价机制。进一步建立全方位的政府购买服务

绩效评价机制，指导公共服务评价，建立对社会组织、机构的评级淘汰机制，科学设定社工机构服务等级，建立社工机构层级管理、等级评定和淘汰退出机制，将社工机构服务经验、服务成绩、自律能力与机构评级、可承接项目规模挂钩，对优秀机构给予招投标加分等政策奖励，对连续评估不合格和违规的机构做降级甚至淘汰处理，逐步形成社工机构优胜劣汰的良性市场化运作模式。此外，我们还要引进第三方参与考评，除购买主体、服务对象外，第三方机构也是提供公正绩效评价的重要力量。随着加强政府购买公共服务的推开，构建政府购买服务的评估、培训机制，扩充第三方评估机构数量和社工专家团队，加大本土评估专家培育力度已刻不容缓。

（五）建立服务过程中的主客体互动机制，推进政府购买和谐发展。建立服务过程的主客体互动机制就是要将受众对公共服务的评价作为定价的重要参考。公众是公共服务的直接受益对象，其对服务质量有着直观感受，必须从制度设计上为公众参与服务监督创造条件。对于已购买的服务，要以公众意见作为评价服务质量好坏、对服务进行定价的重要依据。最大限度的发挥消费者评判的效果，可根据评价结果建立服务提供主体诚信状况数据库，将提供服务的履约情况作为此后政府购买服务的参考，逐步建立激励约束机制，从而推进政府购买和谐发展。