中国大陆地区的检察制度历史变迁之回顾

司法改革与实践法学杂志 2008年第3期

中国检察制度历史变迁之回顾

Retrospect O fH i st oric Exchange About Ch i na ' s Prosecutorial Syste m

徐 爽 韩 健

(中国政法大学 北京 100088)

内容提要:回顾中国近代以来检察制度的发展历程, 提出当代中国检察制度发展的基本理念。关键词:中国 检察制度 回顾

一、近代检察制度的肇始

在清末宪政改革以前, 中国没有独立的检察机关。从1906年始, 清政府开始陆续颁布 大理院审判编制法 (1906) 、 高等以下各级审判厅试办章程 (1907) 、 法院编制法 (1909) 、 检察厅调度司法警察章程 (1910) 等法规, 将传统的中央官制的 三法司 刑部、大理寺、都察院, 改造成具有相对独立地位的近代司法体制, 即法部、法院、检察厅。规定刑部改法部, 为最高司法行政机关; 大理寺改大理院, 为最高审判机构; 同时, 自上而下分设高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅。在各审判机构内分别相应设置总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅, 任命检察长一人、检察员若干, 专责指挥司法警察, 收集证据, 提起公诉, 监督判决及其执行情况。

由是, 中国近代监察与检察的概念区分从此开始 。其后的北洋政府、国民党政府也都沿袭了这个格局:都察院改为监察部, 负责行政监督; 检察院即实行以公诉职能为

核心的司法监督。

二、建国前的检察制度

我党在开辟的革命根据地和解放区时便设立了自己的司法机关(裁判部、法院等) , 同时, 实行 审检合署制 , 在审判机关内附设检察机构、配置检察人员、颁布相应的检察规范, 展开检察活动。比如, 抗日战争时期的陕甘宁、晋察冀边区以及国内战争时期的关东区, 共产党政权都设有检察机构并且长期开展检察工作。当然, 受制于

作者简介:徐爽(1975-), 女, 汉族, 重庆人, 中国政法大学教师。

当时的战争条件, 有的地区检察人员由公安机关首长或其他负责人兼任; 有的地区检察权由公安机关兼行, 一切刑事案件的侦查、起诉、出庭公诉等职权, 均由其统领。这在当时是具有相当的开拓精神和现实意义。其一, 实行 审检合署制 , 将检察工作附属于司法审判工作, 这是共产党人为适应革命根据地的实际情况而创造的举措; 在当时的条件, 行政、司法机制都属初创, 检察工作也只能因地制宜地展开。其二, 根据地时期的检察实践正是新制度的有益尝试和刍形, 为新制度的构想和诞生奠定了基础、提供了经验。

三、社会主义的检察制度(一) 改革开放前的检察制度

五四 宪法确立了人民代表大会制度为我国的根本政治制度, 全国人民代表大会是人民行使国家权力的最高机关; 由此, 便确定了中国宪政构架坐标系的原点。行政机关、司法机关皆由人民代表大会产生且对之负责; 由此而衍生的各项政治法律制度 包括政治协商制度、民族区域自治、司法审判以及法律监督制度 都须服从于人民代表大会制度。这样的一种以人民代表大会制为原点而展开的机构架设和权力配置就是中国的宪政制度, 这样的宪政制度突破了通行的 三权分立 模式, 也使得检察机关和检察制度具备了与西方国家检察制所不同的中国特性。

1955年是中国进入社会主义高潮的一年。全国各级

韩健(1977-), 男, 汉族, 江苏人, 中国政法大学博士研究生。

本文系 高检 课题 中国宪政与中国检察 1949-1982年中国检察制度考察 (G J 2006B01) 部分研究成果; 本文由课题组负责人王人博教授指导, 徐爽和韩健执笔完成, 特此说明。

叶青、黄一超主编: 中国检察制度研究 , 上海社会科学出版社2003年版, 第13页。

检察院协同公安机关、人民法院 三家合作 , 将工作重心落在了镇压反革命的斗争上。在50年代初期, 党内和国家高层领导人都曾在不同场合对今后一段时期司法工作的主要任务和基本路线作出过明确指示。其中心意思, 都是要求司法机关全力发挥人民民主专政工具的作用。

1955年7月20日, 张鼎丞检察长在第一届全国人民代表大会第二次会议上作了发言, 对解放后的检察工作进行了总结。他以80%以上的篇幅介绍了对反革命的镇压工作。按照最高人民检察院的官方理解, 对敌人专政, 同保护人民民主是一致的。对敌人专政越有威力, 人民民主生活就越有保证。 张鼎丞检察长继续总结道: 我们知道, 社会主义的胜利就是敌人的失败, 而敌人是决不会坐待自已的灭亡的。我们的社会主义事业胜利愈大, 乱人就愈要作绝望的挣扎和疯狂的破坏。 这就是建国初年时代主题的逻辑基础, 这句话中还隐含着下面的意思: 我们愈有力地镇压敌人的破坏, 我们的社会主义事业胜利愈大。

在中国共产党第八次全国代表大会上, 毛泽东作了 关于正确处理人民内部矛盾的问题 等讲话, 指出社会主义社会仍然存在着矛盾, 基本矛盾仍然是生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾。不过社会主义社会的矛盾不是对抗性质的矛盾, 它可以经过社会主义制度本身不断得到调整和解决。社会主义社会的社会矛盾有两类, 即敌我矛盾和人民内部矛盾。其中, 大量的、普遍地存在着的是人民内部矛盾。我国革命时期的大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已基本结束, 今后主要的任务是正确处理人民内部矛盾。对于人民内部矛盾, 在政治上实行 团结 批评 团结 的方针; 在共产党和民主党派关系上实行 长期共存、互相监督 的方针; 在科学文化工作中实行 百花齐放, 百家争鸣 的方针; 在经济工作中实行对全国城乡各阶层统筹安排, 兼顾国家利益、集体利益和个人利益的方针。

从1957年起, 特别是1962年中国共产党八届十中全会以后, 毛泽东逐渐形成了他的 无产阶级专政下继续革命 理论。随后, 检察制度被逐步废止。

1957年反右以后, 毛泽东听取了地方党政官员对检察院、法院独立行使职权不利于党的领导的意见, 决定由地方党政机关领导地方检察院和法院的工作, 取消法律监督与独立审判。1958年 大跃进 以后, 全国检察机关也在本着 多快好省 的精神, 以检察工作大跃进保卫工

农业生产大跃进 。为了实现检察工作大跃进的这一目标, 中国检察制度在1958年开始发生了一个重大变化:这就是公、检、法三家合作。全国上下的公、检、法三家联合

办案掀起高潮, 当时提出的口号是 三马齐出动, 拧成一

股绳, 下去一把抓, 回来再分家 。推广的典型经验是公安局长、检察长和法院院长组成 办案游击队 下到基层农村厂矿兴办所谓 政法试验田 , 形成 三员汇报, 三长

决定, 党委批准 的办案制度。

1975年1月, 在特殊的情况下召开了第四届全国人民代表大会第一次会议。这次会议通过了第二部宪法修正案中规定: 检察机关的职权由公安机关行使。 这一规定以国家根本大法的形式, 确认了检察机关被撤销的事实。而1954年颁布的 人民检察院组织法 , 实际上也因为宪法中撤销检察机关的条文而成为一页废纸。检察制度在建国26年以后, 被废止了。

四、检察制度的恢复与蓬勃发展时期

1978年3月5日, 第五届全国人大第一次会议通过了1978年 宪法 第43条规定: 最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律, 行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院, 依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。 对于恢复检察权的重要性, 叶剑英在修改宪法的报告中是这样表述的: 鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性, 宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围, 对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律, 行使检察权。在加强党的统一领导和依靠群众的前提下, 充分发挥公安机关、检察机关、人民法院这些专门机关的作用, 使它们互相配合又互相制约, 这对于保护人民, 打击敌人, 是很重要的。 1979年9月第五届人大二次会议通过了修订的 人民检

察院组织法 , 此后, 各级检察院重新组建起来。

1982年 宪法 在第129条至135条对检察制度作了规定, 主要内容是:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。人民检察院依照法律规定独立行使检察权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件, 应当分工负责, 互相配合, 互相制约, 以保证准确有效地执行法律。

在改革开放以前的各个时期, 检察制度是被政治理念所决定的。人们依据现代政治理念设置了检察制度, 为其分派了任务并规定了运作模式。用以规定检察制度的 政治理念 居于绝对权威地位, 它们是各种政治势力坚决捍卫的对象。在战乱时期, 检察制(下转第157页)

关于四年来检察工作主要情况的发言 , 最高人民检察院检察长张鼎丞在1959年4月24日二届全国人大一次会议上的发言。 人民检察 1958年第7期。

张培田、张华: 近现代中国审判检察制度的演变 , 法律出版社2005年版, 第331页。王桂五主编: 中华人民共和国检察制度研究 , 法律出版社1991年版, 第75页。

化, 诉权与实体权利主体相分离的现象也不鲜见。

诉讼承担发生于诉讼进行过程中, 通常是由于诉讼中当事人死亡、诉讼中法人人格消灭、诉讼中当事人转移实体权利义务等法定理由而由继承人或遗产管理人、权利义务受让人等案外人来承继诉讼, 续行原有的诉讼, 享有和承担原诉的诉讼权利义务, 其本质上是使诉权向实体权利义务的新享有者或承担者转移, 直接在原诉中解决纠纷。公共利益机关, 包括消费者保护团体、环境保护团体、检察机关以其公共管理职能或公共利益维护职能而法定取得诉权, 其诉权取得的法理在于诉讼信托, 而非诉权转让, 通常由法律规定明确授权而取得。代位诉讼中代位权人的诉权亦是根据实体法规定的代位权而直接享有。诉讼担当则指实体法上的权利主体(或法律关系主体) 以外的第三人, 以自己的名义, 为了他人的利益或代表他人的利益, 以正当当事人的地位提起诉讼, 主张一项他人享有的权利或诉求解决他人间法律关系所生之争议, 法院判决的效力及于原来的权利主体。诉讼担当包括法定的诉讼担当和任意的诉讼担当, 各国民事诉讼法普遍认可法定的诉讼担当, 如遗嘱执行人和破产管理人有权就遗产或破产财产纠纷案件中成为正当当事人, 法定诉讼担当中的担当人的适格源自法律的直接授权。任意的诉讼担当是权利主体通过自己的意思表示, 赋予他

人诉讼实施权, 其主要特点是, 担当人的诉讼实施权由原来的权利主体授予, 而非通过法律的明文规定而获得。

诉权的取得和行使主要表现为两种形态:一是实体权利义务主体依其实体权利义务而取得和行使诉权, 二是非实体权利义务主体依实体法或诉讼法的特别规定而取得或行使诉权。对于依法律的特别规定而取得的诉权即不可能存在再转让诉权的问题, 任意的诉讼担当的情况则较为复杂。任意的诉讼担当实现了诉权行使的转移, 并且是通过当事人意思自治的权利转让而实现。但是, 严格而言, 任意的诉讼担当并非完全的诉权转让。当事人适格和诉的利益是诉权的两个要件。在任意的诉讼担当中, 判决的效力及于被担当人, 被担当人对诉讼仍享有诉的利益, 担当人仅受让了诉讼实施权从而获得适格当事人之地位, 因此, 任意的诉讼担当是一种有限的诉权让与。

任意的诉讼担当是当事人意思自治地改变诉权行使方式的一种途径, 但任意的诉讼担当受到严格的限制。诉权与实体权利义务密切相关, 因此, 改变诉权行使方式的另一途径即实体权利义务的转让, 当事人通过实体权利义务的转让或者债务的清偿而使得实体利益发生移转, 从而导致新诉权的产生。能否通过转让实体权利或者以实体债务清偿的方式实现诉权的转移首先也是最重要的一点是实体法或诉讼法对实体权益移转方式的认可程度。

(上接第103页) 度无法正常运作, 自然不会对这些政治理念有什么影响。到了新中国成立以后, 检察制度存在了比较长的时间, 在这一时期, 它也没能对这个国家的政治模式施加更多的影响。它只是按照安排, 履行自已的职责, 在 政治理念 的自我建造中起着被要求起的作用。

政治理念有两种类型, 一种是革命型的, 一种是建设型的。革命型的政治理念假设有 敌人 的存在, 它的首要任务是捍卫自身的生存。这种生存的压力导致了革命理念的 绝对性 与 纯洁性 。人们依据政治理念来 建构 具体的制度, 这些具体的制度对政治理念的塑造不会有什么贡献。到了国家的建设时期, 人们把主要注意力放在经济问题上, 对政治理念抱有一种相对平和的态度, 相信实践是检验真理的唯一标准, 愿意在实践中逐步修正政治理念, 这里所说的实践自然也包括检察工作。

2007年3月13日, 十届全国人大五次会议贾春旺作的最高人民检察院工作报告中的第一点是:认真履行检察职责, 服务经济社会发展, 即:全国检察机关围绕党和国家工作大局, 坚持立检为公、执法为民, 深入实践 强化法律监督, 维护公平正义 的工作主题, 继续在加大工作力度、提高执法水平和办案质量上下功夫, 致力于维护社会稳定、保障公平正义、促进社会和谐, 为经济社会发展创造良好的法治环境。这一点是讲当代的 民主、法治、

人权 观对检察制度的决定作用, 它为检察工作提供了空

间和理论指导。现行宪政体制通过检察制度, 而不是直接的行政力量来实现社会稳定。之所以中国传统的治理方式, 以及文革时期的手段不再被应用, 是因为有 社会和谐 、 法治环境 这些宪政理念的存在。

笔者以为, 目前, 中国的检察制度的发展应当以以下的理念作为基础:

1. 健全对侦查取证活动的监督机制。在办理侦查机关移送的刑事案件中, 要更加注重对证据合法性的审查, 及时监督纠正违法取证行为, 坚决排除刑讯逼供获取的言词证据, 保障无罪的人不受刑事追究。

2. 深化检务公开。为更好地接受社会各界和人民群众的监督, 以公开促公正, 完善诉讼参与人权利义务告知制度, 在省级以上人民检察院设立新闻发言人, 建立对违反检务公开规定的责任追究制度, 进一步增强执法透明度。

3. 继续推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。强化对检察机关自身执法办案的监督, 对防止讯问中出现不规范行为, 提高职务犯罪侦查水平。

4. 推进人民监督员制度试点。促进公正执法、保证办案质量、增进司法民主等方面的作用进一步显现。