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关于进一步完善党政领导干部选拔任用制度的思考

学者张能立 发表于 2008-3-11 22:00:15

摘 要：本文根据我国党政领导干部选拔任用的现状，探讨了党管干部原则的进一步深化。在基于中国优秀传统文化、国外优秀文明成果、中国国情和面向未来的基础上，提出了针对科处级干部选拔任用的“海否”和“海免”制度。

关键词：干部任用条例；民意否决票；海选；海否；海免

党中央提出建立社会主义和谐社会的举措，深得社会各阶层发自内心的拥护和支持。胡总书记2005年2月份的讲话，对社会主义和谐社会的特征给予了高度概括，指出了社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。如何实现社会主义和谐社会这个重大的战略任务，是历史赋予我们党新的历史使命。

除了人与自然的和谐相处，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，强调的是人与人和谐相处。要做到人与人普遍和谐相处，首先要做到干部与群众能和谐相处，良好的干群关系是建立和谐社会主义社会的基石，社会呼唤和谐的干群关系。

良好的干群关系应该是领导觉得群众可亲，群众觉得领导可敬。要实现良好的干群关系，就要解决好党政领导干部选拔任免问题，也就是要解决好党政领导干部的“入口”和“出口”通道。因此，进一步完善党政领导干部选拔任用制度，是实现和谐社会主义社会的制度保障。本文在解构目前党政领导干部选拔任用制度基础上，从学术探讨的角度，提出一套科处级领导干部选拔任用的流程框架及其核心制度“海否”和“海免”。

1 、 科处两级领导干部是国家干部体制的基石

我国目前的行政体制结构是中央、省、市、县、乡五级政府模式。各级领导干部与普通群众的关系可以用下图表示：

图1 领导干部层次图

从实际生活和上图可以看出，对于绝大多数生活在城市的普通群众而言，能够有机会与领导干部面对面打交道的是科处两级，一般普通群众只能通过各种媒体，特别是通过报纸和电视传媒来了解这些领导。对于农村而言，普通群众主要是和“两委”和乡镇领导干部（科级）打交道，一般情况，也很少与县领导（处级）干部打交道。

不论是城市还是农村，对于普通群众而言，科处两级领导干部是中央政策的执行者，科处两级领导干部工作的好坏，直接影响普通群众对共产党执政的看法。

“以史为镜，可以知兴替”。从李自成等历史上的农民起义来看，几乎都是基层官员对老百姓的压迫和盘剥，使得老百姓不堪忍受，才导致农民揭竿而起，这就是所谓的“官逼民反”，从而导致中国历史上王朝的周期性兴替。从历史和现实可以看出，只要将科处级基层领导干部管理好，就可以实现和谐的干群关系，就可以跳出历代统治者的兴亡周期律，从而就可以实现党和国家的长治久安。从这个意义上讲，科处两级领导干部是国家干部体制的基石，进一步完善科处两级领导干部选拔任用制度，对党和国家的长治久安有着重大的现实意义和深远的历史意义。

2、 中国传统文化对干部选拔任用的影响

中国传统文化对干部选拔任用的影响，可以用“贤人与贤人政治”来高度概括。中华民族伟大的思想宝库《论语》中对“为政”的要求是：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。举直错诸枉，则民服；举枉错诸直，则民不服。临之以庄，则敬；孝慈，则忠；举善而教不能，则劝。”[1]。《论语》指出了为政之道和官员选拔原则。

在传统的儒家思想中，为政之道，就是以德和礼治国，行仁政；官员选拔原则就是选拔出贤人，由贤人来治理百姓，这种治理模式就是贤人政治。贤人如何认定呢？古人也只给出了德、孝、忠等方面大的定性原则，没有给出如何定量测试这些指标的步骤和方法。通常情况下，贤人的认定是靠伯乐用慧眼识英雄来完成的。用伯乐来认定贤人有合理的一面，那就是认定过程效率高；但也存在相当的局限性，那就是贤人的“产出率”低。因此，古人发出了“千里马常有，而伯乐不常在”的感叹。在中国传统文化中，当伯乐是要一定的身份的，通常伯乐是上级官员，因此，千里马是由上级官员决定的，而不是由民意来决定的，虽然在千里马认定的过程中，民意有影响但不起决定作用。中国传统文化中，“伯乐相马”这种干部任免模式一直延续至今。

3、 当前党政干部选拔任用制度的局限性

2002年中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）是在1995年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的基础上修订而成的。《干部任用条例》中规定的领导干部任免流程如图2所示：

图2 领导干部任免流程

从总体上讲，《干部任用条例》在领导干部选拔任用工作的基本原则、基本程序、基本方法和扩大民主、强化监督等方面，作出了更加科学、规范和严密的规定，具有很强的指导性和操作性。但是，从干部分类和民意作用来讲，《干部任用条例》还存在一定的局限性。

3.1 干部分类的局限性

从《干部任用条例》可以看出，《干部任用条例》是将级别为科级至省部级领导干部分为两类：党政领导干部和部门领导干部。这种分类方法是从全局来看的，也是从上往下看的，意图是只要把党政领导班子干部任用好，依靠“一级抓一级”的我党优良传统，也就自然会搞好部门领导干部任用问题。依据这种分类，党政领导干部和部门领导干部的选拔任用的方式就有差异，其主要体现在，党政领导干部只能是民主推荐，而部门领导干部除了民主推荐外，还可以根据实际情况采取公开选拔和竞争上岗。这种分类方法不论级别，只要是党政领导干部序列，从乡镇党政领导干部到省部级领导干部，其选拔任用的程序是一致的；只要是部门领导干部序列，从科级到厅局级，其选拔任用的程序是一致的。这种分类方法的局限性在于没有考虑不同领导干部的职责和管理对象的差异化，概括的讲，高级干部的工作是政治领导，而基层干部是事务领导，是直接领导普通群众的领导。

从下往上看，也就是以普通群众的角度看，领导干部只有“大干部”和“小干部”之分。普通群众很难有机会面对面打交道的领导干部是“大干部”，也就是厅局级以上的高级干部；平时日常生活和工作中，能够多次见面打交道的领导干部，也就是说对普通群众影响最大的领导干部是“小干部”，也就是科处级基层领导干部。普通群众更关注的是科处级基层领导干部的选拔任用。如何把“从上往下看”和“由下往上看”这两种分类的优点结合起来，是进一步创新和完善党政干部选拔任用制度的着眼点。

3.2 民意作用的局限性

从领导干部任用流程可以看出，民意能够达到组织人事部门的环节只是在考察中的民意评测和任职的公示环节。虽然在《干部任用条例》强调了“群众公认”原则，但没有规定用什么定量的办法而不是定性的办法来测定是否“群众公认”。在考察环节，对于个别谈话和征求意见的范围，考察地方党政领导班子成员拟任人选和考察工作部门领导班子成员拟任人选所罗列的条件都是四条，其中前三条所罗列的范围都是上级、同级和下级领导，只有第四条是“其他有关人员”。这一条的界定很模糊，可以有数量相当有限的群众参加，就是这样的群众代表往往也还是领导指定的，很难说是代表民意。在实际工作中，民意评测演变为下级领导评测，而下级领导又是由上级领导提拔任用的，从一般人性的角度出发，下级领导一般会给上级领导较高的评测分。由于民意评测中，参与评测的人数有限，而在有限的人数中，真正是普通群众又是少数。从统计学原理可知，如果统计的样本很小，而样本本身又是经过人工精心挑选的，那么其统计结果则相当不可靠。因此，民意评测在很大程度上有相当的局限性，可能其结果与事实相反。如何在领导干部的任免方面能有效地发挥真正民意的作用，是进一步创新和完善党政干部选拔任用制度的又一个着眼点。

4、 “民意否决票”制度的积极意义和局限性

针对党政领导干部任用过程出现的新情况和新问题，全国很多地方都在探索新的解决措施和方法。从2002年4月开始，中共吉林省白城市委改革领导干部选拔任用制度，进一步扩大民主，在提拔任用副县（处）级以上领导干部的过程中，将决定权交给群众，实行群众无记名投票“否决制”[2]。

白城市的做法得到了中央有关部门和省委的重视，也被媒体密切关注。2003年7月12－13日，中央社会主义学院副院长甄小英教授、北京大学法学院贺卫方教授、中共中央党校高新民教授、清华大学法学院程洁副教授等知名专家专程来到白城，对此进行研讨。

专家们认为白城市委对于干部选拔任用制度的改革不仅扩大了人民民主的范围，也有利于突破干部的能上能下问题，还使得人民真正有了对干部进行监督的法宝。如果将这项改革放到当前正在进行的民主改革和宪政改革的大背景下去看，白城市委的改革具有非常深刻的积极意义，让公民有权对干部的任免去留说不，这是尊重人权、尊重公民参与国家管理的表现，是适合中国国情的好的民主政治制度。

通过相关媒体报道，“民意否决票”制度运用过程中，群众参与的程度还是相当有限，仅是群众代表参加，其余参加的人员要么是同级别的干部，要么是下属干部。因此，实际操作过程中离真正的民意还是有相当距离的，这是该项制度的局限性之一。局限性之二表现在该项制度在投票选项设计上。该项制度的投票选项只是投赞成票，而没有反对票和弃权票。如果在该项制度中设计反对票和弃权票，考虑到群众对某些待提拔任用的人选还不是充分了解，可能理性地会投弃权票，那么该人选的赞成票可能会不到50%，但其反对票也可能不到50%。在目前白城市的做法中，这类人选不可能进入到市委的票决范围，也就是说缩小了组织人事部门的选拔范围。局限性之三表现在流程的设计上。白城市的“民意否决票”是在市委表决前进行的，没有在流程方面充分体现民意对组织人事部门的制约。本文针对“民意否决票”存在的上述局限性，提出了科处级领导干部“海否”和“海免”制度。

5、 创新和完善党政干部选拔任用制度—科处级干部“海否”和“海免”制度的设计

党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标，进一步明确了社会主义民主政治建设的战略地位、指导原则和前进方向。邓小平指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。中国进行社会主义现代化建设，就是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”[3]。作为执政的共产党，只有坚持立党为公，执政为民，不断推进党内民主和人民民主，充分保障人民当家作主的权利，才能得到人民群众的拥护，才能有效维护党执政的合法性基础。不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。当前，政治民主化浪潮席卷全球，各种价值观念、政治文明和政治模式的冲突、比较、竞争和借鉴愈益深刻，这对我们党如何既顺应时代潮流，又不照搬别国模式；既立足于中国国情，又吸收借鉴人类政治文明的有益成果，走中国特色社会主义民主化道路提出了挑战。[4]

任何制度都需要在实践中根据实际情况来创新和完善，否则就不可能做到与时俱进。在《干部任用条例》颁布实施以来，虽然在治理用人腐败上发挥着积极作用，但无须违言，在我国一些地方跑官、要官、买官之风愈演愈烈，《干部任用条例》在这些地方变成了“认认真真走过场”。像马德式买官卖官腐败案件时有发生，特别是最近《瞭望新闻周刊》报道的近年来安徽省有18个县（区）委书记因卖官受贿被查处，这些案件令人触目惊心，在一些地方，买官卖官已经由点带面有蔓延之势，这些新的情况充分表明对基层领导干部的治理已经刻不容缓。

针对目前干部任免过程中出现的新情况和新问题，如何创新和完善党政干部选拔任用制度是一件迫在眉睫的工作，它关系到我们党和国家的长治久安，有着深远的现实意义和历史意义。

在中国目前任何制度的创新和完善，应该在“三个基于，一个面向”上来进行。“三个基于”是基于中国优秀传统文化，基于国外优秀文明成果以及基于中国国情；“一个面向”是面向未来。

党政领导干部选拔任用制度的创新首先要在干部分类上创新，其次在如何有效地发挥真正民意作用方面上创新。在领导干部分类上创新，不仅将领导干部序列分为党政领导干部和部门领导干部，而且也要将领导干部分为高级干部和基层干部。针对这种干部分类，党管干部原则可以体现在党管高级干部，群众管基层干部。当然这种提法并不是要党不管基层干部，而是说在厅局级以上高级干部任用的问题上，重心上移，上级组织部门的意见占主要地位；而在科处基层领导干部任用的问题上，重心下移，群众的意见占主要地位。这种提法也是有效地发挥真正民意作用的前提条件。

其实，对于某个人是否适合于担任领导，组织人事部门和群众的认定各有其优势和其局限性。没有任何个人和组织能掌握所有知识和信息，因此，基于不完备的知识和信息，任何个人或组织所作出的决定或判断就有可能与真正的实际情况有差异化。如何尽量缩小由于不完备的知识和信息所带来的误差，应该是制度设计或创新所必需解决的问题。

关于干部人事任免问题，在对某人是否具备领导才能和组织才能的判定上，组织人事部门的专业判断较一般的群众准确。但是，对于某人为人是否公道正派，是否具有为公众服务的品质，组织人事部门的判断就不如一般的群众的集体判断，这也就是组织人事部门的局限性，这是因为群众和待提拔任用的人选长期在一起生活工作，而组织人事部门的专家与待提拔任用的人选接触时间非常有限所致。《论语》中云：“视其所以，察其所由，观其所安，人焉廋哉？人焉廋哉？”[5]。但要做到圣人所说的，是要相当时间和条件的，在这方面群众就比组织部门有优势。可以说，组织人事部门与普通群众在基层领导干部人事任用方面的优势和局限性成互补关系。因此，如何发挥组织人事部门与普通群众的优势，克服双方的盲点，是创新和完善党政领导干部选拔任用制度所必须解决的问题。

自“五四”运动开始，“德”先生登陆中国以来，多少仁人志士都想在中国本土移植西方民主，想用民主的手段来救中国，实现中华民族伟大复兴的梦想。在眼下的中国，西方民主在西方文化社会背景下的巨大成功，给国人产生了深刻的影响。受西方民主思潮的影响，在很多人看来，民主是和选举联系在一起的，也就是说只要不选举国家各级政府领导人，那么就不是民主。问题真的是这么简单吗？首先我们要承认西方式的民主，在主要西方国家取得了非常大的成功。不承认这一点，就不是实事求是的科学态度。另外一方面，我们一定要注意到西方的民主制度是在西方文化背景下培育出来的，在中国传统文化背景下是否适用，从科学实证的观点出发，在没有取得成功之前，任何人是不能轻易给出一个肯定答案的。

如果就“海选”这种方式而言，其本身也存在局限性。首先，如果用“海选”这种方式选出的人不愿意担任领导干部，那不是白忙活一场？其次，如果用“海选”这种方式选出的人不具备领导和组织才能，那对本单位或组织将来的发展不是也不恰当？当然，有人会说，没有人天生就具备领导和组织才能，领导和组织才能可以在当领导过程中来学习充实。诚然，这道理也没有错，但是我们要承认有的不具备领导和组织才能的同志，就是担任了领导工作较长一段时间后，也没有学到多少领导和组织才能。究其原因，我们如果承认社会分工，那么领导就是一种职业。从社会分工一般原理可以知道，不存在某个人能够胜任任何职业。因此，有的同志不具备领导才能，就是通过领导实践活动来学习，最终也不会有多大进步。如何克服上述“海选”固有的弊端，是创新和完善党政领导干部制度必须考虑的问题。

其实，选举还与选举文化相联系，好的选举文化才能导致好的选举结果。简单地说，选举文化首先是失败者要体现出对选举结果的尊重，而不是失败之后诉诸于暴力或武力；其次是选举活动要远离贿选和暴力；再者是有赖于选民负责任地踊跃参加。因此，良好的民主是一部非常复杂而又精密的仪器，群众需要学习，领导也需要学习；没有良好的选举文化，也就不会有良好的民主。

在上述分析基础上，本文针对基层科处级党政领导干部的任用，提出“海否”和“海免”主张。所谓的“海否”是相对“海选”而言，其具体做法是上级组织人事部门有基层科处级党政领导干部的提名任免权，在任命公示之前，组织本单位全体工作人员，对待任命的人选投信任票，信任票有三个选项：同意、弃权、反对。投票要现场计票，要现场宣布投票结果。只要反对票不超过50%，组织人事部门就可以正式任命公示，否则，组织人事部门就不能任命该人选，只能重新提出待任命的人选，再进行其信任投票。参加“海否”投票的人数至少必须达到本单位全体工作人员的三分之二，其投票结果才有效，否则，投票结果无效。

“海否”制度是针对基层科处级党政领导干部的任用而言，而“海免”制度是针对基层科处级党政领导干部的罢免而言。在某干部任职期间，上级组织人事部门或普通群众可以启动“海免”程序，就是在上级组织人事部门的主持下，组织本单位全体工作人员对不信任的领导投罢免票，罢免票有三个选项：罢免、弃权、留任。如果赞成罢免的比率超过50%，那么该干部就应该被罢免，否则，该干部就应该继续留任。如果是由本单位普通群众来启动“海免”程序，必须要有百分之二十以上（含百分之二十）职工签名，才能提出。

笔者认为，中国目前还不具备全国范围内“海选”党政领导干部和部门领导干部的条件，但具备实行“海否”科处级党政领导干部和部门领导干部的条件，将来能否“海选”党政领导干部和部门领导干部，由未来的形势和条件来决定。对于厅局级以上的党政领导干部和部门领导干部的任用还是按照《干部任用条例》来进行，对于科处级党政领导干部和部门领导干部的任用在《干部任用条例》中加入“海否”和“海免”程序，创新后的科处级干部任免流程图如下：

图3 科处级党政领导干部和部门领导干部选拔任用流程

图4科处级党政领导干部和部门领导干部罢免流程

对于科处级党政领导干部和部门领导干部选拔和罢免，分党政事业单位和乡镇县分别考虑。特别值得指出的是，图3中的前三种情况是从本单位或地区选拔领导干部或领导干部连任情况，第四种情况是上级组织人事部门认为需要从外单位或地区调入领导干部时，可以先不正式任命该领导干部，而让该领导干部试用一年，一年后如果该领导干部能够通过“海否”程序，组织部门就给予正式任命。“海否”和“海免”这个制度能否成功，取决于参加“海否”和“海免”投票的人选。对于党政事业单位，提拔一个科级领导干部，如果有科室存在，那么参加“海否”投票的人选就是科室的全体工作人员；如果没有科室存在，那么参加“海否”投票的人选就是处室的全体工作人员。当然，如果是提拔一个处级领导干部，那么参加“海否”投票的人选就应当是处室的全体工作人员。对于乡镇县，提拔一个乡镇领导干部，那么参加“海否”投票的人选就是村两委班子成员和有公务员资格或事业编制的乡镇工作人员。如果是提拔一个县级党政领导干部，那么参加“海否”投票的人选就是全县副科级以上公务员。

上述制度设计有如下好处：

（1） 上级党组织人事部门始终掌握着干部的任用提名权和决定权，符合党管干部和群众公认这一组织原则。

（2） 群众没有“海选”权，但有“海否”这一民主权利。从制度上保证了人民群众对本单位或本地区的事务有一定的发言权。

（3） 干部群众通过“海否”这一较低民主形式的实践和学习，为将来实现更高级民主形式打下基础。

（4） 从制度上保证了科处级领导干部在实际工作中，不仅要向上级看，而且还要向群众看。那种只向上看，不向下看的科处级领导干部，在下一任期争取连任的时候就面临着被群众“海否”下来的可能性。

（5） 流程设计体现“从群众中来，到群众中去”的我党优良传统，用“海否”来实际检验人事任用的正确性，以贯彻“实践是检验真理的唯一标准”。

（6） 从流程设计上，通过真实的民意实现了对组织人事部门的制约，而且这一制约是低成本而高效的，从而可以在制度层面上将“买官卖官”用人腐败现象控制住。

下面用案例来模拟说明“海否”运作过程。假定某处级单位需要提拔一处级领导干部，该单位有五位同志进入了上级组织部门视野，这五位同志分别简称为A、B、C、D、E。假定这五位同志的群众支持率为：A同志90%（考虑弃权因素，反对率≤10%，下同）、B同志80%，C同志70%，D同志60%，E同志40%（假定反对率为52%，弃权率为8%）。进一步假定，这五位同志按领导才能和组织才能降序排列为：E、C、B、D、A。虽然，在这五位同志中，E同志的领导才能和组织才能最高，因为其群众反对率为52%，没有得到群众公认，即使E同志走“上层路线”花钱买官，但也过不了群众“海否”这一关。因此，“海否”这一制度设计就从制度层面将有效遏制“买官卖官”用人腐败现象。从理论上讲，上级组织人事部门可以从剩下的C、B、D、A四位同志中任意挑选一位，无论是谁，都可以通过群众“海否”这一关。根据《干部任用条例》规定的六条原则综合考虑，假定上级组织人事部门认为C同志最适合，那么就可以提名C同志担任领导干部，通过群众“海否”程序，然后进行任职公示。

从上述模拟的案例可以看出，实行“海否”这一制度后，群众只是实现了有限的民主（否定大多数群众反对的人担任领导），不仅不与党管干部的原则没有实质性的冲突（干部的提名任免实质上还是上级组织人事部门决定），而且还能在干部任免问题吸收组织人事部门和群众双方有利的一面，尽量缩小双方的盲点，从而达到一种制约与均衡的效果。

本文所提出的“海否”制度与“民意否决制”的相同点是通过“定量”的方法来测量“群众公认”，不同之处有：

（1） “海否”制度是统计反对票，只要反对票不超过50%，上级组织人事部门就可以任命，而“民意否决制”是统计赞成票，赞成票要超过50%，才能进入上级组织人事部门考察范围。相对“民意否决制”来说，“海否”给上级组织人事部门提供了更宽泛的干部选择范围，可以让哪些特别有领导才能，其民意支持率不过半数，但民意反对率也不过半数的同志，能进入上级组织部门的提名范围。

（2） 在群众参与的程度方面，“海否”制度和“民意否决制”有差异。在“海否”制度中，群众是广泛参与，而在“民意否决制”中，群众是有限参与，其实还是由干部选干部，只不过是由过去的上级领导干部挑选干部，变成了由下级干部来挑选干部，离真正的民意还是有差距。

（3） 在领导干部任用流程方面，“海否”制度和“民意否决制”有差异。在“海否”制度中，“海否”程序是在上级组织部门提名后，干部任命公示前，而在“民意否决制”中，其“民意否决制”程序是在上级组织部门提名前。“海否”这种流程的设计可以利用“民意”对上级组织部门实现一定程度上的制约。

综上所述，“海否”和“海免”制度既考虑中国优秀传统文化和国外优秀文明成果，又考虑了中国国情。群众和干部通过在“海否”和“海免”制度中学习和民主训练，可以为将来更高级的民主形式打下了坚实的基础。笔者坚信如果在科处级领导干部选拔和任用中采取“海否”和“海免”制度，将会在广大的基层单位，开创出具有真正中国特色的民主政治道路，一定可以缓和目前基层干群关系严重对立的局面，一定可以建立起和谐的干群关系，从而确保党和国家的长治久安。

参考文献

1、 杨佰俊译注，《论语译注》，为政篇第二，中华书局，2004年5月

2、 新民周刊，“民意成了白城干部任用的决定性意见”，2003年7月28日

3、 邓小平文选，人民出版社，1994。

4、 甄小英，李清华，“以党内民主推进人民民主”，求是，2003年12月

5、 杨佰俊译注，《论语译注》，为政篇第二，中华书局，2004年5月

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