易地扶贫搬迁研究_以山西省五台县为例_程丹

天津农业科学TianjinAgriculturalSciences三农问题研究

2015，21（1）：70-73

——以山西省五台县为例易地扶贫搬迁研究—

程丹1，王兆清1，李富忠2

山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）（1.山西农业大学研究生学院，

摘要：易地扶贫搬迁是帮助农民脱贫致富的重要工程。以山西省五台县易地扶贫搬迁现状为研究对象，针对其存在的问题提

出相应的对策，以期为全国易地扶贫搬迁提供借鉴。

关键词：易地扶贫搬迁；五台县；现状；问题；建议中图分类号：F292

文献标识码：A

DOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2015.01.017

——caseofWutaiCounty，ShanxiProvinceStudyonPovertyAlleviationbyRelocation—

CHENGDan1，WANGZhao－qing1，LIFu-zhong2

（1.ShanxiAgriculturalUniversity,CollegeofGraduate,Taigu，Shanxi030801，China；2.ShanxiAgriculturalUniversity,Collegeof

Software，Taigu，Shanxi030801，China）

Abstract:Povertyalleviationbyrelocationisanimportantprojecttohelpfarmergetrich.Inthispaper,theresearchobjectSituationisthepovertyalleviationbyrelocationWutaiCounty,ShanxiProvince.Appropriatecountermeasureswereputtosolveitsproblems,hopingtoprovideareferencefornationalpovertyalleviationbyrelocation.

Keywords:povertyalleviationbyrelocation;WutaiCounty;currentsituation;problem;suggestion

易地扶贫搬迁是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的新阶段扶贫开发重点工作，是从根本上解决偏远山区群众脱贫问题的重大举措。但当前我国的异地扶贫搬迁仍然面临很多问题和挑战。因此，有必要对易地扶贫搬迁展开深入研究，为实践工作提供理论依据。11.1

五台县易地扶贫搬迁现状

km，东西宽70km，略呈长方形，总面积2869

是忻州地区面积最大的县，km2，辖6镇24乡。五台县属土石山区，按自然条件划分，全县可分为山地、丘陵、平川三种类型。其中，山地21.9万hm2，丘陵2.84万hm2，平川3.6万hm2，全县耕地3.4万hm2。全县常住人口30.11万，其中城镇人口9.07万，乡村人口21.04万，城镇化率30.12%[1]。山西省五台县是35个国家扶贫开发工作重点县之一，燕山—太行山连片特困区中五台县也在其列。该县部分地方生态环境恶劣、基础设施薄弱、信息资源封闭、社会发育落后，是扶贫开发最难啃的硬骨头。

1.3五台县易地扶贫搬迁的阶段性成果

易地扶贫搬迁是解决居住在生产生活条件恶劣边远贫困群众脱贫致富的一种有效途径，五台县人民政府高度重视此项工作，通过加强组织领导，协调配合，易地扶贫搬迁工作取得阶段性胜利（表1）。

概念界定

易地扶贫是指由地方政府组织实施，以“政府引导，群众自愿”的原则，将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到基础设施较为完善、

并在后期给予移民产业生态环境较好的地方[1]，

扶持及技能培训帮助，调整其经济结构和拓展其

五台县概况

五台县位于山西省东北部，县全县南北长50

增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富。1.2

收稿日期：修订日期：2014-11-04；2014-12-02基金项目：（2014-040）山西省城乡一体化研究

作者简介：程丹（1988—），女，江苏徐州人，在读硕士生，主要从事农业经济管理方面的研究。

第1期易地扶贫搬迁研究——程丹等：—以山西省五台县为例

表1

五台县易地扶贫搬迁迁入迁出情况

·71·

迁出情况

年份

迁出乡镇

20112012

白家庄镇石咀乡、建安乡、东雷乡

涉及村庄个数523

迁出户数4071063

迁出人数10002800

新建新区

新村地址（名称）樊家坪、窑兴新路口村、东建安村、东雷乡政府旁

2013

东雷、豆村、东冶、高洪口、台城、神西、灵境

33

1673

4000

南茹村、东冶北街、东雷乡政府旁

14703536迁入户数211873

迁入人数5702350

迁入情况城镇安置迁入户数1540

迁入人数3740

分散移民迁入户数42190

迁入人数56450

并村移入迁入户数00

迁入人数00

[**************]

五台县根据实地情况，在尊重移民群众意愿

的基础上，对移民对象进行不同形式的搬迁，2011和2012年全部移民都已搬迁，2013年分散搬迁移民、合并到其他村的移民已全部搬迁，只有部分移民新区仍在建设中，少数村民未搬迁。22.1

五台县易地扶贫搬迁的现实意义

新村，促进了新农村建设；在乡政府旁建设移民新

区亦或由移民在县城自购单元楼，使农村人口向城镇集中，扩大了城镇的规模和数量，有利于基础公共设施不断完善，推进城镇化。3

五台县易地扶贫搬迁中存在的问题

扶贫搬迁是一项切实可行、惠国惠民、可持续

改善迁出地生态环境

五台县部分搬迁地位于边远和地质灾害地区，由于生存环境恶劣，贫困群众为了生存，唯一的方式就是加剧对资源环境的掠夺性开发，往往存在乱砍滥伐、过度放牧等现象，一定程度上造成了生态环境的破坏。易地扶贫搬迁工程实施后，迁出地成了无人居住区，耕地退耕还林，减少了对林木的人为破坏和水土流失，恢复了自然风貌，生态环境显著改善。

2.2提高移民生活质量

五台县易地扶贫搬迁工程不仅使贫困群众从自然和生态环境较差的地方搬迁到基础设施较为完善、生活环境较好的地方，彻底解决了贫困群众吃水难、行路难、用电难、就医难、上学难等问题，而且改变了群众的思想观念和生活方式，提高了移民的生活质量，使他们能够融入现代社会，为彻底脱贫致富创造条件。

2.3推进新农村建设和城镇化进程

五台县政府在对迁出贫困人口安置时，采用中心村安置、投靠亲友安置、无土安置、集中安置等多种方式。政府因地制宜，在村庄集中建设移民

的民生工程，其成功地避开就地扶贫投资大、操作

难、破坏生态环境等不足，并能有效保护生态环境，提高群众生活质量，推进新农村建设和城镇化进程，最大限度地消除贫困。但着眼实际，扶贫搬迁中也存在各种各样的问题。3.1资金问题

3.1.1搬迁安置补偿标准低对于收入较低的贫困群众而言，国家的补偿是其搬迁资金相当重要的一部分，补偿力度大，则搬迁相对顺利，补偿力度小，则搬迁会受到阻碍。根据山西省扶贫办的文件精神，五台县按5000元·人-1补助标准执行。其中建房补助4200元·人-1，公用基础设施建设补助800元·人-1。但是随着物价飞涨，建房费用大幅增长。按每平方造价1000元左

需2万元，配套设施建设费右，每人20m2计算，

用按最基本的水、电、路和休闲广场计算，100户

每人400人的集中居住小区需要164万元[2]，4100元，按现行公共基础设施补助800元·人-1，

移民仍需自筹3300元。较低的搬迁安置补助标准，较高的移民搬迁成本，必然会使部分移民放弃搬迁的想法。

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天津农业科学第21卷

3.1.2融资渠道窄，资金监管力度小易地扶贫搬迁资金来源单一，一般依靠国家补偿和群众自筹来解决。然而，国家对扶贫搬迁的补助资金有限，但搬迁的群众收入较低，绝大部分搬迁农户只能靠借款和贷款完成搬迁。虽然五台县政府印发的《五台县农村住房抗震改建试点的实施意见》中规定，对迁建到集中安置点符合抗震和节能要求住房的农户，除可享受扶贫搬迁补偿外，每户还可以补贴抗震改建补助资金3万元，但仍不能解决巨额的搬迁成本。扶贫资金是扶贫搬迁的专项资金，数量相对短缺，更应该全部用在扶贫搬迁工程上。但是地方政府对资金监管力度不够，针对性不强，致使专项资金一改原本的用途，本已短缺的资金更显紧张。

3.2土地问题

3.2.1搬迁地土地资源闲置

五台县政府规定，

已移民搬迁后，统一实行原有山林经营权不变，

享受退耕还林补助的政策不变，仍归移民户所有，同时还允许移民回原村耕种土地。但是贫困群众从原居住地搬出以后，由于距离原居住地距离较远，部分群众就放弃了原有的耕地，不再从事农业生产，转而从事二三产业。再者搬迁地受到地形地貌限制，基础设施差，道路不通，水电短缺，大部分耕地及林地资产不适合流转，遭到闲置。

3.2.2新建安置点占用耕地在易地移民搬迁选择安置地时，首选占用非耕地，但是集中安置时，规划区不免占用部分耕地。在2013年五台县易地移民搬迁中，东雷乡在2012年移民的基础上

全部为耕地。豆村镇扩建，共计划占地2.67hm2，

新建移民新区，占地6.14hm2，其中耕地4.93

茹村乡集中建移民新区，全hm2。计划占地10hm2，

可想部为耕地。仅3个乡镇就占用耕地17.6hm2，

而知，五台县易地扶贫搬迁工作全部完成时肯定会占用更多的耕地资源。

3.2.3迁入地土地分配少易地扶贫搬迁采取“无土安置”原则，下山搬迁后没有土地等基本生产资料作为保障。对于部分迁出群众来说，搬迁意味着失去了原本赖以生存的土地，生活失去了保障。对于这一情况，五台县只有建安乡政府承诺，在移民新区建房的移民群众，每人可无偿获得属于乡政府所有的东坝农场稻地0.03hm2，而五台县其他乡暂无土地分配政策。

3.3就业问题

3.3.1搬迁户就业能力低搬迁户在搬迁以前，大部分群众文化素质低，主要从事农业生产或者养殖牲畜，靠体力和经验来耕作、养殖，缺乏现代企业所需要的非农技术，缺少外出就业的能力。当移民搬迁到新的安置点后，没有土地等基本生产资料作为保障，传统农业种养经验也无用武之地。加之自身素质的限制，外出务工的积极性不高，使搬迁群众很难在竞争激烈的市场中找到一份满意的工作，生活陷入新一轮窘境。3.3.2

移民就业信息不畅也是造成就业困难的重要原因之一。通过对五台县已经实施易地扶贫搬迁的移民村调查发现，移民获得就业信息的主要渠道往往是亲友介绍和政府组

就业信息不畅

织。他们大部分对互联网比较陌生，缺少对就业信息寻找和运用的能力，所以只能通过简单的关系网及较少的方式掌握就业信息。就业信息不畅，使大量劳动力滞留在安置区。

3.3.3对移民培训不足易地扶贫搬迁的主要对象是贫困农户，其文化素质和劳动技能往往低于当地平均水平，适应新环境能力、就业能力和发展能力也相对较差。但是，目前五台县政府对移民就业的重视程度不够。劳务输出作为当前政府引导移民就业的主要形式，缺乏长期的、系统用的移民就业就决方案和相关政策。同时，由于政府掌握培训资源，造成移民培训难以向专业化、市场化发展。44.1

易地扶贫搬迁存在问题的相关对策

资金方面

4.1.1提高扶贫搬迁补偿标准扶贫搬迁补偿是扶贫搬迁工作中最重要的资金来源。当地政府一定要积极争取更多的国家和省上易地扶贫搬迁项目，增加易地扶贫搬迁资金的投入总量，提高搬迁户人均资金补助标准[3]。只有提高补偿标准，才能从根本上缓解地方政府和移民的筹资压力。不仅如此，还要将搬迁补偿按梯度发放。政府要对移民农户进行摸查，将其分为高收入户、中等户、低收入户3个层次，可以适当将高收入户和中等户的补偿资金匀给低收入户，保证低收入户得到更

使移民搬多的补偿资金[4]。补偿资金按梯度发放，

迁补偿资金更好地利用，最大限度的帮助真正需

第1期易地扶贫搬迁研究——程丹等：—以山西省五台县为例

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要帮助的贫困户，推进搬迁进程。

4.1.2拓宽融资渠道，加大资金监管资金短缺

要整合相关政策资金，将易地制约移民顺利搬迁。

扶贫搬迁补偿、宅基地复垦补偿、危房改造补偿、库区地质灾害区安置补偿、新农村建设资金、整村推进资金、农村公路通达工程等项目资金整合，充分发挥各项扶贫资金在易地扶贫搬迁中的整体效应。其次，扶贫搬迁资金的使用到位。每年从国家分配到省的各项专项资金应实行从上到下一条线，专户下达，封闭运行，由专职机构负责管理使用、审计和监督，以确保资金及时、足额、同步到位，提高扶贫搬迁工程的建设效益[5]。现行的易地扶贫搬迁政策无建设用地指标保障，致使移民搬迁安置区建设用地指标无法落实。所以政府要明确易地移民搬迁用地指标，保障搬迁用地需求，减少对耕地的占用。倘若不得不占用耕地的，应建立易地扶贫搬迁建设用地与农户宅基地复垦对接制度，即时制定耕地占补平衡计划，确保耕地数量不减少，质量不降低[6]。

4.2.2盘活搬迁地闲置土地资源政府要切实加强对盘活闲置土地工作的领导，对闲置土地详细调查，系统掌握可使用的闲置土地的分布、数量及性质，建立闲置土地资源信息库，为盘活闲置土地工作打下基础。建立新增建设用地指标和闲置

政府要引导帮土地处置适度挂钩机制[7]。同时，

扶，为搬迁地土地开发利用提供便捷优质的服务，加快搬迁村土地开发利用。4.3就业方面

4.3.1加大移民后续产业发展扶持力度迁入区各级政府要结合各种产业发展需求，最大程度地筹集资金，安排相应的后续产业发展专项扶持资金。整合相关项目、资金、信息、技术等资源，帮助搬迁群众因地制宜地发展成本较小、技术要求不高、风险不大和有特色、有优势、有市场、见效快的后续产业[8]。对吸纳一定比例扶贫搬迁移民

对于自主创业稳定就业的企业，适当减免税收[9]；

的移民，政府应该对其出台一些创业优惠政策，减4.2土地方面

4.2.1建立易地扶贫搬迁专项用地制度

轻移民创业的经济负担[10]。

4.3.2积极引导移民就业，加强对移民的培训对于移民搬迁后丧失经营土地条件的移民，进行积极引导，增加其外出就业的信心和动力，鼓励他们就业。政府要根据移民的素质及就业意向，制定出符合移民需求的培训计划，使得专业的设置和培养的目标尽量达成一致。同时通过培训，提高移民的科学文化素质、劳动技能，使移民真正体会到接受培训的有利之处，进而为移民参与市场就业提供有力的竞争力。4.3.3

解决移民的就业首先要提供及时、畅通的就业信息。政府应建立健全移民信息系统和劳务信息网络平台，就移民的基本能力、就业意向、教育水平等做出统计，以便劳

完善就业信息平台

务输出时更有针对性。同时政府应该完善就业信息网，尽可能多渠道的获取招聘信息并公布上网，在对移民进行电脑培训基础上，提高移民及时了解就业信息的能力，促进移民就业工作的开展。

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