关于陕南三市移民搬迁的政策建议

关于陕南三市移民搬迁的政策建议

王彦青

我省陕南汉中、安康、商洛三市，北靠秦岭、南依巴山，地处中国南北气候过渡带。由于该地山体多为板岩、片岩、页岩等岩性松散的岩石，地形陡峻、相对高差较大，受“５．１２”地震影响，在强降雨的作用下，很容易发生多点域、突发性、毁灭性的地质灾害。２０１０年７月，陕南地区先后出现了多次大范围降雨，部分地区出现百年一遇的特大暴雨，引发山洪、滑坡、泥石流等重大自然灾害，受灾范围之广、强度之大、损失之重历史罕见。为从根本上解决居住在地质灾害带、生态脆弱地的居民长久发展，省委、省政府决定，从２０１１年起，计划用１０年时间，对陕南三市２８县居住在深山半坡和滑坡点的６０万户２４０万人群众实施移民搬迁。如此规模宏大的移民工程，是新中国历史上规模最大的一次移民。移民搬迁是一项涉及群众面广、政策性很强、工作头绪多的系统工程，需要各级政府的大力扶持。对此，提出以下几点建议：

市搬迁安置２４０万人，相当于秦巴山区８－９个中等县人口。要让搬迁人口活得体面、活得有尊严，搬迁安置地需要建设必要的水、电、路、信等公共基础设施，需要发展必要的科、教、文、体、卫等社会事业。参照近年来陕南农村新社区建设实践，公共基础设施建设投入人均约３万元左右，按此推算，２４０万人需要投资９２０亿元，每年需要９２亿元，远远超过陕南三市政府可支配财力总和（２０１０年陕南三市财政一般预算收入仅为４３．８１亿元，其中：汉中１８．６亿元、安康１３．２亿元、商洛１２．０１亿元）。

３、加大移民建房补助投资规模。目前仍然居住在地质灾害带、生态脆弱地、边远中高山的农民，长期在“十年九灾”当中煎熬，多数是扶贫攻坚中“最难啃的骨头”，安康现有７５万贫困人口中９０％是这部分农民。要让这部分居民般地动，一方面需要提高移民搬迁建房补助标准。目前农民建１３０平米的砖混结构房每户投资８－１０万元左右，按照现有的异地扶贫搬迁、危房改造、生态移民搬迁和灾后恢复重建政策算，人均建房补助２５００－３８００元，每户约１－１．５万元，特困户加补１万元，地方政府对农户３万元贷款贴息，农户建房补助加上政府贴息贷款共计５万元左右，仅为建房费用的一半，因此，这导致贫困居民“想搬家、搬不起”。另一方面需要加大搬迁人口的投资计划规模，现有的国家安排的异地扶贫搬迁、危房改造和生态移民搬迁投资规模，陕西省每年合计４亿元左右，安排建房补助总人口２０万人左右，其中安排陕南三市仅仅约６万人，远远少于陕南三市移民搬迁２４万人年度任务。

４、加大产业发展政策扶持力度。陕南三市搬迁移民多数将走出大山，原有的宅基地、耕地必将退耕还林、还草。也就是说，搬迁农民将放弃

一、需要中央给予的扶持政策

需要中央给予的扶持政策主要包括：

１、增加建设用地指标。大移民需要大建设、大安置，需要较大规模建设用地。建设用地多少与安置方式紧密相连，安置方式不外乎进城镇安置、农村新社区集中安置、单家独户分散安置，按农户建房占地平均每户一分地计算（６６．７平米，是现行农民宅基地政策许可面积的一半），６０万户建房需要６万亩，加上公共基础设施、公共活动场所、公共绿化面积，共需要约１２万亩建设用地，每年上万亩。建议中央追加我省用地指标，并且将移民搬迁的土地指标在我省用地指标盘子中单列。

２、加大公共基础设施和公益事业投资。陕南三

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原有的生产、生活资料，需要谋求新的生存和发展的出路。要让搬迁农民真正“搬得出、稳得住、能发展”，一方面需要加大农民技能培训投资力度，让农民充分掌握生存和发展的新技能，在更大的行政区域内生存与发展。另一方面需要加大对陕南三市产业发展扶持的投资，让陕南三市特色优势现代产业以更快的速度发展，吸纳更多的搬迁人口就业。

５、出台有利于人口迁民搬迁的政策。

目前，陕南三市总人口９００余万，人均占有资源是“八山一水一分田”，资源承载人口的能力已达极限，人口需要向秦巴地区之外迁徒。陕南三市的耕地特征是“山高、沟深、坡陡、土薄”，在“南北气候过渡带、降雨大”自然特征和“年复一年耕种”人为扰动下，很容易出现地质灾害。以安康市为例，２００９年全市有８个地质灾害高发区面积为６１７３平方公里，占全市国土面积２６．４％；９个中度易发区面积８２２２平方公里，占全市国土总面积３５．２０％；地质灾害隐患点１５２２处（滑坡１３５３处、崩塌７１处、泥石流９６条、地面塌陷和裂缝２处，直接威胁人口２３５２１户、９５３９３人）。２０１０年７月１８日和２４日安康境内普降特大暴雨，新增地质灾害隐患点４０００余处。从根本上、彻底解决地质灾害对人生命财产的威胁，就需要对依然居住在地质灾害带的大量人口实行移民搬迁，人口搬迁走向是：绝大部分到安康的浅山和川道，部分人搬迁到安康境外、甚至陕西境外。因此，需要国家出台有利于秦巴人口迁徒落户的鼓励政策。

助，使搬迁安置地公共基础设施得到建设，让搬迁农民真正活得有尊严。

３、加大省级财政投入。往年，全省生态移民、扶贫搬迁、易地扶贫搬迁、危房改造等工程的投资，主要是国家投资，省财政只有１０％左右的配套，陕南三市移民搬迁规模很小，每年约５－６万人。建议省财政安排必要的移民搬迁专项投资，补贴农民建房，促进公共基础设施建设，以推动每年２４万人搬迁。

４、出台建材财政补贴政策。从安康市２０１０年“７．１８”灾后恢复重建实践看，当年有灾民３．１万户、约１２万人建房，由于农民建房和公共基础设施建设的规模大、时间紧，引起当地建材价格猛涨。如砖价由灾前每块０．２５元，涨到０．５０元左右；沙子价格由一方２０元，涨到４０元左右，这加大了搬迁农户的费用负担。省政府决很有必要出台建材财政补贴政策，平抑建材市场物价，降低农民搬迁成本，防止农民“因搬致贫”。

三、需要县区政府制定的扶持政策

县区政府是移民搬迁的组织者、实施者，需要制定和出台的政策和措施有：

１、高质、高效地编制移民搬迁规划。大规模移民搬迁需要“规划先行”。编制高质量，科学的移民搬迁规划，有利于加快城镇化、新农村建设步伐，也有利于推动城乡协调发展。县区政府要明确涉及移民搬迁规划相关内容的一系列意见。

２、提供高质、高效、低价的公共服务。宏大规模的移民搬迁工程是一个复杂的系统工程，几乎涉及政府各个部门，任何一个政府部门的工作态度、工作效率、工作质量，都会影响移民搬迁工程的进程，甚至影响社会稳定。因此，县区政府需要制定必不可少的政策，提高部门服务效率和质量，降低相关行政收费标准，降低农民搬迁成本，坚决杜绝少数部门在移民搬迁中“搭车收费”。

３、制定新的农民建房占地标准。按照土地管理法，农民建房占地每户约１．５分（９９．９９平米）到２分地（１３３．３３平米），陕南三市多采用２分地标准，这

二、需要省政府给予的扶持政策

需要省上给予的扶持政策主要包括以下几个方面：

１、倾斜省级建设用地指标。建议全省建设用地指标适度向陕南三市调剂，以保障居民搬迁工程顺利实施。

２、倾斜省基本建设投资。将国家投向陕西的生态移民、扶贫搬迁、易地扶贫搬迁、危房改造等资金，以及水、电、路、信、科、教、卫、文、体等公共基础设施和民生项目投资，向陕南三市倾斜，使陕南三市搬迁农民享受国家建房补

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个标准，对于单家独户建房来讲，是比较合适。但是，单家独户建房，土地浪费严重，加大了公共基础设施投资。大规模移民搬迁，更多地应该采用集中安置、进城（镇）安置，需要按照实行最严厉的耕地保护制度，制定新的农民建房占地标准，引导农民向城镇、农村新社区集中，一方面，大力推进城镇化步伐、促进农村新社区发展，抵制农民建房贪大求洋、浪费钱财的不良行为；另一方面，节约建设用地指标，节约极其有限的平坦、开阔的好田地、好资源。

４、出台政府财政贴息贷款政策。贷款建房是长期以来农民建房的普遍现象，政府财政贴息贷款政策在陕南三市也有实践。根据实践情况看，有必要出台政府财政贴息贷款扶持农民建房政策，根据农村特困户、贫困户、温饱户、富裕户不同状况，制定政府财政贴息贷款规模、贴息规模、贴息年限，让农民永远离开地质灾害、生态脆弱地，尤其

要让真正的贫困群众通过搬迁走出“贫穷—受灾—贫穷”怪圈。

５、出台新的农村干部报酬政策。宏大规模的移民搬迁工程，涉及群众广、政策性很强、工作难度大，稍有不慎矛盾四起、造成社会不稳定。根据多年来安康市实施生态移民、扶贫搬迁、易地扶贫搬迁、危房改造等工程实践看，实施农民搬迁工程，农村干部既是不可或缺的力量，也是中坚力量。但是，多年来，农村干部报酬很低，村支部书记、村委会主任、村文书每年报酬约为５０００元左右，仅仅相当于农村小工两个月工资（现在，农村小工工资是每天６０－８０元），影响了工作积极性和主动性。很有必要出台新的农村干部报酬标准，提高移民搬迁工程项目村干部的工资待遇，让农村干部积极投入到移民搬迁工作中来，让农村干部真心

★作者单位：安康市发展改革委★编

辑：徐田江

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程建设领域未批先建问题的调研，认真研究这类问题的表现形式、产生的根本原因，从制度建设上提出对策建议。二是要开展统一规范的有形市场建设调研，了解我省有形市场建设情况、运行状况，积极借鉴兄弟省份成功经验，探索我省建设有形市场新模式。三是加强工程建设领域违规使用土地问题的调研，积极探索科学集约用地和保障经济发展相协调的土地供应机制。四是围绕工程质量低劣问题，解剖典型案件，查找当前工程质量监管的薄弱环节和漏洞，提出完善工程安全质量保障机制的对策建议。

３、进一步完善诚信体系建设。加快工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设，科学合理设计项目信息公开的范围、内容和方式，完善工程建设领域信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录，整合有关部门和行业信用信息资源，建立综合性数据库。充分利用各种信息平台，逐步形成互联互通的工程建设领域诚信体系，实现全行业诚信信息共建共享，并将相关信用信息纳入全省统一的企业和个人征信系统。建立健全失信惩戒制

★作者单位：陕西省发改委经济研究所★编

辑：徐田江

度和守信激励制度，严格市场准入。

４、着力推动有形市场建设。按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，坚持政事分开、政企分开，打破地区封锁和行业垄断，整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场，为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。按规定必须招标的工程建设项目要实行统一进场、集中交易、行业监管、行政监察，并充分利用网络技术等现代科技手段，积极推行电子化招标投标。

５、积极将专项治理活动转为常态管理。从排查和重点抽查结果来看，工程建设领域环节多、战线长，问题突出、原因复杂，必须要将短暂的、临时性的专项治理工作转变常态管理，才能从长远的、根本上解决问题。从当前来看，建立治理工程建设领域突出问题的长效机制，首先就是要建立长效的机构统一协调，才能真正取得实效。

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