%98录用正式与非正式制度的冲突与融合

２００８年第３期（总第８７期）

行攻趁坛

ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥＴＲＩＢＵＮＥ

Ｎｏ．３２００８

ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．８７

我国公务员录用正式与非正式制度的

冲突与融合

弓联兵，王青梅

（安徽师范大学政法学院，安徽芜湖２４１００３）

摘要：我国的公务员录用制度是从中到西、由古至今的特殊传承结果。这就导致了其正式制度与非正式制度

三方面的冲突：传承的冲突、认知的冲突和实践的冲突。这些冲突集中体现为“德才兼备”、“官本位”等非正式制度对制度模仿的影响。解决冲突的办法就是实现公务员录用正式与非正式制度的适应性和继承性融合。关键词：公务员录用；正式制度；非正式制度

中图分类号：Ｄ６３０．３

文献标识码：Ａ文章编号：１００５—４６０Ｘ（２００８）０３—００５５—０４

公务员录用正式制度，按照狭义理解，仅是人为制定的“正式规则”，也就是指围绕公务员录用而制定的相关法律法规、录用流程、考试程序与内容设计等体系制度。这种按理性意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种安排仅仅是公务员录用的正式制度，而人们对这种正式制度的公正性与合理性的判断，往往影响着正式制度的运行与变迁，录用的正式制度只有在

突出表现在以下三个方面：

（一）传承的冲突

“考任”是正式制度中的中性制度，是关乎选拔的技术性安排，它与非正式制度特别是带有政治性的意

识形态联系较弱，表现为与非正式制度的无关性或低

关联度。“考任”这种中性正式制度的模仿，不需要或很少需要非正式制度作出相应的融合或变迁，因此，在不同社会，具有不同非正式制度的环境，“考任”都能存在且适用。西方文官录用制度对我国古代科举制进行了借鉴，借鉴的仅仅是“考任”，即通过考试实现官员的选拔和任用，其考试内容并没有如科举制一样以官方意识形态为主，这种不同于我国古代科举制的内容设定，是西方引进外来制度适应良好的重要原因。

我国对西方文官录用制度的移植却不同于西方对科举制的引进。西方文官录用制度的运作对象是事务类公务员，我国录用制度的对象是非领导职务公务员。事务类公务员是在“政治中立”的前提下负责日常的行政事务，因此西方文官录用考试主要是为了考查考生处理日常事务的能力，而非决策、领导能力，在此基础上进行的职位分析必然是静态的，在此基础上的内容设定也必然与拟招职位相匹配的能力相关。而我国公务员录用制度的运作对象虽然ｔｇ是非领导职务的公务

社会认可时才能发挥其应有的积极效能，这种主观性

的制度认可就属于录用的非正式制度。较之正式制度安排是人们有意识的规则创造．公务员录用的非正式制度则是人们长期形成的包括官员考选的价值信念、伦理规范、道德原则和意识形态等因素。非正式制度与正式制度共同组成约束组织和个人行为的制度环境，两者的结合才是公务员录用制度的真正含义。之所以对录用的正式与非正式制度作共同的关注，是因为我国的公务员录用制度有着特殊的历史缘起。它既不完全是科举制的内生和演变，也不完全是从西方到中国的强加与照搬。而是中国与西方相互影响的结果，也是古代与当代上下接续的产物。

一、公务员录用正式与非正式制度的冲突

当前我国公务员录用正式与非正式制度的冲突，

收稿日期：２００８一Ｏｌ一０２

基金项目：安徽师范大学人文社科青年基金项目（２００７ｘｑｎｌｌ）。

作者简介：弓联兵（１９７９一），男，陕西成阳人，安徽师范大学政法学院教师，主要研究方向为比较政治、当代中国政府与政治；

王青梅（１９８ｔ—ｙ，女，黑龙江佳木斯人，安徽师范大学政法学院教师，主要研究方向为公务员制度和公共人力资源管理。

公务员研究

员，但通过晋升制度，领导职务的公务员也将从这些非领导职务的公务员中产生，这是与西方文官制度最大的区别。因此，对考生的考查，固然要衡量其与拟任职位相匹配的能力，但也要重视考生领导与决策的潜能。中西公务员录用的运作对象表面相似但存在着实质性的差异，而我国却在此前提下大量引入西方文官录用制度的内容和程序，在引入“考任”这一中性技术的同时，也引入了西方英美国家“考任”的内容和程序。这种录用考试内容和程序的设定往往是国家的制度环境要求与相关非正式制度的体现，因而我国当前的公务员录用制度，很多内容的设定和程序的安排都带有西方

２．“官本位”与“商官二元化”的官文化差异在西方的政治文化中“商官二元化”的传统比较深厚，“宗教平等观否定某种职业荣誉的唯一性，肯定多种职业的合理性；官职是获取财富的途径之一，但不是最好的途径，商业则直接帮助人们通往致富之路”。［２＂趋利动机是不可避免的，重要的不是趋利动机的消失，而是趋利动机的多元。西方文官制度的设置将拥有权力的政务类公务员排除在文官录用制度的运作范围之外。这样就在无形中减轻了文官录用制度运行的压力，

因为它无论如何都不是西方社会实现财富的良好途径。因此文官录用考试也仅是众多重要考试中的一种，

“作弊”和“权力寻租”的现象也不会在录用的各环节中过多的出现。

我国几千年的官僚政治、科举制的不断强化导致了“官本位”这种非正式制度的“锁定”，使之很难被抛弃和改变。虽然随着市场经济的发展，逐渐减少着“官

价值和伦理的色彩，这必然和我国的许多非正式制度

相冲突，造成正式制度实践的诸多困境。

（二）认知的冲突

１．“高道德自律”与“低道德他律”的冲突

长期以来，我国对于行政人员的道德期望是全心全意为大众服务，具有纯粹的无私奉献精神。这种由“道德人”假设所承认的人的善性的一面使人们相信人的自律而忽视人性的缺陷。往往提出不切实际的道德要求，甚至用不具有普遍意义的“至善境界”来要求所有的行政人员。这种做法必然导致大部分人由于达不到理想境界而使道德的高要求流于形式。西方对人性的认知是“经济人”。因此人们对于行政人员的道德期望是保持冷静和审慎态度的，尽管也要求行政人员的道德因其职位特殊而略高于一般的公民，但基本上注重行政职业道德的具体化和可操作化。亨廷顿认为：“一方面要降低衡量公职人员行为准则；另一方面则要使这些官员的行为大体向此种准则看齐。这样做，行为和准则都有所失，但却能获得准则和行为在总体上的更大和谐。”［１１行政道德的要求虽然不具有传奇式的崇高，却得体、有效、可行，适合民主社会。这个道德原则可能会阻止一些行政人员达至高超境界，但却阻止了更多的低于此水准的行政人员的品德的堕落。人性认知分歧影响了中西在官员录用时的差异。所以，在我国官员录用时选进良好品德的人就以为能够保证整个政府的行政伦理的良好建设，但长期的历

本位”所造成的强烈的一维倾向，但是，虽然摧毁了“官本位”的旧社会载体，但却在实践中不自觉地造就了

“商官一元化”的历史同构体系。在“商官一元化”的影响下，政府官员资格甚至任职趋向于终身化，上级对下

级居于垄断地位，占据着影响或支配他人命运的有力

地盘。［２］ｉ６．－－６７而更为有害的是，职位权力转化为一己私利的现象无法得到有效控制，当权力滥用、以权力换取经济利益、索贿受贿等腐败蔓生且日益严重时，当代我国公务员录用制度的建设就显得异常艰难，因为在以身份取向为尺度的社会．往往伴随着视官职为抢夺社会资源、满足个人私欲之工具的普遍不公的社会现象。在当前“官本位”的影响依然存在的前提下，我国公务员录用的整体程序建设受此影响居多，同样的程序，在西方的政治文化影响下或许能够保证其程序的公正；但在我国“官本位”依然存在，“权力寻租”现象泛滥的情况下，却只能演变成各个疏漏的环节，程序公正难以实现。“官本位”甚至已影响至面试等考查的细节部分，这不能不让我们正视这一非正式制度的影响力和破坏力。

（三）实践的冲突

“社会主义体制的转型是一项最复杂的任务。在这一过程中，有许多互动性变革必须以任何一个大脑都难以完全理解的方式发生。”［，】市场经济的发展强制着我们对西方文官录用制度的模仿，这种模仿也就随之带来各种附着于制度结构之上的西方观念和价值符号，这与植根于中国几千年的“德才兼备”和“官本位”等非正式制度发生的冲突，必然导致实践的种种困境。１．当前我国公务员录用的职位分析，是由西方引进的，在我国的实行尚处于不科学状态：没有相关专家对空缺职位进行科学的评定，从而得出与职位相适的

史实践已经否决了这种高道德的自律观点。西方因为

存在着对人的合理的不信任，认为起服务作用的公务员应该具有高于常人的道德，但这种道德是通过制度的规范和惩罚的力度来实现的，是从“他律”的角度进行的探索。一方面是我国对期望进入政府的人员所作的“高道德自律”的要求，一方面是西方对已经进入政府的人员所作的“低道德他律”的尝试。也正因为如此，

当前我国公务员录用正式制度的设计与运行，不自觉

地受我国传统的“德才兼备“原则的影响，且在面试以及考察阶段有相关的道德考察。将“德才兼备”视作理所当然的录用时的衡量因素，是我国传统非正式制

度——“高道德自律”影响的结果。

能力需求，静态分析方面不够科学；同时，停留在静态的职位分析，仅符合西方的文官制度设计，并不符合我

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公务员研究

国整个公务员制度的运行环境，非领导职务晋升领导职务的可能要求职位分析时不仅要分析出与拟招职位相匹配的能力。还要分析其决策、领导方面的潜能。因

分析带来的新的挑战——充分考虑组织与个人的动态

发展。因此，由专家对职位进行客观科学动态的分析，这是保证整个录用制度在实践中不易变异的必需的技术前提。应然的职位分析应由专家科学地进行，在将个人目标与工作目标结合过程中充分考虑工作现状与人员能力等方面，实现与组织目标及个人职业生涯发展的思路相适，实现职位的区别与相互依存以形成一个有机的整体，从而发挥组织的最大效能。

（二）“专才”基础上的“通才”选拔

公务员录用考试不仅要肩负选拔普通的非领导公务员的任务，还要肩负选拔未来领导职务公务员的任

此，公务员录用的前提——职位分析，不够科学、动态，

是录用正式制度的第一困境。

２．录用的笔试，包括：行政职业能力倾向测验和申论。行政职业能力倾向测验，所测的仅是从事行政事务

工作的潜能，没有测试政务工作潜能的题目，属于“专才”考试；申论，近几年涉及的主要是安全保障问题、三农问题等重大的宏观的问题，属于“通才”考试。笔试内容驳杂，“通才”与“专才”的考查不明晰，是录用正式制度的第二困境。

３．录用的面试，有结构化面试和无领导小组讨论

两种形式。题目的设置往往集中于社会的热点难点问

务。这种公务员整体制度的设计增加了我国公务员录用考试的难度。在这种动态的需求下，对应试者的要求

仅限于与所报职位相匹配就不尽合理了。所以，当前公

题，考查能力包括综合分析、计划组织协调、应变和人

际交往等各种能力，往往与申论重复。面试的设计和考量，过多的受“官本位”、“德才兼备”的影响，是录用正式制度的第三困境。

４．考察，是我国不同于西方的一个环节，但这一环

务员录用制度对选拔人员的素质要求不能简单地定为

“专才”，而是在必然的“专才”基础上的“通才”。录用考试中的“专才”衡量是服务于拟招职位，而“通才”衡量是服务于整个公务员制度的，这种“通才”的衡量就要求录用考试中对考生的决策与领导能力的倾向和潜能的测评。

而目前我国录用考试的题目设置却恰恰与之相

节却是从察举制开始就有的我国的传统。当前的考察

环节主要是对考生的“德”进行衡量。道德有个人道德、职业道德、行政道德，目前考察并未对此作科学的区分，而道德的隐蔽易伪装也要求较高水平的技术操作，我国也还未有此相应的技术水平。在人口处对高道德的关注和要求，是录用正式制度的第四困境。

５．整个录用程序的设定，尤其是职位分析、资格审查和面试等环节，虽适用西方却不能在我国实现相应的功效。因为我国的“权力寻租”现象普遍，在用人的环节因“官本位”的影响尤为严重，在这种情况下，即使录

反，行政职业能力倾向测验因为源自西方，其题目的设

置是服务于西方事务类公务员的潜能考查，主要考查与拟招职位相匹配的“专才”的潜能；而申论面试等题目的设置虽是对“通才”的考查，却是以高难度的热点问题进行的宏观性的难以产生区分度的考查。针对当前录用的这一弊端，应然的解决办法是：行政职业能力

倾向测验应加入决策能力、计划组织协调能力等“通才”能力倾向测验部分；而对申论、面试的题目设置，也

要考虑考生的行政实践经验的缺乏，减少题目的行政

用制度实现了设计的理陛也会因腐败而无法实现其应

有的积极效能。防弊措施的不完善是录用正式制度的第五困境。

色彩，在此基础上加大对考生领导能力倾向的测试。在

科学动态的职位分析基础上，实现“专才”基础上的“通才”选拔，这是在西方文官录用制度移植到我国后，出

二、公务员录用正式与非正式制度的融合

激进式模仿无法给予新意识形态剥除原有意识形态所需的时间和空间，也无法给予社会成员对新意识形态足够长的心理适应期，引进的幅度越大，这种不适应性就越强，冲突也就不可避免。解决当前冲突的办法就是在新的制度环境中，实现公务员录用正式与非正式制度的融合。

（一）职位分析的科学化与动态化

基于我国的国情，职位分析不能仅仅通过专家的

现西方与我国非正式制度冲突的基础上进行的正式与

非正式制度的融合，是公务员录用制度应然层面上的适应性创新。

（三）减少录用过程对道德的过度关注

我国因为“高道德自律”的根深蒂固以及“政府本位”的影响，一直以来都将高道德作为进入政府的重要标准，而历史的实践也已证明，在官员录用时对道德进行关注，用道德作为衡量的标准，不仅没有必要，而且也不具备实践的可操作性，反而成为最易滋生腐败的环节。

在录用时将道德作为衡量标准，其理论逻辑是：行

介入而实现科学化，专家介入仅能保证职位分析如西

方文官录用制度，确定与拟招职位相匹配的能力。我们不仅要实现职位分析的科学化，还要结合自身的制度环境，在科学的前提下实现职位分析的动态化。毕竟无论是外部环境还是行政机关内部以及个人都处于频繁的动态变化中，这是新的时代与特定国情给录用职位

政人员应由有德者居之，有德之人进入政府才能保证

其在政府运作时行有德之事。该理论逻辑的错误在于：行政行为无论是善或恶的，不在于行政个体本身，而在于影响行政行为的环境，环境发生变化，行政行为的性

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公务员研究

质也会发生变化，原来具备善的道德，但随着时间的发展，环境的变化也会使其演变为恶的行为。从这个角度衡量，在公务员录用时ｘ，Ｊ－道德进行关注意义不大。

同时，因目前尚没有对道德衡量的行之有效的方法，尤其是对高道德衡量的不可操作性，要求录用在减

防弊措施不完善主要是考官的非专业所致。面试是一种对考官的智力、技巧、修养等素质都有很高要求的一种高级智慧活动，但当前的考官队伍组成却造成了一种两难的局面：从防弊的角度考虑，进行考官的临时选择与机动组合，才能最大限度的减少面试环节的作弊

少对道德的关注的同时，还要将道德的要求尽量维持

在较低的可衡量的标准。当前我国的录用制度，面试时应取消其对“德”的考量，而最后的考察阶段中对“德”契机，但面试尤其是无领导小组讨论对考官的素质要求非常之高，大部分临时进入考场的非专业考官都不具备相应的能力，而面试中极易出现且难以扭转的主

观判断更是使这些并不专业的考官的结论失去信度和效度；考察阶段无论定性还是定量的考察，都属于主观性质的判断，且并没有行之有效的具有可操作性的标准，这无疑也是防弊措施较不完善的阶段。

的考察虽可保留，但应使这种“德”维持在基本的社会

公德和公民道德的低水平上，即实用、有效、可行，唯有这样才能实现录用正式制度与“德才兼备”这种传统的非正式制度的较好融合。

（四）加强防弊规则的完善

，

我国古代科举制的科场规范是近于严苛的，也基

本上实现了科举制的程序公正。而当前我国的公务员录用制度，在防弊措施方面相较于科举制并不令人满意。从古代科场规范中找出有益的因素并为今天所用，在当前“官本位”影响依然残存的前提下，加大防弊的力度，减少在录用时的腐败现象，是公务员录用正式与非正式制度重要且必需的融合。

公务员录用制度是我国在改革开放的背景下进行的一次强制性制度变迁。如果不对其正式与非正式制度的冲突进行关注，那么录用正式制度的变迁与非正

“官本位”在当今社会的残留，给公务员录用制度

造成的最大困扰就是腐败。在所有的腐败当中，最可怕的就是用人的腐败，所以对公务员录用制度的改革，防弊规则的完善应是重中之重。

我国公务员考录机构的设定在当前基本属于部内

制，即在行政系统内部设置公务员管理系统，而不是在

行政系统之外设立独立的公务员管理系统，独立行使

公务员的考试权，负责录用人才的选拔。这种机构设置显然不够科学，影响了考录的客观性，有碍于公正、客观地选拔人才，从而导致整个考录理性的难以实现，也

很容易成为“权力寻租”的契机。

同时，在公务员录用考试的五个阶段中都因为防弊规则的不完善存在形形色色的腐败和不公。比如在准备阶段和资格审查阶段中，职位分析是最为关键的，但公务员总体职位分类的简单化使职位分析这一最为关键的环节变得薄弱，因为现在整体分类过于简单，导致拟招职位的素质要求与资格条件只能由各单位自行制定，制定过程中各单位的非专业与主观致使资格条件的限定变得随意；且也为“权钱、权权、权情”的交易大开方便之门；面试也是较易作弊的环节，在此环节的

式制度的张力极易造成制度结构的紊乱，结果必然是

制度模仿创新的失败。公务员录用正式与非正式制度

的融合，既是一种适应性创新——为西方非正式制度

适应我国的制度环境而进行的创新；也是一种继承性

创新——为我国传统非正式制度在新的公务员录用制

度中的扬弃而进行的创新。强制性的录用制度变迁导致正式与非正式制度的冲突是必然的，但随着时间的推移和条件的满足，随着适应性创新与继承性创新的逐步实现，它将向目标制度“趋同”，甚至生成新的、更有效率的制度形式。

参考文献：

［１］［美］塞缪尔・亨廷顿．变革社会中的政治秩序［Ｍ］．北京：三联书店，１９８９：５８．［２］田培炎。公务员制度的理论与实践［Ｍ】．北京ｌ中国社会科学出版社，１９９３．［３］［德］柯武刚，吏漫飞．制度经济学［Ｍ］．韩朝华，译．北京：商务印书馆，２０００：５２３．

（责任编辑朱永良）

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