论自然保护区生态补偿及实施路径

作者：黄寰

社会科学研究 2010年06期

　　[中图分类号]S759.9 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2010)01-0108-06

　　一、自然保护区生态补偿的必然性

　　作为一项生态环境措施，生态补偿受到了国内外越来越多的关注，我国政府也在实践中逐渐将生态补偿的原理应用于自然保护区建设。自然保护区是大自然赋予人类的珍贵礼物，具有重大的经济、生态、文化、科学以及美学和娱乐等价值，对人类社会的繁衍生息和可持续发展至关重要。为了保护好自然保护区生态环境，必须对其进行合理的生态补偿。

　　1.开展保护区生态补偿是保护自然之必须

　　自然保护区的出现不是偶然，而是经济社会发展到一定阶段后人们为了改变生态环境恶化趋势做出的一种理性抉择。自然保护区往往是有代表性的陆地、水域、海岸和海洋等自然生态区域、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布区域，对保护自然生态环境和生物多样性具有重要意义，为观察研究自然界的发展规律，保护和发展稀有和珍贵生物资源及濒危物种，引种驯化和繁殖有价值的生物种类，进行生态系统以及与工农业生产有关的科学研究，环境监测，开展生态学与环境科学教学和参观游览等提供良好的基础。

　　为了有效保护自然环境，我国于1956年在广东建立鼎湖山国家级自然保护区，标志着中国当代自然保护事业的发轫。[1]50多年来，我国自然保护区从无到有、从小到大，初步形成了布局基本合理、类型较为齐全、功能渐趋完善的体系。据环境保护部统计，到2007年底，我国内地已经建立自然保护区2531个，总面积15188万公顷。其中，国家级自然保护区303个，占地9365.6万公顷。再加上具有保护区性质的风景名胜区、森林公园、海洋公园、地质公园等，保护区总面积占到了我国国土面积的17％，从表面数字上看，我国保护区的占地规模远高于全球保护区面积占陆地面积的12％的平均水平，对保障生态安全作出了积极贡献。

　　为了更好地发挥对自然保护区的保护职能，必须由区外主体进行生态补偿，确保能保护好我国自然遗产最珍贵、自然景观最优美、自然资源最丰富、生态地位最重要的区域，保护好自然资源、生物多样性和维护生态平衡，体现科学发展观，实现人与自然和谐相处。

　　2.开展保护区生态补偿是维护公平之必须

　　毋庸置疑，自然保护区工作是项光荣而重要的事业，是保护生物多样性、改善生态环境条件、促进人与自然和谐的重要措施。但由于我国自然保护区起步相对较晚，加之技术、经济等各方面条件的限制，发展也相对缓慢。

　　目前我国自然保护区存在着较大矛盾，突出体现在保护区建立后，当地社区村民原有的生产生活方式被迫改变，生存成本增加，制约当地经济发展，村民与保护区之间矛盾冲突不断；其次，我国目前实行的国家为主体的政令管理模式单纯重视国家意志，关注公共利益，漠视甚或忽视当地群众的正当生存权利而不能适应保护区的发展，非但没能取得理想的保护效果，还造成保护局与村民之间的对立和冲突。这两个矛盾又相互作用与加强，使我国自然保护区工作出现难度。[2]

　　就自然保护区而言，国家在资源管理上实行的是封闭式的强制性保护措施。《自然保护区条例》第十八条将保护区按功能区划分为核心区、缓冲区和实验区。对不同区域做出了相应程度的限制进入的规定。这种管理措施限制了当地社区居民对自然保护区内资源的利用，甚至对一些可适度开发的资源如林木等社区居民也无法开发利用，从而影响了其传统生产和生活质量。

　　自然保护区在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥着重要作用，这些正向的外部效益是其他区域共享的，其相应的成本付出和机会成本损失却由自然保护区的居民来承担，这无疑是不公平的。因此，在自然保护区要加强区际生态补偿，其补偿范围明确，主要是自然保护区及其周边社区；其补偿对象也比较明确，包括处于边界内部以及周边社区的承担损失的政府、居民及相关企业。通过合理补偿，有利于体现公平，同时也可以提高人们保护自然的积极性，真正使保护区成为实现人与自然和谐相处的主要载体，体现和谐社会之要义。

　　3.开展保护区生态补偿是区际和谐之必须

　　我国自然保护区主要的特点是数量众多而且分布比较分散，从空间分布上看，我国自然保护区大多地处贫困区域。比如，我国约有80％左右的自然保护区集中在西部地区，而东部大部分省份保护区的面积比例只有5％左右。这往往是由于，因某区域的贫困或边远带来了与外界的隔绝，减缓了自然资源和生态系统的破坏程度。但与此同时，由于经济基础落后、思想文化封闭和交通等基础设施的不足，保护区所属地区往往还保留着传统的生产生活方式和资源利用方式，对自然保护区内的资源还存在相当程度的依赖。自然保护区的建立，却直接限制了区内民众对自然资源的开发与利用。保护区的禁止开发性质决定了这些区域的经济社会发展按传统方式进行必然落后。

　　由于我国经济发展水平不平衡，造成的东西收入差异进一步加剧了我国保护区发展的不平衡。经济发展条件好的东部地区，因为有更多资金投入保护区的发展和维护，区内居民有更多收入来源，所以东部地区的保护区和周围的社区关系比较融洽。而西部贫困地区因为经济收入水平低，除了国家的有限补偿外，当地政府没有更多资金对保护区进行补偿和维护。[3]因此，为打破保护区在分布上的不合理性，实现区际和谐，也必须开展多种形式的保护区生态补偿。

　　二、实施差异化自然保护区生态补偿

　　保护区存在着时空、类型的差异，在保护区生态补偿中也应该分阶段分类分区地加以实施，因时因势因地制宜，从而提高保护区生态补偿的效果。

　　1.分时段补偿

　　自然保护区长期承担着生态保护功能，设立时限较长，需要划分补偿阶段。按照生态环境承受的压力与其承载能力的关系，可以将自然保护区分为初期、中期和后期三个阶段。一般来说，初期阶段10-20年是自然保护区的建设初期，生态环境压力远高于其承载能力。中期阶段20-30年是保护区建立一段时间后的过渡期，生态环境压力与其承载能力基本相适应，但压力时有反弹。后期阶段是自然保护区的平稳时期，生态环境压力低于其承载能力，基本稳定且不反弹。

　　在三个不同的时间阶段，自然保护区生态补偿的方式、重点和标准是不同的。

　　(1)初期阶段的补偿

　　在自然保护区设立初期，中央和地方政府通过设立专项资金的方式对受损对象采用货币补偿或者实物补偿。初期补偿的重点分为三项：一是对受损对象的增支减收根据实际损失进行弥补；二是对路、水、电、废弃物处理等基础设施的投入；三是对提高公共服务水平的投入，主要包括基层政权运转、社会公益事业的投入，使公共规划与战略服务水平与广域自然保护区的基本需求相适应。其中，对因生态建设和环境保护导致的企业和居民增支减收进行足额补偿；对基本公共服务支出的补偿，以接近或者达到保护区所在省份中等水平为宜；对生态环境保护基础设施的投入以及有利于生态环境保护的相关产业培育的投入，依相关规划进行确定。

　　(2)中期阶段的补偿

　　中期利益补偿包括政府补偿和企业补偿。政府补偿占主导地位，以财政转移支付为主；企业补偿主要是将特色资源开发利用的级差收益转化为补偿基金。补偿重点是，继续巩固生态保护建设成果，形成广覆盖、多层次、多形式的教育卫生服务网络，使政府公共服务和城乡居民收入总体上略高于所在省区平均水平；经济社会活动规模与资源环境承载能力基本相适应。

　　(3)后期阶段的补偿

　　后期阶段补偿方式与需求相适应，既有实物补偿，又有价值补偿。此时补偿渠道已形成，规模基本稳定。补偿重点是稳定生态功能，巩固长效机制，使生态环境保持良性状态，居民生活和公共服务达到所在省区较高水平。[4]

　　2.分类补偿

　　从类型上看，保护区可以参照有关保护区的分类进行有针对性的补偿。我国的自然保护区按照建立的行政级别分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市(自治州)级和县(自治县、旗、县级市)级。这种级别分类和保护区的管理方式没有直接的关系，但和保护区管理的严格程度和获得政府等方面的重视程度紧密相关。从目前操作的情况来看，我国各保护区主要是以行政级别分类为主、参考地理类型分类①进行有差别的补偿，即国家级的自然保护区补偿投入一般高于省、市、县同类型保护区；省又高于市县，市又高于县；同时，又与区域经济GDP实力直接挂钩，往往是GDP越高的地方保护区补偿力度也越大。是以，现有的分类补偿方式并没有真正体现保护区生态环境功能和价值。

　　从未来发展趋势来看，应该借鉴IUCN保护地管理类别，即按保护生态环境的严格程度来分类，把补偿额度分为Ⅰa、Ⅰb、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ和Ⅵ，真正体现保护区生态补偿的公平性。在实践中，IUCN根据保护地主要管理目标，把保护地管理分为六个类别(见表1)。

　　

　　从形式上看，生态补偿方式可以是资金补偿，也可以是政策优惠、税收减免、生态产品认证等方式。补偿资金的来源可考虑下面4种方式：(1)对具有重要国际意义的保护区，应当充分利用来自国际组织的支持；(2)设立自然保护区生态补偿专项基金，依靠社会力量筹措资金，向生态保护的获益部门与地区以及对保护区产生破坏者征收补偿费用；(3)国家财政转移支付；(4)以项目形式补偿，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态移民工程等。

　　3.分情况补偿

　　同一种类型的保护区生态补偿在具体的实施过程中，既要有统一的标准，又应因实际情况的差异而有所区别。譬如，我国自然保护区的兽害总体上具有小规模分散性、范围变动性、不同地区的种类不同、农户对兽害的反映不充分的特点。在保护区的发展和建设过程中，野生动物误入社区破坏庄稼和袭击社区居民的事件时有发生，这对社区居民的人身和财产安全造成了巨大的损失，影响了社区居民的切身利益。虽然我国《野生动物保护法》就此做出了相关规定，但在许多保护区没有很好地贯彻实施，农户的损失得不到及时合理的补偿，防卫权在现实中难以实现。如何补偿区内居民所受到的损失、以什么形式进行补偿，成为自然保护区和当地社区居民争执的焦点。应该根据《野生动物保护法》的相关规定，认真贯彻和落实野生动物补偿机制，对如何补偿和补偿方式在一定原则的基础上充分与居民进行沟通协商，使区内居民的人身和财产安全得到切实的保护，充分调动其参与生态环境保护的积极性和主动性。

　　三、优化自然保护区生态补偿的管理

　　我国生态保护取得了很大成绩，但是自然保护区工作还存在不少困难和问题。比较突出的是：对自然保护区重要性的认识还不够，管理工作有待进一步加强；一些保护区保护的力度还不够大，存在着批而不建、建而不管、管而不力的现象；一些保护区开发利用不尽合理，经济开发和建设活动过度，科学和文化等功能发挥不足；保护能力相对滞后，投入不足、体制不顺、法规不全等。[5]

　　为此，应该从以下几个方面加强保护区生态补偿的管理：

　　1.建立以《自然保护区法》为主体的保护区法规体系

　　目前，我国与自然保护区有关的政策法规都是围绕1994年的《自然保护区管理条例》制定的。与自然保护区管理有关的《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护法》等法律法规在林业土地利用、森林管理、林业收益分配、林业保护政策等方面详细而明确地规定了自然保护区内各相关利益主体行为方式的具体要求，力求实现自然保护区的有效管理。但是，这些法规体系多数都是在上个世纪80年代中期制定，带有浓厚的计划经济气息，缺乏足够的灵活性，很难有效地管理全国2500多个位于不同地点，具有不同条件，处于不同生态系统，面临不同人类活动压力的保护区，难以在实际运作中达到预期效果。同时，自然资源各单项法律在立法时多从各自资源管理行政部门的角度出发，往往缺乏整体上的统合，造成部门管理上的冲突。反映在自然保护区的法律制度上，表现为保护区法律制度的各组成部分、各环节缺少协调性，一些有关法规之间相互协调性差，甚至有时候互相冲突；主要的自然保护区法律法规在法律体系中效力的层级还比较低，与自然保护区保护工作的重要地位不相符；对自然保护区的管理和建设方面还存在法律空白，规定不够全面，立法上存在漏洞。同时，法律的规定缺乏可操作性，给保护区的管理、监督和执法工作带来一定的难度。

　　因此，针对我国各类各级自然保护区众多和条例分散的情况，需要有一个统一的综合性法律加以规范。建议国家尽快出台《自然保护区法》，并将生态补偿的条款纳入其中，各地则制定相应的实施条例，对保护区管理、生态环境建设、生态补偿资金投入的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，这已成为众多关心保护区建设的人们的共同心愿。在中国自然保护区网(http://www.nre.cn/)进行的“你认为需要制定一部《自然保护区法》吗？”网上投票中，截止2009年5月21日，参与227人中有226人认为需要，赞成率达到99.56％。

　　2.建立以自然区域为主体的多方协调管理体制

　　目前的自然保护区管理实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，由于各部门间权责不够分明，重视程度不一，加之缺乏部门间统一协调的机制，多头管理，给自然保护区的管理工作带来很多困难。根据中国国情，并借鉴国外的经验，解决的办法只能是建立以自然区域为主，多方协调的管理体制。具体而言，在划定的自然保护区范围内，日常管理职责由辖区政府承担，跨行政区的保护区，由上一级政府负责协调，部门以业务指导和监督为主。为提高管理效率，在自然保护区范围内，辖区政府应享有综合执法权，具体操作可由各相关部门以委托执法方式授权。根据自然保护区管理条例规定，各级政府环境保护行政主管部门对辖区内自然保护区行使统一监督管理权利。在统一的管理体系下设立行政管理、科研管理、生态与自然景观管理、经营管理等四个子系统，实现自然保护区管理的科学有序。

　　建议政府进一步强化环保部门的统一监督管理权，把自然保护区建设和管理经费划入环境保护专项经费中，纳入各级政府财政预算，由政府环境保护行政主管部门和财政部门共同安排使用。同时，要建立自然保护区建设和管理目标责任考核制度，由政府环境保护行政主管部门牵头，各部门配合，制定自然保护区可持续发展考核指标体系，按年度对各自然保护区及其主管部门进行考核。

　　同时，保护区的可持续发展需要积极、广泛的合作。保护区的发展是涉及多方面、多层次、多领域的系统管理工程，保护区的管理不仅仅是政府管理部门的责任，也应该是城市、公司、旅游者乃至军队等的义务。政府部门之间要加强合作，中央与地方要联手合作，保护区管理机构与当地社区、企业和其他开发建设单位也要开展合作，国家之间以及整个国际社会都要加强合作。在此可以借鉴社区共管制度，该制度最早见于加拿大政府在自然保护区管理中用来协调土著居民和国家公园的关系问题。可以说这种共管模式很大程度上是基于土地所有权所采取的一种尊重主权和人权的和平方式。可以在对核心区的资源实行严格保护的前提下，对实验区的部分资源采用开放式管理，同时发挥当地政府与社区的共同作用，使当地社区在一定程度上参与自然保护区资源物种的管理与决策工作，对自然保护区实行社区共管制度。也可允许其他主体(如企业、区外科研人员等)的辅助式参与。建立这种模式，应树立起权力制约机制、民主协商机制和监督管理机制等。[6]

　　3.建立以生态保护为核心的资金使用机制

　　在目前的保护区资金投入中，一方面是投入不足，另一方面是有限的资金使用效率不高。主要表现在基础设施建设优先于保护区管理。保护区获得的主要经费一般用于最初的建立，之后用于管理的经费则没有或很少。保护区要获得经费进行基础设施建设相对比较容易，但是，申请资金进行生物的物种和环境维护则很困难。[7]从根本上看，不能把经济社会方面的政策、制度与保护区建设和管理相协调，不能公平地分配通过保护所获得的利益，生物多样性保护将不能取得成效，保护区建设的成效将是有限的，经济和社会的发展也不可能持续。[8]

　　自然保护区建设和管理是最典型的社会公益事业，应该纳入到各级政府的经常性财政预算中。对于保护区的投入应该视作生态补偿投入，即所有资金的使用，不管是直接用于环境保护，还是用于社区居民补偿；不管是作为管理人员的工资，还是用于基础设施建设，这些资金最终的目的和指向都只能有一个，即最有效地保护好区域生态环境。而且在具体使用时，要最大程度地考虑把资金用于维持区域生态系统。

　　4.建立以生态政绩观为核心的考核机制

　　目前，在许多保护区中存在着保护与开发的矛盾。为求得经济的发展而牺牲自然资源保护的短期行为在实践中屡见不鲜。自然保护区内在开发建设中缺乏严格控制，旅游设施无序开发，核心区过度开发，道路、水库、水坝、水电站和房屋等违法违章建筑不断出现。设施泛滥不但使自然资源和景观遭到破坏与威胁，而且过高的基础设施投资，使保护区背上沉重的经济负担，最终导致生态环境质量下降及自然资源的破坏。大量的建筑逐渐挤占了核心区，不仅加剧水土流失，而且导致河床升高，影响了保护区的整体形象。

　　保护与开发的矛盾，本质上是为片面追求经济增长，一些地方领导干部的“政绩观”出现了一些问题和偏差，导致所谓的“政绩急躁症”；自然保护区的建设，属于隐性的政绩，在短期内不容易出现成效，反而影响地方政府GDP指标的提高。基于此，许多地方政府不愿意对自然保护区的建设投入过多的资金。另一方面，眼下不少地方政府把主要的精力放在了经济发展方面，也忽视了对自然保护区的管理和维护。因此，对于保护区所在行政区政府的考核机制必须变革，以保护区的生态环境质量而非经济增长情况为主要考核指标，形成一种生态政绩观。结合考核机制的变革，应该建立一套有关自然保护区生态绩效、管理标准和评估体系，并将考核结果和保护区的经费支持力度和行政手段等奖惩制度联系在一起，加强协调和监督，提高管理水平。

　　四、适度增强自然保护区的自我补偿能力

　　在其他生态区域中不宜专门提及增强自我补偿能力，在于无论是流域、矿区还是林区、牧区，其经济发展往往被人们放到首要的位置，因此应该弱化其经济功能而强化生态功能；而自然保护区恰恰相反，其首要甚或唯一的功能就是生态功能，其定位即是纯公益性事业。“十一五”规划提出了推进形成主体功能区，明确优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的发展方向和实行分类管理的区域政策；提出了建立生态环境补偿机制的要求。国家级自然保护区承担着重要的生态环境保护功能，据此，其运转应由国家公共财政包办。但目前我国自然保护区常常无法得到足以实现可持续发展的全额资助，因此，自然保护区在现实操作中既属于禁止开发区域，却又具有限制开发区域的部分特征，即被动地赋予了经济功能以进行开发活动，由此出现了一些生态问题。针对现状，必须以生态文明理念为指导，以可持续经营为手段，实现自然保护区的有序适度生态开发。从另一个角度来看，自然保护区建设和管理与社会、经济发展密切相关。贫困与落后是自然保护的主要威胁，不能因为是自然保护区就一点不考虑所在地区的发展需求。

　　由于我国自然保护区往往是贫困边远地区，故大都保留着传统的生产生活模式，需要有外来的新的项目和技术的注入，促进其生产生活模式的转变与发展。国家和政府在给予保护及给予其边缘地带群众减免税赋、提供补贴等多种政策补偿的同时，应该积极建立援助合作机制，让自然保护区及其周边居民从事种植业、养殖业、旅游业、食品精深加工、旅游纪念品等生态旅游上下游产业链的延伸，使其分享生态保护所产生的利益。[9]

　　从根本上看，最值得自然保护区发挥经济功能的地方在于生态旅游。根据1992年第一届旅游与环境世界大会的简洁定义，生态旅游是促进保护的旅行。自然保护区的建立，使濒危、珍稀物种得到了有效保护，但不应因“保护”而剥夺人们欣赏独特自然景观的权利。人们欣赏到大自然“美色”的机会越多，就越能增强环境保护意识。在自然保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传、教育作用，使人们更加热爱我们生存的这个环境。同时，生态旅游的核心目标是把保护自然旅游资源和促进当地社区可持续发展紧密结合起来。与传统旅游相比，生态旅游所需的基础设施的投资费用很低，仅相当于传统旅游的1/5-1/4。而精心组织的生态旅游不仅可以让旅游组织者和旅游者受益，而且让生态旅游者、生态旅游经营者、自然保护区管理部门、当地社区居民等多方受益。生态旅游是一个关联性很强的产业，它的开发可以带动一大批相关产业的发展，如交通业、餐饮业、宾馆业、旅游服务业、纪念品制造业等。通过旅游业和相关产业的开发，给当地居民创造了广阔的就业机会，缓解自然保护区和周边居民与当地政府的关系，使直接受益居民参与生态旅游和自然保护工作，从而带动地方经济的发展，提高当地居民的生活水平。[10]

　　为了避免传统旅游所带来的负效应，在自然保护区中开展生态旅游必须严格限制游客的性质、游客量以及活动路线和安排等。这就要求旅游资源开发者在开发过程中，应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地自然资源的开发计划，严格控制生态容量和经济容量，避免旅游区超负荷运载；不以人为的方式去破坏景区的自然风貌，不能在景区盲目地建设与环境不协调的设施。就资源的利用而言，要采用新型的、无公害的能源和资源，以及能节约能源和资源的新技术、新设备；就旅游商品而言，其使用过程要尽量节约原料和能源；就旅游者而言，在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色，尽量减少对自然环境的影响，而不仅仅是一个远道而来的消费者；[11]就自然保护区的相关管理部门而言，必须在生态旅游的具体实施中加强各方面的管理，实现旅游对自然保护区资源利用的最小化，实现自然保护区生态环境的可持续发展。

　　注释：

　　①长期以来，我国的自然保护区被分为三大类别九种类型，即自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类三大类，森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地及水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型等九种类型。

作者介绍：黄寰，成都理工大学教授，博士，四川 成都 610059