但城市低保工作还存在一些问题

但城市低保工作还存在一些问题，而产生这些问题的原因主要是以下几点：

（一）部门配合不力，隐性收入显性化不够。低保工作只有众多部门共同协作，才能使隐性收入显性化，正确核定收入，确定真正的低保户。但在实际工作中，政府未出台相关规定，相关部门各司其职，低保对象家庭的收入及财产难以核准，民政部门无法建立相关的低保数据库，核定收入、确定低保户的手段有限。

（二）发挥舆论宣传不够。各级各部门很少利用业务培训、张贴标语、橱窗展示、报刊、电视、媒体报道等多种形式，进行深入持久地低保政策宣传。致使部分群众对低保工作的认识不够，不能树立正确的低保观念，把民政救助和城市低保混为一谈，增加了低保工作的难度。

（三）低保工作缺少法规和电脑操作系统培训。目前，由于各方面的原因，各级民政及相关部门很少举办低保工作人员的城市低保工作法律法规和电脑操作的系统培训，基层低保工作人员的工作能力和业务能力都不高，增加了低保工作的强度和难度。

（四）人力资源不足，工作效率难以保障。尽管低保工作由民政部门主管，履行审批职能，由于低保户较多，民政局只能抽查走访，但量小面窄，无法面面俱到，局限性很大。基层工作员管理水平、专业素质不高也不受重视，而实际的低保申请受理、入户调查、公示、随访、公益性劳动等工作都是由社区居委会工作人员去做，无论是镇还是社区居委

会，人员少，工作量大，没有专职低保工作人员，大多数工作人员的职能都是全方位的、综合性的，加上多数低保户住所不固定以及人户分离。上述原因制约了低保管理工作的深入。

（五）城镇建设出现新情况新问题。城市拆迁、改造、城市建设、工业园区建设出现了一批拆迁、改造户和失地农民，在当前及今后可预见的时间内生活水平不明确的情况下，拆迁、改造户和失地农民出于对赔偿或安置不满，采取了规模上访、越级上访等过激的手段，这样催生了一批新的低保户，给低保工作带来新的困难。同时，拆迁、改造带来住所的不固定和人户分离，又增加了低保工作入户调查及随访的难度。

存在的主要问题

一是工作机构不建全。目前仍有一些地方没有专门的低保工作机构，多数街道、镇（乡）和社居委没有专职低保员，工作经费严重短缺，办公条件简陋。全省有1个市和22个县（区）未成立低保机构；已成立低保机构的16个市中属于独立的行政机构只有4个，占全省24%；有5个市39个县（区）地方财政没有安排低保工作经费；有18个县（区）无专职低保人员，这些都影响了低保工作的正常开展。

二是低保补差水平偏低。安徽省是经济欠发达地区、资源型城市及财政困难地区，贫困人口也相对较多，这是导致全省低保月人均补差偏低的主要原因之一。虽然全省6月份人均补差已达61元，但据民政部通报，5月份全国低保月人均补差即达70元，安徽省仍居偏后位次（居倒数第7位）。

三是工作手段落后。低保信息网络建设至今没有建成，少数县、区连微机都没有，有些街道、社居委甚至还以手工操作，致使动态管理情况不能及时反映，严重降低了工作效率。

四是低保管理仍不够规范。由于家庭收入测算难，存量资产和隐性收入难以核定，少数地方公示制度执行不严等原因，错保、漏保、“人情保”以及保障标准与实际补差相脱节等问题时有发生。

五是部分地区相关部门在低保工作中责权不清。国务院颁布的《城市居民最低生活保障条

例》和安徽省政府颁布的《城市居民最低生活保障实施办法》都明确规定，县级以上民政部门负责本辖区内城市低保的管理和审批，财政部门负责落实保障资金。各级民政部门负责城市低保资金的管理使用，财政、审计、监察等部门依法监督城市低保资金的管理使用。安徽省在实施城市低保工作中存在两个问题：一是属于民政部门的审批职责，在有的地方如滁州、巢湖的市区，必须由民政和财政部门共同履行，或民政部门审批后，由财政部门最后审定。二是很多地方负责管理使用低保资金的民政部门不清楚本级财政低保资金的结余情况，管理低保对象（人）与管理资金（财）的权力分离，在低保金的使用上没有主动性。

二、建议和要求

为切实解决当前低保工作中存在的困难，进一步推动安徽省低保工作的开展，现就有关问题提出建议如下：

（一）建议以省政府名义专题研究解决以下问题。1、建立健全低保工作机构，落实行政编制；2、规定省、市、县民政部门低保工作经费，按照不低于本级上年度低保资金支出总额的2‰、5‰、15‰安排，纳入各级财政预算；3、落实低保信息网络建设经费，加快建设步伐。4、请省政府协调，省下拨到社居委的社保工作经费（含低保工作经费），由省财政厅、民政厅、劳动厅3家共同行文，以保证基层低保工作正常运转。

（二）进一步明确部门职责，加强协调配合。对于目前安徽省局部地区低保工作存在部门间责权不清等问题，建议省政府加强协调，进一步明确部门职责，严格按国务院《城市居民最低生活保障条例》和安徽省政府颁布的《城市居民最低生活保障实施办法》等政策规定，县级以上民政部门具体负责本行政区域内城市低保管理和资金的管理使用工作；财政部门按照规定落实城市低保资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门在各自的职责范围内负责城市低保的有关工作。在政府领导下，相互配合，各负其责。

（一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保对象869户，计1808人。按2007年非农业人口119万计算，城市低保保障比例仅为0.15%，远远低于同期省内其他城市的水平，列全省末位。原因有以下几个方面：一是城市最低生活保障的保障比例与一个地区的经济社会发展水平密切相关。一般而言，一个地区经济越发达，社会事业发展越均衡，则需要最低生活保障的群体就越小，保障比例就越低。从省民政厅公布的2007年底全省17地市城市低保保障比例看，威海、烟台、青岛、潍坊、东营等经济较为发达地区，分别排在倒数第一至第

五。二是我市目前劳动力短缺，就业充分。我市现行的最低工资标准是每月760元，在一个人充分就业的前提下，一个家庭只要再有很少一部分收入，就能超过低保线。因而目前我市保障的低保对象大多是失去劳动能力的残疾人、病人和老年人等，有劳动能力的人员很少被纳入低保范围，这也是我市低保比例低的另一个原因。三是我市结构性失业问题不突出。从全省低保比例排在前面几个城市的情况看，都面临着产业结构调整带来的结构性失业问题。以枣庄为例，该市以煤炭产业为主，随着资源的减少，很多煤炭企业面临转产，因而造成的结构性失业问题突出，失业人员一时难以找到合适的就业岗位，只能依靠最低生活保障解决其生活困难。因而该市的低保比例达到了5.17%，为全省最高。与枣庄相比，我市这方面的压力就很小。四是我市确有一些因素影响低保保障比例的提高。这主要表现在以下几个方面：

1、低保资金分担比例不合理。目前，市级财政只负担环翠区城市低保保障资金的40%，其他市区由所在市区自行解决，考虑到财政负担问题，各市区在标准的掌握上一般从严。2、

跨市区低保对象申请难。由于低保资金基本由各市区自行负担，所以对部分户口与常住户口不统一的对象申请低保，各市区往往互相推诿，不愿意承担相应的负担。3、部分应纳入城市低保范围的居民至今未被纳入。主要包括城市建成区内的原居民，土地被征用的库区村居民等。

（二）城乡低保标准差距大。目前，我市城市居民最低生活保障标准为每人每月330元，农村居民最低生活保障标准为每人每年不低于1200元，两者之比为3.3：1，远低于城乡收入之比2：1。

（三）城乡低保制度具有先天不足性。城乡低保政策的基本原则是“有救无类”和“差额补助”，即执行收入一元化标准，不论身份如何，只要家庭月人均收入低于当地城乡低保标准，就可以申请享受低保待遇，反之则不行，以此来保障低保对象生活水平的一致性。这一政策表面上是绝对公平的，但实践中却带来一系列难题：一是部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。在实际工作中，我们经常遇到类似这样家庭，虽然人均收入高于低保标准，却因偶遇大病、大灾、人身意外伤害和支付子女高额学费等，造成收不抵支，实际生活水平远低于低保水平。由于城乡低保在申请、审核、审批过程中执行收入一元化标准，只考虑家庭收入，不考虑家庭实际支出，致使这部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。二是家庭收入难以准确核算。准确核算家庭收入，是搞好城乡低保工作的关键环节，也一直是困扰基层低保工作人员的老大难问题。在具体工作中，城市居民家庭的显性收入和固定收入容易计算，但隐性收入和弹性收入却难以计算。农村居民家庭由于收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性，收入难以货币化。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。再加上核算家庭收入需要耗费很多时间和精力，工作成本较高。所以很多情况下，只能在工作人员和申请人都可接受的区间内估算一个“模糊收入”或者简单地以社区居民公认的贫困户、困难户作为衡量申请低保对象的标准，致使部分符合低保条件的家庭未被纳入低保范围。三是“差额补助”无法做到精准化。按照“差额补助”政策，理论上能够保证每个低保家庭收入的均等化，但操作起来难度很大。比如，在城市低保标准每月330元，人均家庭收入329元的情况下，每人每月应享受1元的低保补助，但实际工作中无法做到这一点。对人均收入略低于低保标准的家庭来说，可能出现两种结果：要么沾光，被纳入低保，实际补助水平高于低保标准与家庭人均收入之间的差额；要么吃亏，被排除在低保之外。

（四）落实镇级配套资金困难较大。按照我市现行的保障资金负担方法和比例（市级财政只负担环翠区城市低保保障资金的40%，农村低保负担全市低保保障资金的20%，其余由各市区负担），市、县两级低保资金落实困难不大，但到镇级却有较大困难。主要因为费税改革后，农业税、农村特产税和“三提五统”都被取消，镇级财政收入大幅下降，30%的低保配套资金成为镇级财政巨大的负担。这种状况一方面造成低保资金难以足额发放，影响保障对象的生活；另一方面也使镇、村两级人为地提高农村低保“门槛”，使应该享受低保的家庭难以进入低保范围。

（五）配套政策滞后。我市于2004开展了医疗、教育、住房“三项救助”工作，但救助对象局限于城乡低保对象，政策不够规范完善，有些甚至不够合理。2006年以后，我们在实施大病救助、慈善助学活动时，将人均收入低于当地最低生活保障标准的120%的家庭纳入救助范围，有效地缓解了部分城乡低收入家庭的生活困难。但社会救助应以政府为主导，慈善为补充，大病救助、慈善助学是纯粹的慈善救助，活动的开展受制于善款的募集，不能形成长效机制。与低保制度相配套的分类施保和边缘家庭临时救助等政策尚待出台。

（六）无专门机构和经费保障。根据民政部《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，各级必须有专门的低保工作机构和办公场所，市区低保工作经费不低于每名低保对象20元，镇（街）不低于10元，社区（村）不低于15元。以上共计每名低保对象年工作经费为45元。目前，市级刚成立了城乡居民最低生活保障管理中心，但未正式开展工作。各市区无专门的低保工作机构，更无专门的工作经费，特别是基层工作力量薄弱，目前我市镇

（街道）级民政仅设民政助理员岗位，配备1-2人，而且是兼职。需负责城乡低保、农村五保、城乡医疗救助、教育救助、大病救助以及其他配套社会救助等民政工作。由于政策性强、对象多、覆盖范围广的社会救助全面实施以后，镇（街）、村（居）两级的民政社会救助工作量和工作难度空前加大，严重制约了城乡低保工作的进一步规范管理和长远发展。

三、对策与建议

（一）扩大城市低保范围。近期政府将出台文件把失地农民纳入城市低保范围，这样一方面可以体现社会公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同时我们也取消“人户分离”的限制，申请人可以向户籍所在地的居（村）民委员后提出申请。

（二）科学地确定保障标准。城乡低保标准应依据城乡居民基本生活（包括吃、穿、住、医、教等）必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定，并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化不断调整，由当地政府予以公布。保障标准既不宜过低也不宜过高，确定过低保障不了贫困群众的基本生活，确定过高政府财力又难以承受，也易助长人的隋性和不劳而获的思想。同时，在低保提标时，我们应适当加大农村低保提标幅度，逐步缩小城乡居民最低生活保障的差距，使农村低保在城乡居民最低生活保障标准中比例更加合理。

（三）科学测算收入、准确界定低保对象。城市居民家庭收入应从工资性收入、经营净收入、财产性收入和转移性收入等方面进行核算，对隐性收入和弹性收入通过调查评估确认，对不能确定的行业收入，可以调查制定全市主要行业最低工资评估标准参照执行。农村居民家庭收入的类别应为种植、养殖、加工、劳务等纯收入和接受或应该接受的扶（抚、赡）养费等。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格按地域高低不一，因此在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，制定一个科学的量化标准（比如农作物的地域亩产量、扶养费支出比例等），根据当地的实际情况分类进行匡算，但必须计算纯收入。如种植、养殖、加工等收入的计算，应以总收入减去种养加过程的投入费用，才能计算出实际收入。另外，可以建立城乡居民收入核算评估组织机构，或者采取政府购买服务的方式完成低收入居民家庭收入核算任务。

（四）合理调整财政支出结构。建议较大幅度地提高市、县两级的负担比例，压缩乡镇财政的负担比例。具体是城市低保由市财政负担环翠区城市低保资金的60%，负担其他市区的20%；农村低保市财政负担全市低保资金的30%，将镇级负担比例压缩到10%以内，并由各市区财政转移支付，进一步调动各市区做好城乡低保工作的积极性。

（五）完善低保配套政策。近期政府将出台《关于进一步加强城乡生活困难居民救助的意见》，对城市低保分类施保的对象、标准、资金来源、工作程序等作出明确规定，在全市范围内建立并实行分类施保制度。对城乡低保边缘家庭的救助，在原有的“三项救助”基础上扩大救助对象范围，增加救助项目，从生活、医疗、教育、农村危房改造等多个方面对城乡生活困难居民实施救助。

（六）设立低保工作机构并配备相应的工作人员。随着城乡低保扩面工作的深入开展，目前各地城乡低保人数都有大幅度增加，具体工作极其繁重，因此市、县、乡、村各级有必要配备相应机构和工作人员。由于大量的具体工作在乡镇（街道）一级中进行，因此要特别注重在乡镇（街道）设立低保工作站并配备相应专职工作人员，具体负责低保工作。村（居）委会可从村（居）干部中派出专门工作人员负责相应的低保工作。对于编制落实困难或暂时无法落实的，可由民政部门内部调剂解决，以保证这项工作的顺利开展。