国家审计的宪法责任与制度评价

作者：白建东黄志阳

现代审计与经济 2006年07期

　　一、国家审计的宪法责任和职能本质

　　按经济学的委托代理理论，被审

　　计者属于代理人角色，中国人民的代

　　表组织是委托人身份，而审计机关则

　　是以第三方的立场接受人民代表组织

　　的授权行使监督权。

　　从审计本位理论出发，审计的本

　　质是批判性的，它通过特定的技术手

　　段和工作程序、批判性的职业精神和

　　职业态度，去检查、监督被审对象，以

　　分清正确与错误。国家审计工作之所

　　以能够胜任宪法所赋予的责任，是基

　　于下列经济假说：

　　（一）代理人经济责任的可认性：

　　这一假说包括两层涵义：一是代理人

　　所提供的其履行经济责任的工作报告

　　未必可信；二是代理人履行责任行为

　　的真实性是可以被认识的。

　　（二）代理人经济责任的可验性：

　　即代理人履行经济责任是可以检验

　　的，这是因为代理人履行经济责任的

　　过程和结果有法定的记录文件，而且

　　审计人员的知识和经验能够完成对法

　　定记录文件的可靠性调查。

　　（三）审计人履行宪法责任的可行

　　性：首先是立法支持审计行为；其次，

　　审计人用于判断正误的审计标准的客

　　观存在；最后，审计人在长期的工作实

　　践中积累了大量的审计经验并形成了

　　一整套行之有效的工作程序和行为准则。

　　任何理论都是建立在特定的制度

　　环境中同时必须接受社会实践的检

　　验，而且整个审计理论又是以独立性

　　作为基石。我国宪法所赋予的审计责

　　任在目前的体制中，要符合标准的履

　　行，其宪法责任、实现《审计法》的宗旨

　　要求只能建立在实践检验的基础上而

　　非理论假说的结论。

　　二、国家审计职能履行的实际状态

　　国家审计在其履行宪法责任的过程中，暴露了很多体制和制度性的弊端。主要见以下几个方面的问题。

　　（一）国家审计的权威性面临利益

　　集团的软性抵触。从这几年国家审计

　　署公布的审计报告中所披露的大量存

　　在的问题以及对存在问题的处理结果

　　就可以清楚地了解这一点。很多政府

　　部门和垄断企业并不认同审计结果。

　　国家电力公司是此次被暴露出来问题

　　最严重的部门，他们的相关负责人在

　　回应审计署的报告时使用了下列措

　　词：“在全体员工紧张工作应对电力

　　短缺的多事之秋，国家审计署披露此

　　事一定程度上影响了国电公司员工

　　的士气。”这位负责人甚至含蓄地指

　　责审计署不该向媒体透露此事。更有

　　甚者，长江水利委员会长江重要堤防

　　隐蔽工程建设管理局的一位负责人

　　在“未经授权”的情况下，向媒体表

　　示，披露隐蔽工程质量问题的审计部

　　门是为了“表功”。此外，中国工商银

　　行上海分行等单位也对国家审计署

　　的审计结果表示“质疑”。为什么国家

　　审计在法律授权内履行其核查责任

　　不被审计客体接受还颇有质疑呢？为

　　什么审计客体面对审计事实敢于避

　　实就虚的发表感言呢？为什么那么多

　　人为审计部门担心呢？惟一令人信服

　　的原因就是国家审计权威性的缺乏。

　　而国家审计权威性的缺乏又根源于体

　　制的错位。

　　（二）国家审计的独立立场实质性

　　缺损。作为宪法子法的《审计法》第5

　　条规定：“审计机关依照法律规定独立

　　行使审计监督权，不受其他行政机关、

　　社会团体和个人的干涉”。但在实际工

　　作中，由于体制上的隶属关系以及一

　　元化的制度安排，审计人员在履行其

　　宪法责任时往往遭遇来自同级党政部

　　门的体制隶属关系上的组织干预，这

　　种组织干预在实际制度层面源于历史

　　必然。正是这种体制上的隶属关系以

　　及一元化的刚性制度安排，抽走了国家审计应有的独立性灵魂，驾空了国

　　家审计的宪法权威。反映在现实中，每

　　当审计工作涉及到地方和部门利益

　　时，这种来自组织的干预力度会成倍

　　增大，使进行中的审计程序难以为

　　继。查出的违规、违纪问题不能依法进

　　行正常处理，国家审计机关的独立性

　　行使宪法权力必然虚置。

　　（三）审计的执法效果难以符合宪

　　法要求。由于国家审计独立性实质的

　　缺损和法律权威性面临利益集团抵触

　　的双重消解，仅仅逻辑性地体现在国

　　家审计的效果必然难以符合宪法要

　　求。首先是审计的执法效果无法扼制

　　违法活动的规模。这几年公布的审计

　　报告所揭露的违法违纪案件以及违法

　　违纪金额可以提供充分证据；其次，对

　　违法违纪活动，特别是组织违法违纪

　　活动难以形成应有的执法威慑，而且

　　呈现随着政府组织级别提高执法威慑

　　力逐步减弱的趋势；最后，审计的执法

　　效果不能满足社会对国家审计履行宪

　　法责任的期望，从体现民意的网络到

　　学术界研究结果，无不对国家审计改

　　造宪法责任的行动高度称赞，对国家

　　审计的执法效果表示遗憾。

　　三、职能履行的实际状态的分析：体制错置与制度束缚

　　我国体制错置与制度约束具体表现在以下几个方面：

　　（一）领导体制错置。按宪法规则，

　　我国国家审计组织本应向立宪机构负

　　责并报告结果，但现实中采用向政府

　　负责并报告结果。按照我国法律规定，

　　地方各级审计机关对本级人民政府和

　　上一级审计机关负责并报告工作，审

　　计业务以上级审计机关领导为主。也

　　就是说地方审计机关接受上一级审计

　　机关的业务领导，同时又是同级政府

　　职能部门，其负责人的任免、调动、奖

　　惩等都系于本级人民政府，属于中国

　　特色的对口纵向设置和条块。正是这

　　种“一仆两主”的体制设置实质性的抽

　　离、剥夺，驾空了审计的独立性和权威

　　性，使得国家审计的宪法责任改造被

　　自己的制度体制所羁绊。首先，由于审

　　计机关的领导部门在利益的追求取向

　　上存在着明显的分歧。最高审计机关

　　代表的是国家利益，而次级政府代表

　　着各自的地方利益。虽然在传统的理

　　念表述或明文制度的文本中国家利益

　　和地方利益在根本上是一致的，而随

　　着1994年分税制的推行和“分灶吃

　　饭”财政体制的形成，国家利益与地方

　　利益的分解就此制度化。在此情况下，

　　审计机关的独立监督必然会受到制度

　　规则的深刻影响。特别是地方政府某

　　些经济行为有悖于法律，在行政活动

　　中存在短期行为，或在发生区域利益、

　　行政级次利益、部门单位利益冲突时，

　　由于审计的地方主体接收双重领导，

　　依照双重标准（有时是不一致或矛盾

　　的）以及因为不同的利益取向实施的

　　审计行为往往需要根据特定的审计环

　　境在两者间寻求平衡，使得审计行为

　　有形或无形受到牵制，正常的审计工

　　作机制、激励机制运行不畅，影响审计

　　工作效率及其资源优化配置，严重的

　　会引发审计风险，导致审计的独立性

　　实质性的丧失和宪法责任的悬置。其

　　次，在现有审计体制下，审计机关的领

　　导以及人员任免基本上是由本级政府

　　控制的，同时审计经费也是由本级政

　　府部门的财政拨款供给。按照审计法

　　规定，审计机关履行宪法职责所必需

　　的经费，应当列入财政预算，由本级人

　　民政府予以保证。由于我国的法律条款过于粗线条，缺乏严格的规则意识，

　　地方政府有着较大的自由裁量权，即

　　使按财政预算口径的经费供给，审计

　　机关显然也无力履行宪法职责，（2001

　　年以前，审计机关执行审计公务时由

　　于审计经费的短缺，在吃、住、行的某

　　些方面不得不依靠被审单位。为此，朱

　　基总理特批国家审计署执行审计公

　　务每人每天800元的审计经费标准）

　　经济上的约束必然导致行动的独立性

　　缺乏。从国家审计的宪法授权范围来

　　看，它不仅应该对国家的财政部门实

　　施再监督，而且也应对国家政府部门

　　的预算执行情况实施再监督。然而国

　　务院本身是国家的最高政府机构，显

　　然这样的设置使得国家审计虽然在形

　　式上是独立的，而实质上却依附于最

　　高级政府，政府的利益倾向、执政理念

　　和政绩观都会深刻而且具体地影响着

　　国家审计独立性的精神面貌和审计行

　　动。基于同样的理由，地方的国家审计

　　机关处于同级政府部门的全方位管辖

　　下，当然也具备相同的属性。审计机关

　　许多方面不得不被迫做出偏向同级政

　　府政治与经济利益的行为选择，导致

　　审计结果的“变通”和履行宪法责任的

　　（二）审计结果处理的制度束缚。

　　按现行制度规则，审计机关对本级部

　　门做出的审计意见和审计结论，首先

　　向本级行政首长汇报并请示处理意见。而本级政府受本土利益的约束和职位利益的考量，因此很容易出现审计结果被否决或修正，其后果最终导致审计机关的处理结果被“嵌入”本土

　　利益的约束或职位利益之中，审计机关的监督职能和宪法责任就导入了“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”这一处境。还有更普遍存在的问题———审计机关在查处涉及相关法律法规已明确执法主体的经济事项中，审计机关的处理、处罚权受到相应法律、法规的约束，没有具体的法律、法规维护审计机关作为独立行使审计处罚权的主体资格；审计机关发现经济案件线索，在调查取证权时，由于没有法律明确保证其在执法、取证中必要的强制措施，对不履行提供有关情况、甚至阻挠审计工作的单位和个人，缺乏相应的强制措施，局限了审计工作的顺利开展，常常错过取证的最佳时机。审计决定的执行、审计意见的采纳也因为制度演进的迟缓，审计机关的宪法责任的履行以及必要的权威性无从落实也就不足为奇了。

　　要实现我国国家审计的目的，发挥国家审计的功能，就必须对体制进行改革，获得制度解放，要对现有的行政型模式进行改革。根据我国实际，以及国外的经验，笔者认为将国家审计的行政设置平滑过渡到司法设置，使之独立于政府机构，单独作为一种没有终审权的司法组织。以法律的形式增强审计的权威性、审计机构的独立性，进而强化政府审计的职能与作用。