浅谈农村基层组织换届选举存在的问题及对策[1]

浅谈农村基层组织换届选举存在的问题及对策

摘 要：农村基层组织换届是关乎农村基层发展头等重要的政治大事，也是关乎农村稳定、健康发展的头等大事，更是关乎党在基层的领导地位能否得到巩固的头等大事。组织好农村基层组织换届选举，是巩固党的群众路线，扎实推进农村又快又好发展，建设社会主义新农村的重要政治保障。但是目前农村基层组织换届仍然存在了不少困境和问题，探究解决这些问题的方法和途径，是急迫的、必要的，也是不断完善农村基层组织换届选举的必然选择。

关键词：农村，基层组织，换届选举，问题，对策

农村基层党组织是党和政府的全部工作和战斗力的基础，是联系广大农民群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村的战斗堡垒。认真做好农村基层党组织换届选举工作，是落实科学发展观，夯实党的执政基础，推进基层民主政治建设和加快社会主义新农村建设的有力保证。

农村基层组织换届选举工作是基层政权建设的一件大事，事关基层政治、经济和社会大局的稳定，事关党在基层领导地位的进一步巩固，事关社会主义新农村建设的贯彻落实。做好农村基层组织换届选举工作，是确保农村长期稳定和健康发展的关键，是维护党在广大农村地区执政基础的重要保障，更是维护人民当家做主地位不动摇的重要核心工作。

随着社会的发展和形势的变化，农村基层组织换届选举总体上是积极的，但也出现了新的问题和矛盾，在实际操作中也出现了新的困惑。探究解决这些问题的方法和途径，是急迫的、必要的，也是不断完善农村基层组织换届选举的必然选择。

一、农村基层组织换届选举工作存在的难题

1、合适人选难确定。一是农村外出务工人员多，在村人员青壮年少。随着市场经济的逐步深入发展，加快了区域之间的人员流动，农村越来越多的青壮年外出务工，留在农村的以老年人、妇女和小孩为主，党员更出现严重的年龄老化现象，缺乏年龄党员力量成为制约农村基层组织建设的一个重要因素，更是造成农村基层组织换届选举缺乏人才的主要原因之

一。二是农村干部队伍老龄化严重，文化素质相对较低。农村现有干部队伍平均年龄偏大，受教育程度较低，知识结构与社会发展的需求出现脱节现象，而受过较高水平教育的党员进入基层党组织较少。三是后备干部缺乏，年轻干部锻炼较少。农村基层基本上都没有建立后备人才库，后备干部缺乏，而年轻干部往往缺乏经验，或受到其他干部的排挤，得到的锻炼机会较少，造成年轻干部成长缓慢，接手较慢。四是原任干部工作欠细致，难获群众信任无法连任。有些村干部由于工作不够细致，或在工作中以权谋私，伤害了群众，失去了群众的信任，造成经验丰富的干部无法在选举中获得连任。

2、宗族影响难消除。农村长期存在的宗族矛盾，在换届选举中如果引导不力，将会造成严重的宗族争端和派别对峙，甚至引发更为严重的矛盾冲突和暴力事件，给农村的稳定带来恶劣的影响。而这种宗族势力在短时间内是无法消除的，在选举中往往表现出不同家族、宗派、姓氏房界之间不是推选真正服务基层的优秀干部，而是推选出各方利益的代言人。于是明争暗斗、相互攻击、互拉选票等现象层出不穷，严重影响换届选举的依法顺利进行。

3、选民热情难调动。农村基层选民由于整体素质不高，文化水平较低，对民主选举的认识不够，参与政治的热情不高，对待选举抱着“事不关己高高挂起”的心态，参选的积极性不高。有些村的村民由于对某些村干部的所作所为感到失望，而对选举产生麻木、失望的情绪，以“谁当选与我无关”的心态对待选举。有些村的村民则表现出对选举的“过分关注”，“热情过高”，甚至将一些历史遗留问题或往届村干部堆积下来的问题搬到选举当中，纠缠不清，以此作为扰乱选举的“筹码”，企图达到破坏选举的目的。

4、遗留问题难解决。随着社会的发展和农村建设的进一步推进，财务、农村土地纠纷、

旧村改造、工程建设、基础设施建设等方面矛盾和问题由于没有得到及时、有效、妥善的解决和处理而不断积累。这些矛盾和问题在换届选举中会被某些人所利用，作为扰乱选举和破坏选举的“工具”，从而使得矛盾和问题不断激化，在农村基层组织换届选举时便集中爆发，对换届选举工作产生较大的负面影响，甚至造成换届选举活动进展停滞不前、选举失败。

5、“两委”工作难协调。农村基层组织换届选举受阻，其中的原因不能忽视村“两委”的不协调。有些村“两委”矛盾突出，出现“各自为政”的局面，造成工作难以开展、“党政分家”；有些村“两委”干部各自的“支持派”在基层组织换届选举中会出现“各自保帅”的情况，竞争“白日化”甚至竞争趋向不当、违法，严重者还出现斗殴的情况。“两委”干部的不默契，工作分工不明确，党组织的领导核心作用得不到发挥，严重削弱了党组织的战斗力。

6、各方利益难平衡。目前，随着土地征用补偿收入和山地池塘等集体资产的投标、租赁，以及其他集体资产的迅速增加，或者是由于姓氏、宗族观念的影响，又或者是一些村由若干个自然村所组成，基层农村被人为地分割成为不同的利益群，不同的利益群之间互不相让，恶性竞争，甚至为争夺利益不惜大打出手，长期以来形成利益群之间的对峙僵持。在党组织换届选举时，不同利益群为推出自己的利益代言人而使矛盾尖锐化、复杂化，从而使换届选举存在诸多不稳定因素。

7、干部待遇难改善。长期以来，农村基层由于集体经济较为薄弱，农村基层干部的待遇较差已成为一个不争的事实，工资拖欠成为“家常便饭”，许多农村干部不得不为生计另谋“第二产业”，另找“副业”。于是出现干部“离岗”，不正常上班的现象，形成了“走读干部群体”，有些在外务商的干部，长期在外，很少回村，只能靠“遥控指挥”。而这种现象，造成基层干部不了解村情，不熟悉民情，对新情况、新问题没能及时发现和有效处理，对一些突发性事件更无法及时处置，导致干群关系紧张，拉大干部与群众之间的关系，而渐渐失去民心。

8、参选目的难调控。在农村基层组织换届选举中，参选人的参选目的日益多元，难以控制，其中当然不乏一些人品好、素质高、有文化、有能力、懂管理的人想当村干部，想为集体作贡献，想以自己的能力改变农村的面貌，为村民、百姓干点实事，但也有一些村民为了私欲而参加竞选。他们中有的为了“名”，有的为了“利”，有的为了“脸”，有的为了“权”，有的为了“一口气”，有的为了“一个官”。竟选目的不同，致使一些村干部当选后，在村务工作中，工作方法简单粗暴，纪律松驰，作风飘浮，脱离了群众，损害了党群干群众关系。

9、贿选行为难杜绝。虽然以往村级组织换届选举中一直存在贿选现象，但由于这种现象没有得到有效遏制，呈现出愈演愈烈的趋势，从之前的“地下活动”转向了“光天化日”。有的竟选者为了如愿当选，不惜采取送钱送物、请客送礼、组织人员游说等手法拉票；利用亲戚、朋友、宗族的关系相互拉票；乱承诺许愿、开空头支票，蛊惑人心，甚至威慑、恐吓拉拢选票。现在农村贿选表现最突出的就是宴请和送礼，借人情往来之名，行贿赂选举之实。而中间派和拥有较多选票的家庭成为贿选的重点对象。

10、年轻干部难“上马”。农村基层组织换届，年轻人往往难以进入班子，年轻干部难以“上马”，很多老支部书、老干部往往凭着老资格、老权威顺利当选，而年轻干部由于不被群众所认识而缺乏竞争力。有些干部甚至倚老卖老，担心年轻干部对自己的地位构成威胁而对他们进行排挤、打击，有能力、高学历、素质高的年轻干部难以进入基层组织，造成基层组织年龄老化，后继无人。

二、农村基层组织换届选举工作中存在问题的原因分析

1、农村基层后备干部不足，年轻干部奇缺。目前农村基层干部队伍年龄老化问题十分突出，长期没有建立基层干部后备队伍，干部队伍缺乏新鲜血液，新老交接成为基层组织建设的一个“老大难”问题。年轻干部的缺乏，优秀人才的流失，回乡大学生没有受到重视，干部对年轻干部的培养意识淡薄等诸多的原因，造成现在农村基层后备干部的严重不足。加之农村工作环境相对艰苦，工资待遇相对较低，发展空间相对狭小等诸多客观因素的制约，导致农村基层难以吸引人才、难以留住人才的现实状况。许多农村地区连本地成长起来、培

养起来的大学生都没有足够重视和吸纳，外地人才又因受到地方保护主义的排斥而难以立足，本地人才流失、外地人才失利，从而造成农村基层年轻干部奇缺。

2、群众民主法制观念淡薄，综合素质较低。农村基层常住人口受教育程度相当较低，多为小学、初中文化程度，甚至有不少文盲，观念保守落后，跟不上时代发展和社会发展的步伐，民主法制观念相对淡薄，对民主自治、民主选举认识不高，在基层组织换届选举当中往往表现得更加明显。具体体现在：一为“跟风投票”，对选谁当基层组织的干部没有自己的主意，随大众、逐大流，出现“墙头草”的现象；二为“意志不坚强”，特别是面对贿选，更是“抵挡不住诱惑”，为了眼前的一点小利益而不对自己手中的选票负责，有的甚至出现谁给的钱多就投谁的不健康心理；三为“亲情投票”，不管贤能与否，只选自己的家族和宗派。

3、群众当家做主意识不强，政治热情冷淡。在基层农村的很多地方，有不少群众对待基层组织换届选举十分冷淡，对谁能当选表现出漠不关心，以“事不关己高高挂起”的心态处之。群众当家做主的意识不强，对法律赋予的选举权和被选举权并不重视，许多人表现出重经济不重政治的心态，他们只是关心自己口袋里的钱能否越装越鼓，对于让谁来当自己致富的带头人满不在乎。正是由于他们当家作主的意识不强，没有农村基层建设的主人翁精神，对政治的热情低迷，觉得手中的选票“并不值钱”，才让那些投机倒把、胡作非为的贿选分子有机可乘。

4、干部为民服务意识较弱，遗留问题累积。在农村基层，很多人都把村干部当作是“官”，不少干部依然以发号施令、“下命令”来布置工作，对群众摆官架、显官威、打官腔，对群众爱理不理，甚至粗鲁对待。农村基层干部缺乏为民服务的意识，使不少工作都处于被动和孤立状态，群众对工作不配合，对干部意见大，有些村干部滥用手中的权利为自己和亲戚谋私利，侵蚀集体资产，贪污腐化，从而丧失民心，形成了相当大的民怨、民愤。加上农村因土地、补偿款等历史遗留问题的累积，在换届选举中会形成一个集中爆发点，给农村基层组织换届选举增加了极大的不稳定因素，影响换届选举的正常、顺利进行，不利于农村基层组织的建设和发展。

5、“两委”班子关系缺乏协调，交叉任职率低。现在农村基层大部分还是“党政分家”，支部书记和村委会主任一肩挑的比例相当而言还比较低，这种情况的存在有其历史的原因，但其带来的负面影响也是十分明显的。不少村“两委”班子关系紧张，“各自为政”，“两委”之间缺乏沟通，合作意识较差，协商配合较少，“两委”干部交叉任职率低，干部队伍臃肿，缺乏战斗力和工作激情，工作出现推诿拖拉，严重影响各项工作的开展。有些村委会主任以为自己是村民大会选举出来的，便对村中事务我行我素，村委会说了算，脱离党的领导搞“自治”，特别是财务管理，党支部更是缺乏监督手段，导致基层党组织的核心作用难以发挥。

6、关系复杂利益冲突突出，缺乏大局意识。农村基层关系错综复杂，特别是集体经济相对比较发达的乡村，各利益群之间为争夺利益而争端不断，有些利益群会把基层组织换届选举当做是争夺利益的“最好时机”，以为当上村干部之后可以利用手中的权利为自身以及本利益群谋取利益。在换届选择中各利益群为争“第一把交椅”而激烈竞争，花钱买选票、请客吃饭、拉拢人心等不当的竞争手段层出不穷，严重破坏选举的正常秩序和公平公正的选人原则。这些参选人缺乏大局意识，为自身利益而不惜牺牲农村的未来和希望，片面短浅地看待基层组织换届选举，将其视为“捞财谋利”的渠道，而非真正为农村的发展出谋划策、推荐人才。

7、农村集体经济较为薄弱，干部待遇较差。大部分农村基层地区经济欠发达，没有成行的企业扶持，没有成规模的乡镇企业的发展，特别是边远、老区、山区等偏远地区的农村，集体经济更是薄弱不堪，有的甚至出现入不敷出、无法维持正常的办公运转，村干部工资待遇相对较低，工资拖欠情况严重。而基层干部的工作量相对较重，低收入与高工作量之间的严重矛盾冲突，造成一些有能力、有胆识、有才干的年轻人对农村基层干部缺乏信心，这也是农村基层对年轻人缺乏吸引力的一个重要原因，也是造成个别村出现“一官难求”情况的重要原因。

8、相关法律法规贯彻不力，贿选屡禁不止。农村基层群众法律意识淡薄，缺乏法律知识，一些村干部自身法律观念不强，不知法、不懂法，甚至可以称之为“法盲”。而对于法律法规的宣传手段有限，宣传力度不够，导致换届选举的相关法律法规得不到很好的宣传，群众对相关的法律制度不知晓，对相关的法律程序不了解，对违反法律法规的处罚不知情，从而使换届选举工作出现有法不遵、有法不依的现象。农村基层对法律法规的宣传不到位，贯彻不够力，落实不到位，使农村基层组织换届选举出现了一些法律的漏洞，贿选现象屡禁不止，花样百出。

9、干部培养意识明显不够，能力难以发挥。由于农村基层长期以来形成的宗族观念和本位思想，导致许多农村基层干部缺乏大局意识，担心年轻干部对自身的地位构成威胁，因而对年轻干部的培养意识低，培养力度不够，培养热情不高，使大部分的年轻干部得不到全方位的培养，能力难以得到发挥。甚至有的基层党组织限制发展年轻党员，长期不发展党员，导致基层党组织缺乏新生力量，给农村基层党组织的发展带来了不少后顾之忧。

三、解决农村基层组织换届选举问题的对策

1、加强领导，明确责任，加强基层组织建设。要解决农村基层组织换届选举工作中出现的问题，首先必须加强领导。充分发挥各级党组织的领导核心作用，在换届选举中发挥领导作用，规范党组织的工作职责和制度，加强与基层党组织的联系，为基层党组织的假设提供必要的指导和扶持。其次应该明确责任。基层党组织必须明确自身所负有的责任，切实担负起组织赋予的职责，教育好、管理好、培养好党员，负责好农村基层干部的教育、培养、考核和监督，带领广大党员为建设社会主义新农村发挥积极作用，带领广大群众为全面建设小康社会释放最大的能力。再次应该加强建设。基层党组织必须加强农村基层党组织的思想、组织和作用建设，加强党员队伍建设，加强干部队伍建设，加强后备人才队伍建设，为基层党组织的健康、活力发展提供强有力的保障。

2、广泛宣传，加强教育，提高农村群众素质。农村基层组织换届选举前期的宣传是十分必要和关键的，要利用广播、电视、报纸等媒体，广泛发动宣传，充分发挥舆论的作用。在农村可以根据各地的实际情况，采用群众喜闻乐见的方式，如白话戏、木偶戏、电影、谜语等多种途径，着重宣传《组织法》《选举法》等与选举息息相关的法律法规，让换届选举的法律法规家喻户晓，充分调动群众参与的热情，为换届选举造势。对外出的村民和党员，可以采用发信函、打电话、发短信等方式，将换届选举的相关情况及时告知他们，让他们及时了解选举的进程。对干预选举的宗族、帮派，应加强正面教育，灌输法律知识，避免在换届选举中出现极端行为。同时加强对群众的教育力度，提高群众的综合素质，增强群众的自主意识、民主意识和法律意识，让群众珍惜法律赋予的权利，投好手中神圣的一票，行使好手中的投票权。

3、多办实事，多出实绩，积极推行惠民政策。农村基层党组织应该加强自身队伍建设，加强组织建设，多为民办实事好事，以实绩和成果赢得群众的拥护和支持，为在换届选举中获得支持提供实际保障；以业绩和成绩赢得群众的赞誉和肯定，为在换届选举中赢得票源提供有力保证；以满意的答卷回报群众的选择和信任，为在换届选举中争取连任提供有利条件。在获得支持竞选成功之后，应该将此作为工作的动力，全面推进基层组织的各项建设，积极推行惠民政策，全心全意为群众服务，不允许将基层党支部作为谋取私利的平台和“升官”的跳板；不允许将基层党支部当作收刮民膏的渠道和横行霸道的媒介；不允许在换届前大肆许愿发誓、大开“空头支票”，当选后一事无成、“占着茅坑不拉屎”。要把改善民生、改变农村面貌、改造农村环境当成己任，并将其作为参选的目标来看待，切实为基层组织建设和农村建设加油出力。

4、转变观念，深化改革，实现政府职能转变。农村基层党组织应转变观念，深化基层组织改革，切实转变政府职能，提高基层党组织服务农村建设的意识，建设服务型、学习型党组织，摈弃官本位思想，改善干群关系，转变群众对干部的畏惧心理，拉近干部与群众之间的距离，实现群众对干部的信赖和支持。信赖来自于群众的认同，支持来自于群众的肯定，只有真正为民服务的政府才能赢得群众的好评，只有真正为民服务的干部才能赢得群众的拥

护。随着农村发展和改革步伐的进一步加快，农村正发生日新月异的变化，倘若基层党组织跟不上时代发展的步伐，满足不了农村的发展要求，又谈何能够代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益呢？这种违背《党章》，违背民众意愿，违背时代发展要求，违背社会变革需求的基层党组织又如何能够得到群众的支持呢？这样的干部队伍又如何能在换届选举中赢得支持呢？

5、明确分工，理顺条块，逐步实现“一肩挑”制。在基层换届选举中经常会出现“两委”矛盾激化的现象，具体表现在党支部的领导核心作用难以得到发挥，村委会以为自身是村民选举出来而不接受党支部的领导。出现这种情况，其实就是基层党组织弱化，“两委”分工不明确所导致的。解决这个问题，“两委”必须明确分工，理顺条块，而根本的解决途径就是逐步实现党支部书记和村委会主任“一肩挑”，以彻底消除“两委”“各自为政”的情况。各村应根据自身的村情，逐步实现“一肩挑”制，这有利于各项工作的开展，有利于减少“两委”意见不合、矛盾激化的可能性，有利于提高工作效率和服务水平，同时也可以避免在 “两委”换届选举中出现过多的派别和宗教冲突。

6、理顺关系，平衡利益，增强顾全大局意识。农村基层相对比较复杂，在换届选举前期，应做好各参选对象各方面情况的调查摸底，如竞选目的、综合素质、家族关系等方面。及时理顺各方关系，平衡各方利益，协调各方矛盾，化解各方冲突，将各方的矛盾激化扼杀在萌芽状态，避免将换届选举当作是矛盾爆发的“战场”，以实现换届选举的顺利进行。增强各方的大局意识，鼓励各方以博大的胸怀面对换届选举，避免将换届选举推向复杂化、尖锐化，应树立集体观，把真正有能力、高素质、有干劲、有威望的人选进基层干部队伍，优化基层组织队伍，提高干部队伍的水平，真正使换届选举成为选“才”的途径，而非矛盾激化的场所。

7、发展经济，夯实基础，逐步提高干部待遇。农村要发展，关键在经济；农村要人才，经济是前提。只有加快农村经济的发展，才能为农村“招才引才”提供强有力的物质支撑。农村应根据自身的实际情况，发展特色产业，吸引外来投资，夯实经济基础，逐步提高农村干部的待遇，吸引更多的年轻人，特别是大学生、有技术专长的年轻人留在农村发展，吸引更多有能力、有冲劲、有方法、高素质、高水平、高学历的人才进入基层干部队伍，优化农村基层组织队伍结构，为基层组织培养新生力量，充实后备人才队伍提供必要的物质前提和保障。

8、完善法制，健全机制，保障基层组织换届。法律保障是农村基层组织换届选举顺利完成的根本保证，是确保基层组织建设的坚强后盾，是保证农村稳定、健康发展的前提基础。只有形成一套相对完善的法律体系，才能够保证农村基层组织换届选举有法可依、有法可循，也才能保证农村基层组织换届选举依法依规、合法有序进行。应修订和完善现有的相关法律法规，根据形势发展的需要和农村基层组织换届选举过程中所面临的新问题、新矛盾，适时调整和完善各项法规，广泛征求意见，积极采纳基层干部群众的意见，尽可能地将法律漏洞堵死，避免让一些心怀不轨的人钻了法律空子。应建立健全机制，优化用人选人机制，坚持德才兼备、以德为先的用人原则，推选农村基层干部队伍，严明纪律，以铁的纪律确保基层组织换届选举风清气正。

四、农村基层组织换届选举的几点建议

1、延长农村基层组织任期，由原三年一选改为五年一选。目前农村基层组织任期为三年一选，三年一届，时间相对短促，第一年新当选干部要熟悉情况，第二年集中精力抓工作，第三年准备选举的相关事宜，实际上用在工作上的时间很短，这不利于基层组织长远的发展。一是容易造成“短期效应”。三年的任期，容易让农村干部产生“一年看、二年干、三年等着换”的心态，其制定目标存在很大的局限性，缺乏长远规划。二是容易造成“财政危机”。农村基层组织换届选举，选举成本较高，经费难以筹集，往往会加剧农村的经济负担，造成债务高筑、旧债未还又添新债的情况。三是容易加剧“宗族比拼”。农村基层的很多地方，每一次换届选举都会引发不同宗族之间的一次“比拼”，频繁的换届选举，使不同的宗族竞争在较短的时间内一次次激化，容易加剧矛盾，增加冲突的机会。因此建议延长基层组织任

期，由三年一选改为五年一选，能够较好地解决以上三方面的问题。

2、干部连选连任不超两任，确保基层组织永葆青春活力。目前农村基层的很多地方，党支部成员的任职时间相对较长，很多都是任职15～20年，有的甚至是20年以上，造成基层组织长期缺乏新鲜血液，而且容易形成倚老卖老的情绪，以“老资格、老权威、老威望”的姿态示人，严重影响新一届干部工作的开展，制约着年轻干部的“上马”和“放开手脚”工作的勇气。虽然老干部拥有丰富的基层工作经验，有较高的威信，但同时，很多年纪偏大的干部的知识结构和科学文化素养已经跟不上时代发展的要求，工作缺乏创新和冲劲。因此建议干部连选连任不超过两任（即十年），同时吸收优秀的年轻人才进入干部队伍中，确保基层组织永葆青春活力。

3、强力推行农村“三务公开”，以实现制度化系统化规范化。农村“三务公开”，即党务、村务、财务公开，是农村基层民主进程中重要的组成部分，是使农村基层党情、村情、财情逐步实现透明化、发挥党员群众监督检查的重要窗口。农村基层必须强力推行“三务公开”，特别是换届选举前期，务必让党务、政务、财务公诸于众，让党员群众将票投得清楚、理性、合理，让基层组织换届选举在阳光下进行。强力推行“三务公开”，实现农村基层党建的各项工作和管理制度化、系统化、规范化，是工作的迫切需求，也是党员群众的迫切需要。让党员群众选得明白，让选举真正做到公开公平公正，实现“三务公开”是关键。因此建议农村基层组织应重视“三务公开”工作，定期、定时将“三务”进行公开，有利于减少基层组织换届选举中的杂音，确保选举顺利进行。

4、积极推行干部下派制度，确保农村基层机构运转顺利。农村基层组织换届选举时，有些支部缺乏人选，特别是女干部，倘若仍坚持在支部挑选，符合条件的人选十分有限，就有点“矮子队里挑将军，养老院里选壮丁”的感觉了。因此，在缺乏人选的支部换届选举时，可以考虑下派干部，特别是下派女干部，以补充基层组织的机构和干部队伍配置，从而确保农村基层机构的顺利运转。但是，下派干部只能作为一种权宜之计，切不可作为一种长久之计来抓，在下派干部之后，应着重培养年轻干部，以“干部培养干部”，从而实现基层组织新老交替的顺利过渡