综合管廊工程规划及管理中的重点问题解析_王美娜

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综合管廊工程规划及管理中的重点问题解析

王美娜 董淑秋 张义斌 张晶晶

城市建设方式由粗放式向高效集约式转变，城市土地开发模式由粗放式开发向挖潜存量空间转变，空间开发利用由地上向统筹地上及地下转变。综合管廊作为一种集合了管线安置、地下空间集约利用、减少地面破挖、维持交通顺畅等多种作用于一身的管道敷设方式，受到了越来越多的关注。与此同时，综合管廊还是一项初期投资较大，建设难度较大的设施。因此，为了科学地指导综合管廊的建设，综合管廊工程规划应运而生。

综合管廊工程规划任务及内容

综合管廊工程规划的任务主要包括：确定综合管廊平面布局、入廊管线、断面选型和三维控制线划定（平面及纵断面控制线）。用以在综合管廊建设过程中合理布局、科学预算及预留用地。

依据住房城乡建设部于2015年5月印发的《城市地下综合管廊工程规划编制指引》，综合管廊工程规划的主要内容包括：规划可行性分析、目标及规模、建设区域、系统布局、管线入廊分析、断面选型、三维控制线划定、重要节点控制、配套设施、附属设施、安全防灾、建设时序、投资估算及保障措施。

综合管廊工程规划与工程设计的区别

综合管廊工程设计的主要内容及任务包括：综合管廊的标准断面、特殊断面、节点设计、综合管廊中管线的布置、平面及竖向布置、附属工程设计及投资匡算。

结合综合管廊工程规划及综合管廊工程设计的任务可以看出，综合管廊工程规划是综合管廊工程设计的最重要依据。在综合管廊工程规划层面，重点需要判断综合管廊建设时机是否成熟，划定综合管廊建设区域，解决综合管廊系统性布局问题，并对其他问题提出规划建议。在综合管廊工程设计层面，对其余问题进行深化及落实。通过工程规划及设计的有机结合，最终确保综合管廊的顺利实施及良好运行。

综合管廊工程规划中的几个问题建设规模的确定

综合管廊工程规划编制过程中，科学地确定综合管廊的建设规模，是保证规划编制的合理性及可行性的基础。综合管廊建设规模包括总建设规模及分期建设规模。

对于综合管廊建设规模国内外有一些经验可以借

图1 十试点城市的五组指标对比图图2 中关村西区综合管廊位置示意图

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鉴。日本东京都市区于1995年制定了综合管廊（共同沟）建设的基本计划，计划至2006年，建设共同沟总长达到2057.5公里，占市政道路的7.4%。2010年，深圳市在国内城市中最先进行了综合管廊布局规划，最终确定全市至2020年，规划综合管廊总长度163公里，占市政道路的2.5%1。通过分析国内外两个超大城市的综合管廊建设规划发现，这两个城市的市政道路综合管廊覆盖率在2%～8%之间。综合管廊占市政道路的比例不高，这主要由于两个城市的城市化率已达一定水平，城市道路路网已经形成，在此基础上进行综合管廊建设比例不宜过高。

2015年，国内首批综合管廊试点城市通过审批，试点城市分别为包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水及白银。收集这十座城市的城市建成区面积、人口数量、已建道路长度、GDP及近三年规划综合管廊长度2～11数据，将五组数据进行对比发现，十个城市的近三年综合管廊规划长度在25～63公里之间（图1）。综合管廊的规划规模与城市规模及经济水平有一定关联，但并不成正比例关系。产生这种现象的原因主要有：城市用地的建设密度不同，有的城市用地集约和紧凑，有的城市由于地理位置原因，用地比较粗放；城市道路网密度不同，这也影响了综合管廊的建设规模。综合管廊试点城市设立的初衷之一，就是为各类型城市建设综合管廊提供样本和范例，因此在城市的选择上涵盖了不同地区、不同经济发展水平及规模的城市。未来城市在进行综合管廊规划时，可结合自身经济发展水平及规模，参照试点城市的综合管廊规划规模来布局。

综合管廊既是一种管线的敷设及管理方式，也是一种地下空间的利用方式。地下综合管廊的空间布局应结合及顺应地下空间的总体规划。可以说综合管廊

是地下空间规划及利用的一部分。因此，综合管廊的规模应在地下空间开发总规模的基础上进行讨论。地下空间按照功能与设施可以分为七大类，包括地下交通设施、地下市政公用设施、地下公共管理与公共服务设施、地下商业服务设施、地下物流仓储设施、地下防灾设施及其他地下设施。在不同的规划层面有不同的方法来对地下空间的总规模进行预测。在总体规划层面，需要确定地下空间总规模，而不同功能的地下空间在总规模中有一定的功能配比。其中其他设施包括基础设施、物流设施、人防设施等。在基础设施中又包括地下管线、地下变配电所、水泵房、地下水厂、综合管廊等设施12。地下综合管廊在总地下空间中的比例宜参照其他设施的比例来设置，同时考虑到综合管廊只是其他设施中的一部分，应适当减小综合管廊的预测比例。

上述方法可概括为对比法和比例法，通过单独或结合使用，对综合管廊建设规模进行预测，可合理确定城市综合管廊的建设目标和规模，为综合管廊的布局奠定科学的基础。

综合管廊布局形式

综合管廊系统布局既要考虑新城建设、旧城及棚户区改造、道路建设及改造等因素，又要考虑城市管线的需求。综合管廊本质上还是要解决城市管线敷设的问题，保证城市管线及道路功能的正常运转。

按照综合管廊实施区域的不同，依照其建设年代、区域形态、管线需求等因素，将综合管廊布局划分为三类：十（口）字形、丰字形及田字形布局。

对于老城区或节点区域，可采用十字形或口字形布局。运用十字形综合管廊，梳理重要节点路口管线过街及交叉情况；或将老城区重点街区通过综合管廊提升其地下空间的使用效率，为地下空间的再次开发

图3 巴彦淖尔市综合管廊规划位置示意图图4 陕西沣西新城综合管廊布局图

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提供基础。对于重要节点区域，可通过口字形环廊将其内部管线需求进行整合，并可结合地下交通及商业共同开发建设（图2）。

对于狭长形态的建设区域，往往依赖一两条主要干道联通整个区域的交通，可采用丰字形的布局方式。通过一根主干综合管廊，串联若干综合管廊，形成完整网络，并解决狭长地区的重要道路交叉口的管线问题，避免道路开挖对其交通造成的影响（图3）。

对于尚未建设的新区，由于其主干道路网尚未形成，综合管廊可以采用田字形的布局方式。通过田字形的布局，形成新区综合管廊网络，将各市政管线的主次干线容纳其中，并解决主次干道交叉口管线敷设及交叉的问题，保障管线安全运行，极大程度减少道路反复开挖（图4）。

综合管廊实施政策保障

综合管廊的规划、建设及运行涉及部门众多，城市管理及建设中的各种角色是否能高效协调，是综合管廊建设成功与否的关键，因此综合管廊的建设相比其他设施，更加需要有力的政策保障。

综合管廊政策保障

相关政策在综合管廊建设过程中的角色及作用综合管廊相关政策是指在综合管廊规划、建设及运营全周期内政府部门针对综合管廊出台的通知、要求、规定、标准等。相关政策在综合管廊的全生命周期中，起到了推动、规范和保障的作用。根据发布部门的不同，这些政策又可以分为国家层面、省级层面及市级层面的政策。

自2013年以来，以国务院办公厅为代表的多部门颁布了多条政策，用以鼓励、推进及规范综合管廊的规划建设。2013年，国务院发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发36号），明确提出在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程建设。2014年初，国务院办公厅颁布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》([2014]27号)，要求在2015年底前完成地下管线综合规划。2014年底，财政部和住建部下发了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建[2014]839号），明确中央财政对地下综合管廊试点城市将给予专项资金补助，根据直辖市、省会城市及其他城市三类，分别给予每年5亿、4亿和3亿元补助，一定三年。2015年初，财政部和住建部下发了《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》，开始组织第一批综合管廊建设试点城市的申报工作。2015年5月26日，住建部印发了《城市地下综合管廊工程规划编制指引》（建城[2015]70号），阐释了综合管廊系统布局规划在综合管廊建设中的重要性和必要性，为综合管廊系统布局规划提供了有力的技术思路指引。2015年5月22日，住建部通过第825

号公告，出台了最新修编的《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015），自2015年6月1日起实施。2015年8月10日，为切实做好城市地下综合管廊建设工作，国务院办公厅下发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（办发〔2015〕61号），要求统筹规划、有序建设。在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划。

在省级和市级政策层面，上海市较早探索了对综合管廊的规范工作。早在1996年，随着上海浦东新区张扬路综合管廊的建设，浦东新区出台了《浦东新区共同沟管理暂行办法》13。其原则上要求入廊管线交纳相关费用，但具体操作细则尚未出台，最终导致并未对入廊管线采取收费措施。随后，上海市又先后颁布了《世博会园区综合管廊建设标准》（DG/TJ08-2017-2007），《上海市综合管廊建设标准》（DG/TJ08-2017-2014）。这些早期技术规范的探索对现行《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015）的编制完成，都起到了积极的示范和推动作用。

综合管廊政策制定的经验

综合管廊的管理涉及很多部门，而有效的管理是维持综合管廊高效运行的基础。对于很多城市来说，综合管廊是新兴事物，对于综合管廊的有效管理要从政府制定相应的法规及规范起步。在法规及规范的制定方面，综合管廊试点城市及建设综合管廊较早的城市已经有了相关经验，值得借鉴。

综合管廊试点城市的申报，其中一项要求就是要有完善的管理办法。通过统计十座试点城市出台的相关政策要求，可以看出综合管廊建设前期即需要制定相关政策，包括综合管廊建设及运营管理办法、市政管线入廊要求、综合管廊收费标准等。如厦门市颁布了《厦门市城市综合管廊管理办法》《厦门市人民政府关于印发的通知》（其中重点领域内含综合管廊）《厦门城市综合管廊收费标准》《厦门市人民政府关于印发加快地下综合管廊试点项目建设实施意见的通知》等综合管廊相关政策法规。

综合管廊相关政策的制定

根据作用的不同，综合管廊的相关政策可分为：管理办法类，用于约束综合管廊的建设和运营；入廊要求类，主要用于确定入廊管线；收费标准类，用于确定如何收费，也是签订入廊协议的依据；建设标准类，综合管廊规划及建设的地方标准，用于明确规划、设计及施工要求。本文重点介绍管理办法、入廊要求及收费标准的内容及制定方法。

综合管廊建设及运营管理办法

综合管廊建设及运营管理办法是为规范城市综合

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管廊的规划、建设和管理，集约利用与优化城市地下空间，促进城市经济和社会发展而制定的。在管理办法中，首先应该明确相关定义，包括综合管廊、公共管线等。在此基础上明确被管理对象及实施管理的主体。并通过该管理办法确定综合管廊收容管线范围；确定综合管廊规划、建设审批原则及要求；明确综合管廊建设应当遵循的技术标准及规范；确定综合管廊的维护及管理方式，管廊管理单位的义务，管线单位的义务等；提出综合管廊安全保护规定；并明确相关主体的法律责任及奖惩措施。

综合管廊管线入廊要求

综合管廊管线入廊要求是对各管线主管及产权单位提出的要求，目的是配合综合管廊的规划及建设工作，确保综合管廊的健康有序运营，保证综合管廊的运行安全。市政管线入廊要求需要确定入廊管线的种类，明确管线入廊时应遵守的规范及标准，指出管线主管单位及产权单位在综合管廊规划、建设中的义务，确定各市政管线入廊的相关流程及手续，明确综合管廊的收费方式，提出对各入廊单位的针对性政策及奖惩措施，促进管线产权单位签订入廊协议。

综合管廊收费标准

综合管廊收费标准可以由物价部门发出通知，应分别包括综合管廊使用费及维护费的收费标准。综合管廊收费标准需要明确收费原则，确定收费主体、缴费对象、收费项目、收费标准、收费开始执行时间及收费时限。

结论

本文从概念上明确了综合管廊工程规划的内容及任务，梳理了综合管廊工程规划与工程设计的上下位管线及各自的侧重点。针对综合管廊工程规划的编制，重点讨论了综合管廊规划目标和规模的确定、综合管廊系统布局方法及综合管廊政策保障如何落实这三个问题，对综合管廊建设规模提出了科学的衡量方法，有助于综合管廊工程规划编制大纲的理解和落实，为各级主管部门制定综合管廊相关政策提供指引。

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新闻网，2015-05-26．h t t p ://c i t y. h l j n e w s. c n /system/2015/05/26/010224149.shtml

5 获首批试点城市资格 海口未来三年建43公里地下综合管廊．海口网，2015-17-08．http://www.hkwb.net/news/content/2015-08/17/content_2622353.htm

6 今年南运河和铁西新城新建总长33公里地下管廊．新浪新闻，2015-08-08．http://news.sina.com.cn/o/2015-08-08/[1**********]0.shtml

7 厦门将建设三个地下综合管廊试点项目 总长度38.9公里．兰格钢铁网，2015-05-08．http://guancai.lgmi.com/html/201508/05/9989.htm

8 十堰城区地下综合管廊规划面积超400平方千米．大楚网，2015-07-08．h t t p ://h b. q q. c o m /a/20150807/013734.htm

9 苏州未来3年将建5条地下管．苏州要闻，2015- 01-08.http://news.subaonet.com/2015/0801/1530788.shtml10 为全国山地城市地下综合管廊建设积累经验，六盘水城市地下综合管廊建设专题会召开．贵州民族报，2015-02-07．http://dzb.gzmzb.com/P/Item/18378

11 长沙3年内将建63公里地下综合管廊．长沙晚报，2015-08-13．http://cswb.changsha.cn/html/2015-08/13/content_4_3.htm

12 汤宇卿，周炳宇．我国大城市中心区地下空间规划控制——以青岛市黄岛中心商务区为例[J]．城市规划学刊，2006（05）

13 刘文慧，唐欢．中国首条现代化地下管廊的20年试验史“有经验，也有教训”[N]．综合管廊（共同沟）专业门户网，2015-8-20

14 厦门市政府办公室．厦门市城市综合管廊管理办法[N].2011

作者简介：王美娜，北京清华同衡规划设计研究院有限公司市政规划研究所；董淑秋，北京清华同衡规划设计研究院有限公司市政规划研究所所长；张义斌，北京清华同衡规划设计研究院有限公司市政规划研究所；张晶晶，北京清华同衡规划设计研究院有限公司市政规划研究所。

责任编辑：刘晓玲

注释

1 刘应明，丁年，陈永海，夏劲，邝璐，何瑶，彭剑，唐圣钧．深圳市共同沟系统布局规划[J]．建设科技，20132 包头市地下综合管廊规划102.56公里．网易新闻，2015-08-17. http://baotou.news.163.com/15/0817/09/B178CPJ60338101P.html

3 白银市入围全国首批地下综合管廊试点城市行列 投资20.4亿元新建7条地下综合管廊26.25公里．中国水业网，2015-08-18．http://www.water8848.com/news/201508/18/35738.html

4 哈尔滨确定12条综合管廊建设项目．黑龙江